【正文】 經(jīng)濟(jì)利益的嚴(yán)格控制。它可以保護(hù)已開發(fā)的房地產(chǎn)不受其它類建設(shè)用地的侵入而貶值,可以規(guī)范土地市場,創(chuàng)造穩(wěn)定的建設(shè)投資環(huán)境,防止土地投機(jī)和管理中的腐敗現(xiàn)象。無可否認(rèn),區(qū)劃對城市經(jīng)濟(jì)尤其是房地產(chǎn)市場的發(fā)展具有重要意義。區(qū)劃的規(guī)定直接影響著房地產(chǎn)市場的價格,作為美國地方政府最重要的收入來源之一的房地產(chǎn)稅就是以區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行計算的。區(qū)劃的分類和規(guī)定直接影響著美國房地產(chǎn)所有者的經(jīng)濟(jì)利益,也與地方政府自身的利益密切相關(guān)。因此,區(qū)劃的制定、修改和變更等極為敏感,必須遵循公開的法定程序來進(jìn)行。但嚴(yán)格的區(qū)劃條例規(guī)定,尤其是密度控制,會扭曲資源的分配,提升地價和房價,有時甚至成為引發(fā)城市蔓延(urban sprawl) 的主要原因之一。此外,不當(dāng)?shù)耐恋乩靡?guī)定會人為地增加低收入住房的成本,使開發(fā)商的介入更加困難。例如,1968 年,一個非營利組織曾試圖在蒙特勞累爾市的一個區(qū)內(nèi)建設(shè)福利性公寓,市政府表面上表示歡迎,但聲明所有的建設(shè)必須符合區(qū)劃,嚴(yán)格的區(qū)劃規(guī)定直接導(dǎo)致了該項目的流產(chǎn)。在全美房價最高的三藩市和洛杉磯,嚴(yán)格的區(qū)劃控制被認(rèn)為是房價高企的主要原因之一。三藩市和洛杉磯的許多市民不得不遷移至房價低很多的鳳凰城,拉斯維加斯和密蘇里地區(qū)。3. 3 區(qū)劃與內(nèi)城衰落　　區(qū)劃產(chǎn)生的出發(fā)點是保障公眾的健康、安全和福利,但隨著區(qū)劃的逐步發(fā)展,在部分城市或地區(qū),卻淪落為某些集團(tuán)甚至地方政府保障自身利益、排斥低收入者的工具,并直接或間接地加劇了內(nèi)城的衰敗。由于富人和中產(chǎn)階級的撤離,內(nèi)城變得冷清蕭條,而美國的稅收體制是人們在所在地納稅,中心區(qū)的窮人所交納的稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能負(fù)擔(dān)不斷膨脹的基礎(chǔ)設(shè)施和各項公共服務(wù)費用,入不敷出,導(dǎo)致內(nèi)城日益破敗落。區(qū)劃的出發(fā)點是保障公眾的健康、安全和福利,但由于其體制性缺陷,在實施過程中對弱勢群體的漠視已逐步引起美國社會各界的不滿。界定“公共利益”成為一頗具爭議性的話題。究竟誰代表了“公眾利益”？中高收入者還是低收入者? 或是某些特殊利益超越了“公共利益”？5 結(jié)語　　美國的區(qū)劃體系是典型的市場經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物,它順應(yīng)了城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,因而時至今日,仍是城市管理最為重要的工具之一。但是,區(qū)劃實施過程中出現(xiàn)的種種問題,也令美國規(guī)劃師們始料未及。這些問題是美國的城市管理體制下的特定產(chǎn)物,它們的解決僅仰仗規(guī)劃師的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,而有賴于政府、社會及市民的共同努力。我國的控制性詳細(xì)規(guī)劃借鑒和吸取了美國區(qū)劃體系中的很多內(nèi)容,目前已成為我國城市規(guī)劃管理最重要和最直接的工具。由于我國城市管理體制與美國城市管理體制的本質(zhì)差異,因此在美國區(qū)劃實施過程中遇到的種種問題,目前在我國的城市發(fā)展過程中尚無明顯的跡象。但是,反思這些問題,可促使人們對我國的控規(guī)體系進(jìn)行思索,如控規(guī)各種指標(biāo)制定的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境成本與效益如何? 控規(guī)的指標(biāo)規(guī)定對城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響如何? 是否在保護(hù)某些群體利益的同時損害了另外一些群體,尤其是弱勢群體的利益? 對這些問題的考量,將對增強(qiáng)控規(guī)的科學(xué)性和合理性、完善我國的控規(guī)體系大有裨益。美國“區(qū)劃法”的產(chǎn)生和發(fā)展歷史城市建設(shè)無序階段 19001915鋼結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，電梯技術(shù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，高層建筑出現(xiàn)對建筑空間、城市空間的需求增加，能源交通技術(shù)的進(jìn)步，工商業(yè)的發(fā)展迅猛,高層建筑開始曼延。城市空間的迅速膨脹，居住環(huán)境質(zhì)量惡化,公共利益無法保證。區(qū)劃的產(chǎn)生和發(fā)展階段 19141916紐約市立法部門修改“紐約章程”,制定了一系列的控制指標(biāo)。地塊控制指標(biāo)、建筑控制指標(biāo)、使用性質(zhì)、庭院面積、建筑高度、建筑體量建筑位置。1916紐約市通過《區(qū)劃條例》是美國歷史上第一個區(qū)劃,實現(xiàn)了用法律控制土地使用的革命。1920紐約市區(qū)劃法得到紐約州最高法院的認(rèn)可美國歷史上第一個區(qū)劃成為法律，1922紐約發(fā)表“標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃許可法案”成為全美50個州制定區(qū)劃法案的藍(lán)本，1922通過案例“”美國最高法院宣布合理的區(qū)劃是合乎憲法的,確立區(qū)劃在美國的法律地位。1926美國大多數(shù)城市編制通過了《區(qū)劃條例》，1954“Ｐａｒｋｅｒ”案例美最高法院的裁決再次確認(rèn)政府有權(quán)管理私人土地,人們完全接受了區(qū)劃法是合法的公共政策的工具。經(jīng)過近十年的探索,美國區(qū)劃的內(nèi)容基本確定,其法律地位也得到了保證。完善和推廣階段 1945管理技術(shù)的發(fā)展，控制指標(biāo)的完善，控制思想的發(fā)展，獎勵性區(qū)劃――鼓勵設(shè)置城市公共空間和綠地規(guī)劃的單元開發(fā)(ＰＵＤ)使地方區(qū)劃法對住宅市場的不斷變化有更強(qiáng)的適應(yīng)力，開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓(ＴＤＲ)雖然仍有爭議,但為區(qū)劃體系引入了一個定量控制的手段。特殊的區(qū)劃區(qū)由于許多鄰里各具特色,所以這種手段應(yīng)運而生。容積率(ＦＡＲ)的提出紐約市的新區(qū)劃法首次采用容積率,把土地使用控制和使用強(qiáng)度融為一體。空地率、天空曝光面、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)控制觀念的轉(zhuǎn)變由控制“什么不該發(fā)生”的消極控制方式轉(zhuǎn)向反映“確定什么應(yīng)該去做”的積極引導(dǎo)。城市設(shè)計思想的納入，林肯廣場區(qū)、第五大街區(qū)等就在其區(qū)劃中成功貫徹城市設(shè)計思想控制指標(biāo)更加完善、控制手段更為靈活、控制思想更加富有人性,有利于城市有特色地區(qū)的保存以及城市空間環(huán)境的創(chuàng)造。法國的城市規(guī)劃體系介紹 1. 城市規(guī)劃行政體系法國是一個傳統(tǒng)的的中央集權(quán)的國家，其行政體制是國家、大區(qū)（22）、?。?2）、市鎮(zhèn)（37000）四個等級。在地方上實施雙重的行政管理，即代表國家整體利益的自上而下的地方政府和代表地方集體利益的有選民直選的“地方集體”共同管理地方事務(wù)。地方集體是各地方居民直接選舉產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，是各地方居民的代表。城市規(guī)劃權(quán)從國家政府向地方集體轉(zhuǎn)移的“地方分權(quán)”是近年來規(guī)劃管理政策變化的基本特點。法國規(guī)劃體系演變的三個歷史階段：(1) （19191967），以《土地指導(dǎo)法》為代表的城市規(guī)劃中央集權(quán)期；20世紀(jì)初開始制定建筑控制的法律法規(guī)，1943年編制有關(guān)城市規(guī)劃的法律，國家建立一套從中央到地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)的規(guī)劃管理體系開始建立，設(shè)立國家規(guī)劃委員會和各省規(guī)劃委員會，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的編制以控制土地使用。以法律的形式確立了《建設(shè)許可證》制度，規(guī)劃編制與審批完全掌握在國家職能機(jī)關(guān)手里，“地方集體”只在規(guī)劃審批階段接受咨詢?！锻恋刂笇?dǎo)法》是法國城市規(guī)劃體系形成的標(biāo)志，它的主要內(nèi)容匯編成1973年的《城市規(guī)劃法典》，提出編制兩個不同層次規(guī)劃作為規(guī)劃管理的工具，即土地利用規(guī)劃POS(相當(dāng)于我國的控規(guī)，但有法律效率)和城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要SDAU（相當(dāng)于我國總體規(guī)劃，但屬于指導(dǎo)性，無法律效率）. 構(gòu)成法國城市規(guī)劃體系的總體和詳細(xì)兩個層次。城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要是中長期城市發(fā)展指導(dǎo)方針，年限30年，對土地利用、發(fā)展方向及重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行布局安排，協(xié)調(diào)城市擴(kuò)張、農(nóng)田與自然保護(hù)之間的關(guān)系，確定城市劃地區(qū)的發(fā)展容量，并在市鎮(zhèn)群的尺度上平衡就業(yè)崗位，住房和城市交通問題。土地利用規(guī)劃不涉及規(guī)劃政策與城市發(fā)展方向的問題，其主要目的是根據(jù)區(qū)劃法（zoning）的方法，詳細(xì)明確各地塊的土地使用權(quán)限。容積率控制根據(jù)不同的可能性用途來確定，有較大的彈性，超出容積率部分要付土地稅。POS的制定必須遵循SDAU的指導(dǎo)思想。特殊情況下POS有可能被修改或替代，如ZAC(協(xié)議開發(fā)區(qū))、PSMV(城市遺產(chǎn)保護(hù)和再利用規(guī)劃)。ZAC由國家政府、地方集體、私人開發(fā)商、房地產(chǎn)業(yè)主等建立，以合約方式結(jié)成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，在各方協(xié)商的基礎(chǔ)上共同制定“開發(fā)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃”（PAZ），作為開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理文件，取代原有POS.(2) （1967－1982/1983），以《地方分權(quán)法》為代表的中央－地方合作伙伴關(guān)系時期；受這一階段城市危機(jī)和社會運動（公眾參與運動、環(huán)境保護(hù)運動及石油危機(jī)）的影響，政府的地位開始下降，僵化的行政管理體系開始改變，公共政策開始向鼓勵地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家“向地方集體”分權(quán)――公共政策的“合約化”，尋求合作，如ZAC(協(xié)議開發(fā)區(qū))，與地方政府形成合作伙伴關(guān)系，地方政府的積極性提高。1982－1983年間頒布了一系列調(diào)整國家與地方集體職權(quán)分工的法律，統(tǒng)稱《地方分權(quán)法》，公共政策干預(yù)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，反映了法國政治民主化和經(jīng)濟(jì)地區(qū)化的進(jìn)程。(3) （1982/1983－2000）,以《城市互助更新法》為代表的中央－地方整合時期；公共政策背景的變化（可持續(xù)發(fā)展、歐盟一體化），公共政策強(qiáng)化了環(huán)境方面的價值趨向，可持續(xù)發(fā)展成為法國公共政策的根本目標(biāo)，歐盟建設(shè)和歐洲經(jīng)濟(jì)一體化通過“經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段”（歐盟結(jié)構(gòu)性基金）對法國公共政策進(jìn)行干預(yù)，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃突破國家界限。“市政群共同體”的建立，加強(qiáng)市政間的合作，成立聯(lián)合公共機(jī)構(gòu)（EPCI），享有規(guī)劃權(quán)、公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)經(jīng)營權(quán)及工業(yè)小區(qū)的開發(fā)權(quán)。城市總體規(guī)劃綱要的編制權(quán)移交給地方，總體規(guī)劃由地方編制，但并不被地方重視。2000年頒布的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》是世紀(jì)之交法國最后一部城市規(guī)劃的法律?？隙恕兜胤椒謾?quán)法》對城市規(guī)劃權(quán)的分配方式，提出徹底更新《土地指導(dǎo)法》以來的兩項規(guī)劃文件SD(綱要)和POS，以擺脫總體規(guī)劃的危機(jī)。，以保證國家和地方集體在規(guī)劃政策上的一致性。其主要目標(biāo)有兩個方面：一是加強(qiáng)市鎮(zhèn)間的合作，保證地方總體規(guī)劃的編制和實施。二是改變公共政策中城市規(guī)劃、社會住宅發(fā)展計劃和城市交通規(guī)劃相互脫節(jié)的狀況，促進(jìn)各項政策相互融合，加強(qiáng)國土利用與城市規(guī)劃各部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。提出以“地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要”（SCOT）來替代總體規(guī)劃綱要。SCOT需要考慮與空間利用相關(guān)的所有問題的基本政策。在市鎮(zhèn)層面上新的“地方城市規(guī)劃”（PLU）代替原有“土地利用規(guī)劃”（POS）,PLU不僅是地方規(guī)劃管理的文件，更是地方戰(zhàn)略性、實施性方案。總結(jié)：法國城市規(guī)劃體系的4個轉(zhuǎn)變：（1） 國家政府角色的轉(zhuǎn)變（2） 規(guī)劃目標(biāo)的轉(zhuǎn)變――可持續(xù)發(fā)展成為新的規(guī)劃目標(biāo)（3） 規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變――從控制性的規(guī)劃到戰(zhàn)略性、鼓勵性的規(guī)劃，以“方案”代替計劃。（4） 規(guī)劃作用的轉(zhuǎn)變――城市規(guī)劃不再作為一個專業(yè)部門自上而下垂直的專項政策，而是作為橫向協(xié)調(diào)各部門間公共政策的綜合性政策框架。2 法國城市規(guī)劃法概況（劉健，2004）指與土地開發(fā)整治和城市建設(shè)發(fā)展相關(guān)的所有規(guī)章制度的總和。其主要職能是通過對土地利用的各種規(guī)定，規(guī)范城市建設(shè)在物質(zhì)形態(tài)上的演變，并確保公共機(jī)構(gòu)實現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)。城市規(guī)劃法具有公共利益的特點，被視為公法的一個分支，同時也是行政法的重要組成部分。不存在單獨的《城市規(guī)劃法》法律文本，是指一系列與城市規(guī)劃相關(guān)的法案，是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式確定的城市發(fā)火咱那方針。規(guī)劃法同時適用于全部國土，包括城市化地區(qū)和鄉(xiāng)村。除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，其它所有土地利用行為都受其約束。適用范圍包括空間和行為兩方面，城市規(guī)劃法律典籍化，即《城市規(guī)劃法典》，并在不斷完善中發(fā)展。城市規(guī)劃法與相關(guān)法律法規(guī)既有重疊部分，又有所側(cè)重，但總體上保持協(xié)調(diào)關(guān)系，在實施過程中，針對同一對象共同發(fā)揮作用，又能保持各自法律效率的獨立性。31 / 3