6我國土地管理制度及改革-資料下載頁
2025-09-16 19:38本頁面
【正文】 制度發(fā)展由地表產(chǎn)權向土地立體產(chǎn)權演變趨勢。 ，降低制度執(zhí)行成本學術層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權、地價和地用四個子系統(tǒng)所構成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關系。同理，我國現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權、地價和地用四項管理制度相關，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個角度來講，中國現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發(fā)展的基礎，是土地管理的重要資源，是實現(xiàn)土地管理有計劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段?；仡欀袊F(xiàn)行土地管理實踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問題的主導成因不是制度設計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數(shù)不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護率不降低，基本農(nóng)田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續(xù)土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關系，處理好他們的目標不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業(yè)性的權威機構——中國土地調(diào)查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數(shù)量、質量、權屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業(yè)務，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數(shù)據(jù)。關于財稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實行財政制度改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權與事權不匹配和財力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價儲備后高價轉讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉讓收入，同時又通過財政擔保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”不斷滾動開發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，，，；，%，約占當年的gdp的5%；。雖然政府的土地財政增值發(fā)揮了正面的推動作用，對于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。土地財政金融制度的改革方向首先應當是把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產(chǎn)管理委員會，由其經(jīng)營國有土地，參與市場運作，通過轉讓、出讓、聯(lián)營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權力，只有實施規(guī)劃的義務，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農(nóng)田政策落到實處。 第17頁 共17頁
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