【正文】 怕是要轉(zhuǎn)移到保護舉報人而不是提防舉報人之上。但是，具有反諷意味的是，檢察機關(guān)對于追究打擊報復舉報人的行為拖沓低效，與舉報人受到質(zhì)疑、刁難、打擊、報復之快，已經(jīng)成鮮明的對比。甚至接受舉報的機關(guān)也成打擊舉報人的幫兇，為虎作倀。李文娟沒有受到保護反而身陷囹圄的遭遇，不就是一個很好的例證嗎?　　因此，在檢察機關(guān)和舉報人的關(guān)系中，最為關(guān)鍵的問題可能不是舉報人的匿名舉報、多頭舉報以及信息錯漏造成的舉報制度困局，而是舉報人內(nèi)心深處那種對檢察機關(guān)的不信任，使舉報人喪失了安全感。據(jù)江蘇省有關(guān)部門反腐敗問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：掌握了檢察機關(guān)管轄的犯罪線索的人，只有四成人明確表示會舉報，而大多數(shù)人不愿舉報，這是一個非常令人震驚的事實。1這到底是舉報人的責任，抑或檢察機關(guān)的責任?　　五、如何改善檢察機關(guān)和舉報人的關(guān)系　　本文的實證研究表明，檢察機關(guān)作為查處職務(wù)犯罪的主要機關(guān)，是廣大舉報人尋求正義伸張之所。檢察機關(guān)在舉報制度中也確實發(fā)揮著巨大的作用，成績也是有目共睹的。但是，正如本文所揭示的那樣，雖然舉報已經(jīng)成為我國檢察機關(guān)立案的主要渠道，法律也規(guī)定了關(guān)于舉報人的保護以及激勵機制，但由于這些制度的實施上基本處于檢察機關(guān)自我裁斷，檢察機關(guān)成為一個行政機關(guān)，缺乏訴訟程序所要求的公正、透明，因此，在制度的執(zhí)行力上，大打折扣，舉報人不但沒有得到很好的保護，反而成為檢察機關(guān)屢屢傷害的對象。他們不但承受著來自被舉報人的有形無形之威脅，而且也承受著來自檢察機關(guān)的壓力。這種壓力，甚至比被舉報人的壓力更甚。我們可以找出很多主客觀原因，但是制度上的原因卻是最為致命的。筆者越來越感到，李文娟和龔遠明等舉報人的悲劇，并不是單個的事件，也不是偶然發(fā)生的，它們是體制內(nèi)的積弊達到一定程度的自然表征。通過本文的研究，原因其實已經(jīng)不難發(fā)現(xiàn)。在筆者看來，主要在以下幾個方面：　　第一，關(guān)于舉報制度的規(guī)定大都是檢察機關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)則，不具有法律效力。憲法、刑事訴訟法和刑法中對舉報的規(guī)定是簡單而籠統(tǒng)的，大量的關(guān)于舉報的規(guī)范性文件，都是通過檢察機關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)則來實現(xiàn)的。《人民檢察院舉報工作規(guī)定》、《最高人民檢察院關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》、《最高人民檢察院關(guān)于加強舉報工作的決定》、《最高人民檢察院獎勵舉報有功人員暫行辦法》、《最高人民檢察院辦公廳關(guān)于進一步加強保護舉報人合法權(quán)益的通知》、《最高人民檢察院關(guān)于認真做好署名舉報答復工作的通知》等等，都是屬于檢察機關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)則，并沒有上升到法律的層面。在立法體系中，關(guān)于公民的基本權(quán)利的規(guī)定，至少應該上升到法律的層面上，才有法律的效力。雖然我國法律對舉報人的安全權(quán)利有所提及，但舉報人的其他權(quán)利，都是在部門規(guī)章中規(guī)定的?！　〉诙?，這些規(guī)則通常都是實體性規(guī)則，沒有實施性規(guī)則，更加沒有救濟手段。在刑事程序法上，一項完整和獨立的刑事程序性規(guī)則由實體性規(guī)則和實施性規(guī)則構(gòu)成。實體性規(guī)則指在什么條件下進行什么訴訟行為的規(guī)則。實施性規(guī)則指規(guī)定如何實現(xiàn)實體性規(guī)則的內(nèi)容的規(guī)則。1同樣，舉報程序性規(guī)則也是由實體性規(guī)則和實施性規(guī)則構(gòu)成的，但是在現(xiàn)行的舉報制度中，實施性規(guī)則是時常缺位的。例如，對于舉報人的預防性保護，空有條文，沒有可操作性。而獎勵舉報有功人員的法律規(guī)定，雖然有實施性規(guī)則，但在救濟手段上非常有限，難以保障舉報人經(jīng)濟權(quán)利受到侵害時的救濟。缺乏可操作性和救濟途徑的規(guī)則的規(guī)范性文件，只能是一種宣言?！　〉谌瑱z察舉報工作是一種行政化色彩濃厚的制度，缺乏程序應有的公正和透明。檢察機關(guān)接受舉報線索、開始案件偵查本來是刑事訴訟程序的啟動過程，應該具有起碼的公正和透明，至少應該受到一定的監(jiān)督。但是，現(xiàn)行舉報制度已經(jīng)完全行政化，除了檢察機關(guān)外，其他主體很難介入監(jiān)督。其中如果有什么暗箱操作，也難以得到及時的糾正。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，并不是在任何執(zhí)法過程總是處于監(jiān)督者的地位，它也有接受監(jiān)督的義務(wù)，這才能體現(xiàn)權(quán)力制衡的效果，否則權(quán)力的濫用和腐敗，只能依靠檢察人員的道德自律。舉報工作中的法律制度在規(guī)范檢察機關(guān)義務(wù)和責任方面，仍欠具體。　　第四，對于檢察舉報過程中的工作失誤，缺乏可訴性，對檢察機關(guān)沒有什么制約。本文提到檢察機關(guān)與舉報人的糾葛，雖然只是從檢察機關(guān)工作的難處方面考慮，但是潛臺詞卻是舉報人對于檢察機關(guān)工作的不信任感，因為檢察機關(guān)在舉報中出現(xiàn)工作失誤的案例已經(jīng)很多了。但是，泄漏舉報人李文娟信息的工作人員得到處理了嗎?沒有。因為法律根本沒有對處理舉報工作失誤規(guī)定正式的制裁措施，那么舉報工作者因為各種利益驅(qū)動而違法、甚至權(quán)力尋租的行為，1就永遠不能堵住?！　〉谖?，檢察機關(guān)對舉報工作的認識和態(tài)度仍然存在很大的偏差?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于加強舉報工作的決定》中認為，舉報工作舉報制度是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督職能，反貪倡廉， 拒腐防變，保障公民依法行使民主權(quán)利的一項重要制度，必須加強。但是，實證研究獲得的信息表明，還有相當多的檢察機關(guān)工作人員，甚至是領(lǐng)導同志，都沒有能夠正確認識舉報制度和舉報工作的重大意義，在處理舉報線索上存在粗枝大葉、草率行事的弊病，在保護舉報人上存在怠于行動、保障不力的缺點，在獎勵舉報人上更是存在反應遲緩、消極應對的現(xiàn)象。現(xiàn)實中發(fā)生的很多舉報人受到打擊報復的案例，有相當一部分是這種認識態(tài)度造成的惡果。因此，我們的檢察機關(guān)應該認識到， 舉報人是檢察機關(guān)的得力助手，檢察機關(guān)舉報人的堅強后盾。檢察機關(guān)和舉報人之間，應該是水乳交融的關(guān)系。讓舉報工作成為一個良性循環(huán)機制，需要舉報人的努力，更需要檢察機關(guān)的努力?！　∧敲?，我們應該如何改善檢察機關(guān)與舉報人的關(guān)系呢?理念的更新是首要的。檢察機關(guān)該如何看待舉報人?舉報人究竟是檢察機關(guān)可以使用或者利用的工具，還是揭露犯罪的見義勇為者、社會治理的主動參與者、國家政治目的實現(xiàn)的援助者，的確是需要我們檢察機關(guān)認真考慮的首要問題。如果視舉報人為工具，階段性使用甚至一次性使用都是可以的，舉報人的權(quán)利就無足輕重，檢察機關(guān)對舉報人就會采取功利主義的態(tài)度。如果將舉報人定位于參與者、援助者，舉報人就有與檢察機關(guān)人格平等以及對話的權(quán)利。舉報人的權(quán)利保護就成為檢察機關(guān)工作的一個重要方面。不管是否有直接的經(jīng)濟利益或者政治利益，每一個舉報人的權(quán)利保護，都成為檢察機關(guān)應該認真對待的大事。我國檢察機關(guān)的理念更新，就是要從功利主義轉(zhuǎn)向人權(quán)保障主義?！　∮辛思訌姾途S護舉報人權(quán)利這種理念，制度的完善是緊隨其后的。筆者著重強調(diào)的一點就是做好舉報人的保護工作，包括人身安全、財產(chǎn)安全的保護以及舉報人的獎勵制度。在安全保護上，保護機制是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，甚至比強調(diào)舉報人實名舉報還要重要，為了保證舉報人的安全，檢察機關(guān)可以適當放棄對其實名的要求，采取諸如網(wǎng)上舉報、密碼舉報、電話自動受理系統(tǒng)等方式，只要舉報人提供的信息較為充分真實，就應該認真進行初查和偵查，并以各種途徑跟舉報人進行溝通和聯(lián)系，反饋舉報案件的處理。根據(jù)《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，舉報職務(wù)犯罪可以采取到檢察機關(guān)舉報，也可以采取電話舉報、信函舉報和預約舉報等方式。而今資訊手段發(fā)達，更是可以采取電傳、電報、錄音、錄像或者通過互聯(lián)網(wǎng)等方式進行。有的檢察機關(guān)，還推出了密碼舉報和舉報電話自動受理系統(tǒng)。1密碼舉報是介于匿名舉報和署名舉報之間的一種舉報方式，是形式上的匿名，實質(zhì)上的署名，是舉報形式的創(chuàng)新，是舉報制度的完善。密碼舉報制度的實施不僅有效地提高了舉報線索的質(zhì)量，提高了立案率，而且更好地保護了舉報人的合法權(quán)益?！芭e報電話自動受理系統(tǒng)”與密碼舉報制度結(jié)合起來，舉報人可以通過自設(shè)密碼查詢了解所舉報問題的處理情況以及檢察機關(guān)的舉報獎勵情況，及時領(lǐng)取舉報獎金。據(jù)采取這兩種措施的廈門市檢察院稱，密碼舉報消除舉報人怕到檢察機關(guān)領(lǐng)取獎金暴露身份的后顧之憂，受到了群眾的歡迎。設(shè)立舉報電話自動管理系統(tǒng)以后，舉報中心獲得的相關(guān)舉報線索數(shù)量、質(zhì)量都有明顯提高。2河南新鄉(xiāng)市新華區(qū)檢察院在2000年推出密碼舉報制度后，據(jù)說成效明顯。3南京地區(qū)于2001年推出密碼舉報制度后，短短一個多月的時間，已收到密碼舉報20余件，經(jīng)審查，這些線索反映的內(nèi)容比匿名舉報要翔實具體得多，對提高線索的成案率起到了積極的作用。該項制度包含密碼的編設(shè)，舉報方式和范圍，尋求舉報人的支持，對舉報人發(fā)放獎金的方法等內(nèi)容。4可見，目前在舉報渠道上，我國檢察機關(guān)受理線索的來源是暢通的，但是如何盡量采取可以為舉報人保密的途徑和方式，是檢察機關(guān)應該考慮的問題。據(jù)筆者所知，在香港廉政公署，只有負責調(diào)查 該宗案件的調(diào)查員才會獲準查看投訴內(nèi)容，其他廉署職員無權(quán)翻查任何機密檔案，而投訴人也只需與特定的案件調(diào)查員聯(lián)系即可，這就是“單線聯(lián)系制度”。為了更好地加強舉報工作人員的責任，我國大陸地區(qū)也可以考慮采用這種制度，即舉報人的個人信息只對某一級別的極少數(shù)(可以根據(jù)案件的不同情形嚴格限制信息傳播范圍)，一旦出現(xiàn)保護舉報人不力的情況，即追究首次接受舉報信息的官員的法律和行政責任?！　×硗?，在舉報人的獎勵方面，我國的檢察機關(guān)也應該加大投入，及時獎勵，這需要財政力量的支持。不但要增加對舉報有功人員的獎勵額度，而且要做到獎勵要及時，以激發(fā)廣大舉報人的舉報熱情。對于匿名舉報人，也可以考慮在舉報案件查實后，通過確定舉報人真實身份而給予獎勵。在獎勵的時候，做好保密工作。這方面，北京海淀檢察院已經(jīng)有成功的范例，“2004年10月13日，15名舉報貪官有功的人員。據(jù)介紹，這次領(lǐng)獎過程將嚴格保密，如通知當事人必須用私人電話，舉報人到來后，只能由承辦人、處長和檢察長3人接待，并單獨分別發(fā)放獎金和證書?！?除了本文所提到的物質(zhì)獎勵和精神獎勵外，還有一種獎勵也應該在制度改革上予以考慮，那就是污點舉報人的罪責減免。污點舉報人的罪責減免是污點證人作證制度的一部分，是指有參與犯罪事實的舉報人，在向檢察機關(guān)舉報后，提供重大犯罪嫌疑人和犯罪事實，并協(xié)助檢察機關(guān)偵破案件的，應該向法院提出量刑建議，在定罪或者量刑上考慮給予減免，或者直接作出不起訴處理，以促進更多的污點舉報人進行舉報。這種獎勵污點舉報人的行為，在訴訟理論上以不自證其罪原則為基礎(chǔ)，在我國現(xiàn)行法中又以立功制度為基礎(chǔ)，而且也完全符合現(xiàn)階段打擊嚴重職務(wù)犯罪的刑事司法政策，值得肯定。在工作方式上，檢察機關(guān)也應該改變傳統(tǒng)的衙門辦公方式，改被動為主動，多向潛在的舉報人宣傳舉報對于反腐敗工作的意義，并主動加強與社區(qū)居民的聯(lián)系，有選擇地深入轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位，通過開展法律宣傳、座談等活動，與有關(guān)單位的紀檢、工會、職代會等部門和廣大群眾建立起良好的合作關(guān)系，充分發(fā)揮單位舉報和移送職務(wù)犯罪案件的作用，不斷擴大檢察機關(guān)的案源。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有一些檢察機關(guān)通過短信平臺、網(wǎng)絡(luò)平臺以及媒體平臺，開展了很多激發(fā)舉報人熱情的工作，也取得了良好的效果，希望這些經(jīng)驗，可以在更多的檢察機關(guān)推廣。相對于理念更新而言，這些只是技術(shù)性的手段，并不難做到?！　?jù)悉，早在2000年九屆全國人大三次會議上，就有159名代表提出議案，呼吁制定《舉報法》。近兩年來，也有不少學者呼吁制定《舉報人保護法》。甚至有人已經(jīng)制定了所謂的民間“草案”。但是，一部僅僅由學者提出的立法真的就可以一勞永逸地解決所有問題嗎?如果我們不對舉報人背后的權(quán)力問題、體制問題以及制度問題進行更為深入的思考，不能妥善處理檢察機關(guān)和舉報人之間的關(guān)系，那么舉報人面對的，可能還是一個沒有安全的世界。第 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