【導(dǎo)讀】新建南寧至廣州鐵路項目。中央民族大學(xué)中國少數(shù)民族研究中心

　　

【正文】 第一百一十九條：規(guī)定民族自治地方行政機關(guān)自主管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。 第一百二十一條：規(guī)定民族自治地方行政機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字。 第一百二十二條：規(guī)定國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國家?guī)椭褡遄?治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。 第七節(jié)第一百三十四條：規(guī)定各民族公民有用本民族語言文字進行訴訟的權(quán)利。人民法院和人民檢察院對不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的訴訟參與人提供翻譯。在少數(shù)民族聚居或者多民族共居地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言進行審理。起訴書、判決書、布告和其他文書應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。 （ II） 《民族區(qū)域自治法》和相關(guān)條例 1949 年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和 1954 年《中國憲法》都規(guī)定中國少數(shù)民族聚居地區(qū)實行“民族區(qū)域自治”。這項制度于 1947 年 率先在內(nèi)蒙古試行。 1950 年代中期在中國少數(shù)民族地區(qū)全面實施。結(jié)果，今日中國大陸有 5 個民族政治區(qū)、 30 個自治州、120 個自治縣和 1200 多個民族鄉(xiāng)。 1984 年，中國全國人民代表大會制訂了《民族區(qū)域自治法》并于 20xx 修訂。這部自治法的地位低于憲法，高于刑法和其他法規(guī)，具有基本法性質(zhì)。中國 政府 認(rèn)為它與全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議一起，構(gòu)成今日中國的三大基本制度。《民族區(qū)域自治法》除重申和細(xì)化《憲法》賦予少數(shù)民族及少數(shù)民族地區(qū)的各項權(quán)利以外，還特別強調(diào)了少數(shù)民族地方的原住民權(quán)益，其中最重要是： 第五十 四條：上級國家機關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實際情況（否則民族自治地方得申請暫時停止實施）。 第六十五條：國家在民族自治地方開發(fā)資源進行建設(shè)時，應(yīng)照顧民族自治地方利益，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補 16 . 償。 第六十六條第三款：任何組織和個人在民族自治地方開發(fā)資源進行建設(shè)時，要采取有效措施，保護和改善當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。 中國國務(wù)院為保障民族區(qū)域自治法的實施，還于 20xx 年頒布了《國務(wù)院實施 中華人民共 和國民族區(qū)域自治法 的若干規(guī)定》： 第五條 上級政府及其職能部門在制訂經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃時，應(yīng)聽取民族自治地方和民族工作部門意見，根據(jù)民族自治地方的特點和需要，支持和幫助民族自治地方加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，合理利用自然資源，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，加速發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項事業(yè)，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。 上述兩部法規(guī)賦予中國少數(shù)民族 及少數(shù)民族 自治地方如下權(quán)利： 1． 少數(shù)民族自治地方行政首長必須由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族出任。多民族自治地方的行政首長按該地方名稱中排列 的民族名次或人數(shù)順序安排。 2． 少數(shù)民族自治地方享受中央政府在行政資金、發(fā)展資金、建設(shè)項目、扶貧基金和其他經(jīng)濟補貼上提供的優(yōu)惠待遇。 3． 少數(shù)民族自治地方的教育和醫(yī)療機構(gòu)可向當(dāng)?shù)孛裎暾堎Y金幫助。少數(shù)民族居民子女在高等教育方面享受 錄取分?jǐn)?shù)上的政策優(yōu)惠 。當(dāng)?shù)鼐用裨诮逃歪t(yī)療兩個領(lǐng)域遇到特殊困難可向當(dāng)?shù)孛裎暾堁a助。 4． 少數(shù)民族自治地方的政府有權(quán)且有責(zé)任推行當(dāng)?shù)孛褡逭Z言文字。少數(shù)民族居民有權(quán)堅持民族宗教信仰和使用本民族語言文字。這項權(quán)利在法律訴訟中落實得最好。 5． 少數(shù)民族居民在結(jié)婚年齡、計劃生育、語言文字 、 宗教信仰和生活習(xí)俗，包括民族節(jié)假日方面享受的權(quán)利最為實在。 6．廣西是中國 5 個省級自治地方之一，壯族是 在 廣西壯族自治區(qū)實施自治的主體民族 ；項目區(qū)所覆蓋的 3 市 7 縣區(qū)以壯族、漢族為人口的主體，壯族在這些地方也同樣享有自治權(quán)利。 2． 3 世界銀行 政策關(guān)于“ 少數(shù)民族 ”的定義 世界銀行一直十分 重視投資項目的社會效益，特別是 高度重視 受項目影響 居民 尤其是少數(shù)民族和其他弱勢群體權(quán)益 的維護 ，并為此專門制定了 世行業(yè)務(wù)政策 OP （少數(shù)民族） 。 基于廣大第三世界國家“少數(shù)民族”情況的復(fù)雜性，以及各國對“少數(shù)民族”定 義的 分歧，沒有給“少數(shù)民族”一個明確、統(tǒng)一的定義 。 但是， 該政策指出： 在本政策中，“少數(shù)民族”一詞作為其一般意義上使用，即獨特的、弱勢的社會文化群體，它不同程度地具有如下特征： （ a）自我鑒定為某一獨特的少數(shù)民族文化群體的一員，且該認(rèn)定也為他人所認(rèn)同； （ b）集體依附于項目區(qū)內(nèi)具有獨特地理特征的居住區(qū)或祖?zhèn)黝I(lǐng)地，并依附于這些居住區(qū)和領(lǐng)地的自然資源； （ c）具有區(qū)別于主流社會和文化的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟、社會或政治制度； 17 . （ d）擁有區(qū)別于本國或本地區(qū)官方語言的少數(shù)民族語言。 某一群體由于 “強制性隔離” 失去了“他們集 體依附的位于項目區(qū)內(nèi)具有獨特地理特征的居住區(qū)或祖?zhèn)黝I(lǐng)地【第 4 段（ b）】”，那么他們就適用于本政策的規(guī)定。確定某一群體是否屬于本政策下所指的“少數(shù)民族”也許需要專家的意 見 （見第 8 段） 。 根據(jù) 以上 表述，世界銀行政策所關(guān)注的“少數(shù)民族”， 具有三個 方面的重要特征 ：一是主觀認(rèn)定，即“少數(shù)民族”必須有把自己與主體民族區(qū)別開來的族群意識，而且他們所在國家或地方的其他人 /族群也認(rèn)可這種區(qū)分；二是 客觀差別， 即 “ 少數(shù)民族 ” 必須 具有不同于主流社會和文化的傳統(tǒng)文化及經(jīng)濟 、 社會和政治制度，并有非官方的獨特語言；三是 “少數(shù)民族”必須集 體依附于某一具有獨特地理特征的居住區(qū)或祖?zhèn)黝I(lǐng)地及其自然資源稟賦，這 是他們維持其 傳統(tǒng)文化及經(jīng)濟、社會和政治制度的基礎(chǔ) ， 觸動、占用它就容易 使 少數(shù)民族 失去保持其 獨特 性 的 根基 。 2． 4 中國和世行兩種不同政策 框架 下“少數(shù)民族”的比較 中國和世行政策中關(guān)于少數(shù)民族的確認(rèn)，有一致之處：即少數(shù)民族身份 首先 必須 是一種主觀認(rèn)定，這種主觀認(rèn)定不是少數(shù)民族單方面的 主張 ，而是同時為其他社會成員所認(rèn)同 。但是， 兩者 有一些重大區(qū)別 ： （ 1） 世行政策中的“少數(shù)民族”有一個 客觀的 根本 區(qū)分 特征，即他們是獨特的社會文化群體， 具有區(qū)別于主流社會和文 化的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟、社會或政治制度， 而且很顯然地，它強調(diào)的 這種 區(qū)分 特征是當(dāng)下的現(xiàn)實和事實 。 而 在 中國 ， 少數(shù)民族 之所以是少數(shù)民族，有可能是因為 他們 客觀上 依然程度不同地保持著 不同于漢族的社會文化特征 ，如維吾爾族、藏族、彝族、苗族等等；也可能是因為他們曾經(jīng)具有獨特的社會文化，而且那些 特征 是可以 憑借歷史文獻(xiàn)、文物、民間口傳資料等加以 考證的， 但現(xiàn)實生活中已不明顯 ，甚至幾乎完全消失 ，如土家族、滿族、畬族以及因為長期散居、雜居而逐漸失去民族特點的少數(shù)民族成員，如東南沿海地區(qū)的回族，城市中的少數(shù)民族，等等。簡言之，世行政策關(guān) 注的“少數(shù)民族” 是基于現(xiàn)實的特點 ，突出其特殊境遇 ，而中國確認(rèn)的“少數(shù)民族”是基于歷史事實 ，是 通過 國家 法律 明確 并可以 世代 延續(xù)下去 的身份，與少數(shù)民族集體和個體的當(dāng)下實際境遇無關(guān) 。 （ 2）世行政策強調(diào)“少數(shù)民族”具有弱勢性 ，這種弱勢性可能因為他們?nèi)藬?shù)少， 具有不同于主流社會的經(jīng)濟、社會、政治制度，一方面難于順利從主流社會中分享各種機會，另一方面又容易被主流社會和文化所同化，所以在保持自身特點和獲得發(fā)展機遇的能力上表現(xiàn)出弱勢性和脆弱性。 而中國的少數(shù)民族，則依據(jù)中國《憲法》和《 民族區(qū)域自治法 》 ，在國家政治生活的各個層面 都有本民族代表， 在其相對聚居的省、州、縣（旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍實行民族自治 ，按照本民族意愿發(fā)展經(jīng)濟和文化，并從上級政府和國家獲得政策傾斜和財政支持， 因此， 中國少數(shù)民族無論在國家還是地方的政治、經(jīng)濟和社會生活中，并非弱勢群體。 （ 3）世行政策強調(diào)“少數(shù)民族”集體依附于具有獨特地理特征的居住區(qū)或祖?zhèn)黝I(lǐng)地 及其自然資源稟賦， 換言之，少數(shù)民族聚居于具有獨特地理特征的居住區(qū)或祖?zhèn)黝I(lǐng)地，依靠 18 . 其中的自然資源維持生計 、共同生活 ，并 因此得以 保持 其 獨特的傳統(tǒng)文化和社會、經(jīng)濟 或政治制度。在中國，少數(shù)民族與漢族、少數(shù)民族彼此之間不僅在 國家 疆域內(nèi)自然形成“大雜居、小聚居”的分布格局，而且在省、州、縣（旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層次和范圍的區(qū)域之內(nèi)，也很少出現(xiàn)單一民族或族群單獨居住和生活的情形，甚至在大多數(shù)村落當(dāng)中，往往也是不同民族混雜居住在一起。 而且 中國 大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)至晚在清代就實行了土地等基本生產(chǎn)資料 的地主（ 個體 ） 所有 制， 僅有部分荒山荒坡和 河湖、水源林地，以及一些被視為神山圣水而禁止開發(fā)的區(qū)域為村社集體所有。 1950 年代 ， 國土資源實行國家所有和集體所有 。屬于 集體所有的土地 ， 其經(jīng)營權(quán)也曾由村社集體支配， 直到 1980 年代以后才 以承包方式將土地經(jīng)營權(quán) 交 給 農(nóng)戶。 也就是說，一個多世紀(jì)以來， 中國少數(shù)民族并不是 以民族或族群為單位集體 地 占有和使用 居住區(qū)的 自然資源。 （ 4）世行政策 還指出， “少數(shù)民族” 往往 “ 擁有不同于本國或本地方官方語言的少數(shù)民族語言 ” ，而且使用非官方語言不是過去的事實，而是當(dāng)下的語言狀況。 這種語言狀況有復(fù)雜的含義 ，它不僅意味著， 少數(shù)民族語言是少數(shù)民族成員溝通交流的重要工具，維系認(rèn)同的重要紐帶，族群文化的重要載體，因而也是需要少數(shù)民族共同生活 來加以維系和傳承的傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容；而且還意味著，由于對民族語言的依賴，少數(shù)民族中的大多數(shù)人或一部分人缺乏學(xué)習(xí) 、使用官方語言的機會，因而與主流社會難于順利地進行溝通，其知情權(quán)、參與權(quán)的維護存在語言障礙，語言障礙 使少數(shù)民族成員相互間的依存性增強，面對外部世界特別是主流社會則 凸現(xiàn) 出 弱勢性 。 在中國，是否擁有 （使用） 區(qū)別于國家和地方的官方語言的少數(shù)民族語言，固然也是認(rèn)定少數(shù)民族的一個依據(jù)，但不是必要條件， 也不必是當(dāng)下的事實，絕大多數(shù)滿、畬、土家、回、仡佬、白、赫哲、達(dá)斡爾等，一部分蒙古、苗、壯、瑤、布依等，特別是雜居、散居的少數(shù)民族，基本上不是以少數(shù)民族語言為識別的依據(jù)。 2． 5 小結(jié) 綜上所述，世界銀行 所 關(guān)注的“少數(shù)民族” 和中國的少數(shù)民族存在著許多重大差別。中國政策框架下的“少數(shù)民族”比世界銀行政策框架下的“少數(shù)民族”要寬泛得多 ，中國很多少數(shù)民族并不具備世界銀行政策所關(guān)注的那些特征。因此， 不能直接簡單地將世界銀行的少數(shù)民族政策普遍地套用于 中國的少數(shù)民族 。究竟中國的哪些少數(shù)民族，或哪些少數(shù)民族的特定族群符合世行政策 的要求，需要深入的調(diào)查研究和 分析 論證。 19 . 3．土地制度 3． 1 國家基本土地制度 中國的 基本土地制度，集中體現(xiàn)于 《中華人民共和國土地管理法》 （以下簡稱《土地管理法》）?！锻恋毓芾矸ā酚?1986 年 6 月制定頒 布 執(zhí)行 ，迄今已經(jīng)過 198 199 20xx 年三次修訂。 最新版 《土地管理法》（ 20xx 年修訂）明確規(guī)定： 第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。 全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。 任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。 國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。 國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。 第三條 十分珍惜、合 理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。 第四條 國家實行土地用途管制制度。 國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。 前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍 事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。 使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。 第五條 國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。 第八條 城市市區(qū)的土地屬于國家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。 第九條 國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法 確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。 第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。 第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。 農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書， 確