6小城鎮(zhèn)及農(nóng)村關(guān)于土地問題的自查報(bào)告_-資料下載頁
2024-09-21 13:52本頁面
【正文】 視土地利用空間布局，只重視數(shù)量上的結(jié)構(gòu)平衡，缺乏有效地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盲目的擴(kuò)張用地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，無序競爭，造成了土地資源大浪費(fèi)、土地資產(chǎn)的流失。 對規(guī)劃指標(biāo)的制定缺乏彈性 土地利用戰(zhàn)略研究對土地利用總體規(guī)劃采取 “ 定量控制原則 ” 規(guī)劃指標(biāo)具有指令性和控制性，并按自上而下的方式從國家一級政府部門到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層下達(dá)、平均分配、指標(biāo)的剛性很強(qiáng)。但是近年來，國家相繼提出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等發(fā)展戰(zhàn)略，大量的用地需求和建設(shè)用地供給的矛盾變得十分尖銳。傳統(tǒng)規(guī)劃的指標(biāo)控制方式缺乏這種差異的足夠考慮，在其面對市場經(jīng)濟(jì)對土地利用不斷提出的要求缺乏足夠的應(yīng)變能力。 缺乏對規(guī)劃的實(shí)施管理研究，公眾參與不足，決策機(jī)制有待完善 規(guī)劃編制的目的在于實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃只有在實(shí)踐的過程中發(fā)揮作用，才能實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值。但從規(guī)劃的實(shí)踐上看，在規(guī)劃的編制中，它的決策意識仍然很濃，公眾參與的機(jī)制不健 第 17 頁 共 20 頁 全。 在城鎮(zhèn)化大潮之下，地方政府官員為追求政績，習(xí)慣性地追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長率和城鎮(zhèn)化速度。在一些 “ 先行 ” 城市榜樣示范和部分專家學(xué)者極力倡導(dǎo)以及新聞媒體推波助瀾之下，近些年來“ 經(jīng)營城市 ” 成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的重要手段，實(shí)際上玩的大都是 “ 經(jīng)營土地 ” （說到底就是 “ 賣地 ” ）的游戲。目前 土地出讓收益主要為新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金。現(xiàn)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，明顯低于新增建設(shè)用地土地純收益的實(shí)際水平，如 2024 年中央和地方實(shí)際收繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)不到全國新增建設(shè)用地出讓純收益 1／ 3。此前，土地有償使用費(fèi) 30％上繳中央財(cái)政， 70％上繳地方財(cái)政，而為了帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，中央一直要求地方政府將歸其所有的土地出讓金拿出一部分，如 2024 年國務(wù)院專門發(fā)文，要求地方拿出土地出讓金純收益的 15％用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，但收效甚微。地方政府通過非市場化方式低價(jià)征用農(nóng)民土地后高價(jià)出讓，這已成為不少地方創(chuàng)造政績、增加財(cái)政收入的重要渠道。 2024年中 國財(cái)政收入首度突破 3 萬億元，而同年作為地方政府預(yù)算外收人的土地出讓金收入就高達(dá) 億元。 現(xiàn)行土地管理制度的有關(guān)規(guī)定，使得農(nóng)民對于自己所經(jīng)營的 第 18 頁 共 20 頁 土地僅具有使用權(quán)，而不能分享其隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展而在土地市場所產(chǎn)生的增值收益。由于征地制度不健全，以及對地方政府政績考核中偏重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)等原因，地方政府在征用農(nóng)民土地過程中，存在濫用征地權(quán)剝奪農(nóng)民利益現(xiàn)象。農(nóng)民在土地被征用時(shí)獲得的補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)價(jià)值相關(guān)，常常只是其 農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)低于在城鎮(zhèn)被作為他用時(shí)的土地價(jià)值。城鎮(zhèn)土地利用收益的分配不公還助長了腐敗行為。由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地作為城鎮(zhèn)用地來使用的價(jià)值之間存在巨大差額，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小部分采取公開招拍掛方式，以及許多地方土地管理缺乏透明度和問責(zé)，城鎮(zhèn)土地利用和管理領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗也就難以避免。近年來為數(shù)不少的落馬富豪牽扯出一些相關(guān)土地管理部門官員，這些問題富豪的財(cái)富積累大多與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)，而積累財(cái)富的基本流程不外乎首先通過賄賂城鎮(zhèn)地方政府土地管理部門低價(jià)獲得土地，然后利用這些土地向銀行等金融 機(jī)構(gòu)抵押套取資金，并用套取的資金進(jìn)行下一輪土地運(yùn)作，如此循環(huán)直至資金鏈條難以支持為止 ④ 。 全國各地城鎮(zhèn)化水平差異較大，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度也迥異，并導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用差異顯著。 1996～ 2024 年間無論是城鎮(zhèn)還是城鎮(zhèn)廠礦，在農(nóng)地未利用地占用呈現(xiàn)東部 西部 中部 東北態(tài)勢；而就城鎮(zhèn)用地、城鎮(zhèn)工礦用地變化的絕對量還是相對量而言，都 第 19 頁 共 20 頁 呈東部 西部 中部 東北的態(tài)勢。鑒于各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)差異，城鎮(zhèn)土地利用及其變化結(jié)果就是目前東部地區(qū)的城鎮(zhèn)土地規(guī)模無論是絕對量還 是相對量都是最高，中部地區(qū)其次，而西部地區(qū)雖然絕對量要高于東北地區(qū)，但相對量則遠(yuǎn)低于其他 3 個(gè)地區(qū)。另外，如果以城鎮(zhèn)土地分布密度來衡量，也同樣表現(xiàn)為東部地區(qū)城鎮(zhèn)分布密度最大，西部地區(qū)最小，而中部地區(qū)和東北地區(qū)則位列其間。城鎮(zhèn)土地利用區(qū)域差異使得我國宏觀土地利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)一步失調(diào)，突出表現(xiàn)為耕地?cái)?shù)量及其所占比重的迅速下降。 隨著城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)土地利用大幅度改變了土地生態(tài)系統(tǒng)的組成與結(jié)構(gòu)，改變了土地生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)與能量轉(zhuǎn)化功能，導(dǎo)致日 益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)：我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，同樣面臨越來越嚴(yán)重的土地利用生態(tài)環(huán)境問題，不僅覆蓋了城鎮(zhèn)建成區(qū)，還波及城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村地區(qū)：我國城鎮(zhèn)化快速 發(fā)展過程中城鎮(zhèn)土地利用不合理所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)為水資源缺乏與污染嚴(yán)重、大氣污染和熱島效應(yīng)明顯、土壤質(zhì)量惡化以及地面沉降和地裂縫等方面 ⑤ 。 中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段正面臨日益嚴(yán)重的土地利用問題，而對這些問題從主客觀方面進(jìn)行原因探析，進(jìn)而采取有利于問題解決的針對性措施，對于穩(wěn)固城鎮(zhèn)化的土地資源基礎(chǔ)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展乃至確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn) 定健康發(fā)展都不無裨益，這也正 第 20 頁 共 20 頁 是我們接下來將要開展的工作。
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