6我國土地管理制度及改革-資料下載頁
2024-09-25 19:38本頁面
【正文】 制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢。 ，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價和地用四個子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價和地用四項管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個角度來講，中國現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實現(xiàn)土地管理有計劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段。回顧中國現(xiàn)行土地管理實踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準(zhǔn)，存在圖數(shù)不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護率不降低，基本農(nóng)田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續(xù)土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業(yè)性的權(quán)威機構(gòu)——中國土地調(diào)查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業(yè)務(wù)，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實行財政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配和財力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時又通過財政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動開發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，，，；，%，約占當(dāng)年的gdp的5%；。雖然政府的土地財政增值發(fā)揮了正面的推動作用，對于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當(dāng)今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風(fēng)險。土地財政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產(chǎn)管理委員會，由其經(jīng)營國有土地，參與市場運作，通過轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準(zhǔn)頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農(nóng)田政策落到實處。 第17頁 共17頁
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