【正文】 最近司法解釋降低了污染入罪門檻，知名環(huán)保公益人士馮永峰指出，《刑法》里，一直就存在著“污染環(huán)境罪”，只是多年來，和大面積的環(huán)境污染相比，法院啟用、調(diào)用、動用、施用這條法律的案例并不常見。各級法院要將立案大門敞開，張開臂膀歡迎各污染受害者、環(huán)保志愿者、環(huán)境公益訴訟者到法庭來立案起訴，才能達到污染入罪門檻降低的初衷?！　∮浾哂^察　環(huán)境立法廣東可先行先試　　就在環(huán)保法二審將近的同時，地方立法層面同樣尋求破冰的可能。　　在廣東省人大今年的立法計劃中，《廣東省環(huán)境保護條例（修訂草案）》繼續(xù)成為唯一一件安排常委會審議的法規(guī)案，省人大表示，該條例已于2012年3月一審，由于全國人大正在修訂環(huán)境保護法，待環(huán)境保護法修改頒布后再適時安排環(huán)境保護條例繼續(xù)審議?！　≡缭?011年，省環(huán)保廳就著手對《條例》進行修訂，但一些破冰之舉在審議中阻力重重。如曾提出由環(huán)保行政主管部門實施查封、扣押等行政強制措施，后來由于《行政強制法》的頒布實施而被刪除；一些環(huán)保經(jīng)濟措施，如主要污染物排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境污染強制責任險制度，也在審議過程中認為其影響面廣且缺乏上位法支撐。　　省環(huán)保系統(tǒng)相關(guān)負責人近日向記者坦言，隨著《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律的逐步出臺，再加上以《環(huán)境保護法》為母法的環(huán)境保護法律法規(guī)體系，留給地方環(huán)境保護立法的空間越來越小。　　如《行政強制法》第十三條規(guī)定“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行?！痹凇董h(huán)保法》尚未有設(shè)定的情況下，等于環(huán)保部門不能擁有強制執(zhí)行權(quán)。　　“環(huán)保規(guī)章很多，但因為沒有強制權(quán)，多而不管用”，“國家期望廣東科學發(fā)展、先行先試，在環(huán)境地方立法方面，也應(yīng)該先行先試?！睅孜皇…h(huán)保部門人士表示?！　V東是第一經(jīng)濟大省、也是第一人口大省，上述人士稱，“環(huán)境保護很多問題往往其他兄弟省市還沒出現(xiàn)，廣東先碰到，當全國都面臨這樣的問題的時候，廣東的問題可能已經(jīng)堆積如山”?！　〔痪们埃…h(huán)保廳建議省人大與國家有關(guān)立法機關(guān)協(xié)調(diào)，提請賦予廣東省在地方環(huán)境保護立法上，局部突破上位法的權(quán)力，如在行政強制措施、大氣污染物排放超總量予以處罰方面。　　另外，對《環(huán)保法》的修訂，環(huán)保部門也建議采用宜粗不宜細的原則，多增加授權(quán)性的條款?！皩π抻喼械摹董h(huán)保法》，我們擔心的是‘可操作性太強’。由于我國幅員遼闊，社會經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，一些條款例如罰款數(shù)額制定得過于具體，可能西部地區(qū)適合，廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)又不適合了”　　上述環(huán)保廳人士希望，新修訂的《環(huán)保法》能為環(huán)保工作中面臨的問題以及擬采取的政策措施作出原則性規(guī)定，為地方立法提供依據(jù)的同時，留出空間使各地可以結(jié)合自身實際作出具體規(guī)定。 網(wǎng)易，2013年6月21日訪問。）(1)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)加強環(huán)境行政立法，賦予環(huán)境行政執(zhí)法主體強制措施權(quán)根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國的環(huán)境強制執(zhí)行制度是以申請人民法院執(zhí)行為主，環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)行為例外。即在一般情況下，對于環(huán)境行政強制執(zhí)行，作出行政決定的環(huán)保機關(guān)只能依法申請法院執(zhí)行。環(huán)境行政機關(guān)要想自行執(zhí)行，只能通過法律法規(guī)的授權(quán)。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)來自于法律的明文授權(quán)，無法律的授權(quán)，行政機關(guān)不能自行執(zhí)行，而只能向法院申請強制執(zhí)行。但是，行政機關(guān)采取行政強制措施的權(quán)力可以由行政法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)定。在申請司法執(zhí)行期間，行政機關(guān)可以采取查封場所、設(shè)施和財物或者扣押財物等方式防止環(huán)境損害的加劇。（2）完善執(zhí)法責任制，確保強制執(zhí)行權(quán)不濫用環(huán)境行政機關(guān)行使強制執(zhí)行權(quán)必須依照環(huán)境法律、法規(guī)的明確規(guī)定，不能濫用執(zhí)行權(quán)。環(huán)保部門不僅要嚴格依法行使環(huán)境行政強制執(zhí)行權(quán)，還要盡量減少相對人的損失。如果采用間接強制執(zhí)行即代執(zhí)行或者執(zhí)行罰可以達到執(zhí)行目的時，就不應(yīng)適用直接強制執(zhí)行。如果采用非強制性措施能夠達到執(zhí)行目的，就不應(yīng)適用行政強制；在收到行政決定書后，相對人履行了環(huán)境義務(wù)的，就不能再適用行政強制。（3）規(guī)定環(huán)境行政機關(guān)實施強制執(zhí)行的協(xié)助機關(guān)及協(xié)助條件。針對環(huán)境行政檢查、行政調(diào)查等行為，也應(yīng)當通過行政立法的方式賦予環(huán)境執(zhí)法機關(guān)相關(guān)的權(quán)力。（4）加強公眾的監(jiān)督環(huán)境行政監(jiān)督，除了行政機關(guān)依職權(quán)所進行的日常監(jiān)督管理之外，還有一支強大的監(jiān)督力量則是公眾監(jiān)督。由于環(huán)境管理任務(wù)的日漸繁重復雜，政府的日常監(jiān)管常常是力所不及，而發(fā)動社會的力量參與環(huán)境監(jiān)督已成為參與性行政所必不可少的手段。公眾監(jiān)督的方式多樣，可以通過新聞媒體等方式對環(huán)境行政許可相對人的不法行為進行披露曝光，還可以通過公眾舉報進行監(jiān)督等，同時利害關(guān)系人因?qū)Νh(huán)境行政許可事項不滿還可以提起行政復議或行政訴訟的方式進行監(jiān)督。就公眾對環(huán)境事項的監(jiān)督而言，要通過充分的信息公開和參與，公眾得以了解項目的情況，并表達自己的觀點，對行政機關(guān)實施行政許可的行為進行監(jiān)督，因而此時的監(jiān)督實質(zhì)是對行政機關(guān)的監(jiān)督；而項目得到許可后的公眾監(jiān)督，多是公眾對于企業(yè)是否按照所許可的范圍和標準進行活動的監(jiān)督，這種監(jiān)督實質(zhì)是公眾對企業(yè)的監(jiān)督。當然，兩種情形并非截然分明，因為公眾對行政機關(guān)在實施行政許可過程中的監(jiān)督，本身也是公眾對企業(yè)是否應(yīng)當獲得許可的一種評價，所以此種監(jiān)督也可以是對企業(yè)的監(jiān)督。同樣，公眾對企業(yè)的監(jiān)督，也是對行政機關(guān)行政行為的評價，即行政機關(guān)作出的許可決定是否正當合理，企業(yè)是否遵行，等等。在前文中，企業(yè)在行政部門的行政指導下，自愿簽訂環(huán)保協(xié)議書，并在協(xié)議中約定自愿接受公眾監(jiān)督的條款，公眾監(jiān)督的方式和范圍根據(jù)契約中的合意而定。這種公眾監(jiān)督屬于“約定監(jiān)督”。但大多數(shù)情況下，公眾監(jiān)督屬于“法定監(jiān)督”，即根據(jù)環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督的方式主要通過信訪的途徑，行政復議以及行政訴訟的途徑進行監(jiān)督，此外，通過新聞媒體的輿論監(jiān)督甚至在司法體制外的“散步”抗議等，都可以成為公眾監(jiān)督的方式。但由于司法體制之外的“散步”抗議監(jiān)督，雖屬于公民憲法上的一種自由和權(quán)利，但畢竟不屬于法律框架之內(nèi)的監(jiān)督方式，因而此處不作討論，本文重點是對體制內(nèi)的公眾監(jiān)督作一檢討。目前，我國環(huán)境行政執(zhí)行的方式主要以專項治理為主，但隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，單一的專項治理方式，已經(jīng)不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要?！爱斍暗沫h(huán)境執(zhí)法存在很多問題，處理當前的環(huán)境問題單純利用行政處理的手段已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要，采取與之相對應(yīng)的司法保護已成為全社會的共識?！?人民網(wǎng) ，2013年5月20日訪問。要做好環(huán)保工作，需各相關(guān)部門在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，進行無縫對接，建立互動聯(lián)動機制，最大限度地從源頭預防和減少環(huán)境違法行為。形成長效機制與“短平快”的專項治理手段相結(jié)合。如2011年浙江省環(huán)保廳與公檢法全面實行聯(lián)動，目前，浙江省11個設(shè)區(qū)市環(huán)保局與公安部門聯(lián)手設(shè)立公安駐環(huán)保機構(gòu)，全省80%以上的縣(市、區(qū))設(shè)立了公安駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。力求通過部門聯(lián)動的方式，加強行政管理的力度，尤其是強化行政強制執(zhí)行。就我國的環(huán)境問題現(xiàn)狀而言，最迫切的問題不是行政機關(guān)濫用行政權(quán)力的問題。而是環(huán)境行政機關(guān)沒有與其職責相對應(yīng)的足夠的權(quán)限的問題。環(huán)境行政機關(guān)的這種有責無權(quán)狀態(tài)，在某種程度上使得環(huán)境污染和資源破壞無法得到有效的治理和控制。院法學部講師,主要研究方向行政法學、民商法學。么標準確定行政自行強制執(zhí)行權(quán)?法律賦予行政機關(guān)哪些強制執(zhí)行權(quán)?行政機關(guān)又如何實現(xiàn)自行強制執(zhí)行權(quán)?法院對于行政機關(guān)的申請如何執(zhí)行?責任由誰承擔?是否所有行政行為都需要強制執(zhí)行等問題,不一而足,要解決這一系列的問題,必須進行統(tǒng)一的立法。一方面,在上位立法方面,我國正在進行的《行政強制法》立法中應(yīng)當確立環(huán)境行政強制制度,賦予環(huán)保行政機關(guān)與公安、工商、稅務(wù)等部門一樣的行政強制權(quán)。另一方面在上位法沒有規(guī)定的情況下,可通過地方性立法進行補充規(guī)定,如浙江省、西藏自治區(qū)、福建省有關(guān)環(huán)境保護方面的法規(guī)在省一級環(huán)保地方立法中賦予了環(huán)保部門行使強制執(zhí)法手段的權(quán)力。(二)強化環(huán)保執(zhí)法力度,賦予環(huán)保部門必要的強制執(zhí)行權(quán)基于新形勢下環(huán)境執(zhí)法所承擔的任務(wù),采用以行政機關(guān)為主的強制執(zhí)行模式,可以有效提高環(huán)保執(zhí)法的效率和效果。一是由環(huán)境保護部門實施強制執(zhí)行權(quán),可以消除申請法院強制執(zhí)行的時間差,從而使環(huán)境違法行為及時得到制止,最大限度地減輕污染危害。二是由環(huán)境保護部門實施強制執(zhí)行權(quán),能夠使各項依法管理活動迅速實施,從而推動整個環(huán)境管理工作向著規(guī)范化、制度化、法制化的方向發(fā)展。三是由環(huán)境保護部門實施強制執(zhí)行權(quán),環(huán)保部門承擔的責任更加重大,要求一大批高素質(zhì)的復合型執(zhí)法人才充實執(zhí)法隊伍,從而推動環(huán)保執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的提高。另外,總結(jié)數(shù)年來環(huán)境管理積累的經(jīng)驗,環(huán)境行政機關(guān)已具備了必要的強制執(zhí)行的條件和能力。因此,在我國環(huán)境質(zhì)量相對比較脆弱,經(jīng)濟超速發(fā)展帶來更大的環(huán)境壓力,人們對環(huán)境保護要求越來越高的形勢下,賦予環(huán)保部門必要的強制執(zhí)行權(quán),應(yīng)成為環(huán)境執(zhí)法建設(shè)的一項重要內(nèi)容。(三)合理劃分環(huán)保行政機關(guān)與法院的行政強制執(zhí)行權(quán)根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定,環(huán)保行政機關(guān)對于相對人拒不履行行政決定的,可申請人民法院強制執(zhí)行。從表面上看,這是環(huán)保行政機關(guān)在重大權(quán)益問題上尊重司法權(quán)的表現(xiàn)。即行政決定的執(zhí)行涉及相對人重要權(quán)利,不能由環(huán)保行政機關(guān)隨意行使,必須申請法院予以執(zhí)行。但事實上,這種規(guī)定并沒有達到預想的效果。一方面,法院面對大量行政強制執(zhí)行案,在人力物力嚴重不足情況下,往住不是草率行事,就是束手無策。另一方面,由于行政機關(guān)對大量行政決定沒有執(zhí)行權(quán),申請法院執(zhí)行又耗費時間,嚴重影響了行政效率。由于立法的原因,目前我國環(huán)保行政機關(guān)和法院在行政強制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標準和界限。很多環(huán)保行政機關(guān)因沒有法定強制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強制執(zhí)行,大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔。法院由于僅進行審查而不進行實質(zhì)審查,使得很多申請執(zhí)行案的審查流于形式,法院成了環(huán)保行政機關(guān)的執(zhí)行工具。這些現(xiàn)象說明,把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法,不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率,而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。鑒于存在以上問題,為了保證環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)在環(huán)保執(zhí)法中各司其職、互相配合,在各自的職權(quán)范圍內(nèi)為環(huán)保工作保駕護航,就必須系統(tǒng)區(qū)分兩者在環(huán)保強制執(zhí)法中的職能。一方面,對于環(huán)保部門能自行實施強制的行為,特別是對于那些專業(yè)技術(shù)性比較強的環(huán)境行政強制執(zhí)行事項,應(yīng)直接賦予環(huán)保機關(guān)行政強制權(quán)。同時,對于一些對相對人權(quán)益和公共利益有特別重大影響之環(huán)保事項的行政決定的執(zhí)行,可考慮通過申請法院來進行強制執(zhí)行。對此,尚待在以后由統(tǒng)一的強制執(zhí)行法進一步明確劃分法院與行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)限,以保證所有行政決定都能得到及時執(zhí)行。同時也應(yīng)對協(xié)助執(zhí)行、委托執(zhí)行等問題作出明確規(guī)定。　　三、環(huán)保強制執(zhí)法需要注意的問題　　其一,環(huán)保強制執(zhí)法應(yīng)遵循比例原則。行政強制法上所稱比例原則的基本含義是“行政強制除要有法律根據(jù)外,行政主體還必須選擇以最小損害行政管理相對人的方式進行”。[2]一方面,我們應(yīng)強調(diào)環(huán)保強制執(zhí)法的“到位”問題,但同時我們也應(yīng)意識到,強制是有風險的,在強制的運用中必須遵循比例原則,采取對相對人最小損害的方式進行環(huán)保強制執(zhí)法,以維護相對人的合法權(quán)益。其二,環(huán)保強制執(zhí)法中的程序合法問題。行為的程序指的是做事的步驟、方式、順序和時限的總和。“當法律要求某種行為必須符合一定的程序時,程序就是對實體活動的約束。”[3]賦予環(huán)保部門強制執(zhí)法權(quán)絕不意味著環(huán)保部門在強制執(zhí)法的過程中可以恣意而為,恰恰相反,由于強制執(zhí)法本身包含有對相對人權(quán)益的侵害,所以在環(huán)保強制執(zhí)法中更應(yīng)該強調(diào)強制權(quán)運作過程的合法問題,即環(huán)保強制執(zhí)法應(yīng)遵循法定的步驟、方式、順序和時限,做到程序合法。其三,環(huán)保行政機關(guān)請求其他機關(guān)協(xié)助執(zhí)行方面的問題。賦予環(huán)保部門行政執(zhí)法的強制權(quán)并不意味著環(huán)保部門就可能獨立解決環(huán)境問題,環(huán)保是一項系統(tǒng)工程,還需要各部門的同力合作、協(xié)調(diào)配合。為此應(yīng)加強部門協(xié)調(diào),形成環(huán)保執(zhí)法工作的整體合力,建立我國環(huán)境保護部門統(tǒng)一執(zhí)法與各部門執(zhí)法相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法體制。首先,各級人民政府應(yīng)組織環(huán)保、土地、計劃、工商、城建、法院等部門建立聯(lián)席會議制度,理順和明確各部門環(huán)境執(zhí)法職責。這不僅避免由于執(zhí)法機構(gòu)的職責不清、多頭執(zhí)法、互相沖突,難以協(xié)調(diào)而影響執(zhí)法效力的問題。同時,進一步把環(huán)境目標責任制和黨政領(lǐng)導干部環(huán)保政績考核落到實處,真正做到“一票否決”,從而調(diào)動各部門加強環(huán)境保護的積極性,形成齊抓共管環(huán)保工作新局面。第 32 頁 共 32 頁