【正文】 。此外，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)、17個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)園區(qū)設(shè)立、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、社會(huì)民生項(xiàng)目、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用地需求明顯增加，土地供需矛盾十分突出。徐紹史說道：“目前城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無減，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善。2011年，國(guó)土部將大力推進(jìn)閑置土地整治清理，加大違法違規(guī)房地產(chǎn)用地信息公開和查處力度。優(yōu)先保障民生用地供應(yīng)。 2010年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了30%以上，保障性住房供地超過68萬畝。在住房供地方面，“十二五”的主要目標(biāo)是優(yōu)先保障民生用地供應(yīng)，保障性住房用地做到應(yīng)保盡保，嚴(yán)格落實(shí)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償政策， 2011年1月，國(guó)土部擬修改土地出讓制度，欲改變土地財(cái)政依賴。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道稱，《深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“方案”）已經(jīng)形成文件，經(jīng)過國(guó)土資源部和有關(guān)部委會(huì)簽后，將報(bào)國(guó)務(wù)院審批實(shí)施?！胺桨浮北患挠杵谕闹?，是改變地方政府依賴的賣地財(cái)政，改變地方政府推高地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)的邏輯鏈條。 其主要內(nèi)容就包括改革“招拍掛”制度，解決當(dāng)前土地出讓當(dāng)中，“價(jià)高者得”的情況比較多的問題。通過對(duì)于各地實(shí)行“招拍掛”制度進(jìn)行法律評(píng)估和調(diào)研，得出改革和完善的辦法。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴雖然短期內(nèi)不可能完全扭轉(zhuǎn)，但是這種路徑依賴將被調(diào)整。調(diào)整的方向包括：調(diào)整土地財(cái)政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設(shè)支持，減少城市攤大餅發(fā)展，減少高價(jià)賣地。 在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動(dòng)性充裕、房地產(chǎn)市場(chǎng)向好時(shí)，地方政府有動(dòng)力、有能力推升地價(jià)和房?jī)r(jià)；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī)，土地交易冷清時(shí)，地方政府的財(cái)政平衡壓力就會(huì)增大，也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢(shì)?！?008年，各地紛紛出臺(tái)緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是，這種機(jī)制像個(gè)失去控制的發(fā)動(dòng)機(jī)一樣，很難停下來。 國(guó)有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國(guó)有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)不斷上漲，就會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少。“政府獲取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會(huì)公共服務(wù)最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會(huì)公平。 “土地財(cái)政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場(chǎng)”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商?！斑@不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個(gè)國(guó)家可以依靠房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)?！?地方政府土地抵押收入的增長(zhǎng)，則加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署公布的情況表明，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，截至2009年底。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，%?！斑@些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時(shí)，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房?jī)r(jià)大幅下行，土地價(jià)值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。 “土地財(cái)政”的收取和使用還嚴(yán)重透支未來收益。各用途出讓的土地達(dá)40年、70年不等，地方政府在出讓土地時(shí)，按照年限累計(jì)的地租做了一次性收取并用于當(dāng)期支出，雖然短時(shí)間增加了財(cái)政收入，但實(shí)質(zhì)上透支了未來幾十年的收益，勢(shì)必?fù)p害子孫后代的利益，相當(dāng)于“寅吃卯糧”?！巴恋刎?cái)政”也是不可持續(xù)的。一個(gè)城市的建設(shè)用地總量是有限的，一旦賣完，后續(xù)的財(cái)政開支就得不到保證。城市化進(jìn)程還有20年左右就會(huì)達(dá)到70%的平穩(wěn)期，‘土地財(cái)政’之路只能是短期選擇，絕非長(zhǎng)久之計(jì)。 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1994年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78％％；但另一方面，地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直在70％上下波動(dòng)。而1994年以來，省、市政府也在想方設(shè)法增加集中度，財(cái)力逐步向省、市集中?！巴恋厥堑胤秸畵碛械淖畲筚Y產(chǎn)，面對(duì)‘錢少事多’的現(xiàn)實(shí)難題，‘土地財(cái)政’逐步成為地方發(fā)展的一個(gè)重要手段。 ‘十二五’期間，中央和地方政府在事權(quán)的稅權(quán)分配會(huì)更加合理，搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對(duì)‘土地財(cái)政’的依賴將逐步減小。”賈康說，“這兩年財(cái)政部代理地方發(fā)行債券來彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差是個(gè)好辦法。雖然每年僅2000億元，但是可以置換和替代地方隱性負(fù)債，減少其以地生財(cái)?shù)臎_動(dòng)。城市的土地屬于國(guó)家所有，自然就應(yīng)由政府來獲得相應(yīng)的土地收入，關(guān)鍵在于用好這筆錢，規(guī)范土地征收行為，減少整個(gè)過程中的不公平、不合理因素。 為加強(qiáng)土地出讓金的管理，2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算，但仍有許多地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一政策。今年4月，審計(jì)署公布的情況表明，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，％。2009年底，財(cái)政部、國(guó)土資源部等五個(gè)部委又聯(lián)合下發(fā)通知，要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。 在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，房產(chǎn)稅也是一個(gè)增加地方穩(wěn)定財(cái)源的選擇。不少國(guó)家也有“土地財(cái)政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動(dòng)產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來穩(wěn)定的財(cái)源，也能抑制住宅投機(jī)。只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地，并向市場(chǎng)高價(jià)供地，地方政府就很難放棄對(duì)建設(shè)用地征用的壟斷權(quán)。從制度層面上解決這個(gè)問題，還要加速推進(jìn)征地制度改革?！翱s小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府征地行為是征地制度改革大方向。 國(guó)家已提出，除公益事業(yè)以外，要減少征用農(nóng)民土地，當(dāng)前，要加快從法律上界定“公共利益”，同時(shí)還要打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，推動(dòng)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，讓地方政府逐步從土地經(jīng)營(yíng)者的角色中淡出，成為純粹的管理者，而不是主導(dǎo)者。 在新的歷史條件下，改變“土地財(cái)政”的過程，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程。誰能占領(lǐng)未來戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，誰就能在世界競(jìng)爭(zhēng)格局中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。如果我們還在糾結(jié)于房地產(chǎn)是不是支柱產(chǎn)業(yè)，還在算計(jì)著土地出讓等相關(guān)收入所帶來的“財(cái)務(wù)自由”，還在追求著眼前的GDP和顯化的政績(jī)，就有可能錯(cuò)過歷史給予中華民族復(fù)興的寶貴機(jī)遇。土地永遠(yuǎn)是一種稀缺資源，對(duì)于一個(gè)城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的種種“利潤(rùn)”，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。