【正文】 居民之間、街道與居民之間、街道與居委會(huì)之間的關(guān)系； 125 ? ④ 指導(dǎo)職能，主要指導(dǎo)居委會(huì)的工作。 ? 目前我國(guó)街道辦事處與區(qū)（市）之間的關(guān)系與權(quán)限劃分存在諸多問題，需要進(jìn)一步明確和理順；街道辦事處的職能、機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制仍需進(jìn)一步改革。 ? （ 2）市行政管理體制 ? 市行政管理體制是指市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。 126 ? 這個(gè)涵義與前文所說的狹義的市政體制相當(dāng)，是我們所談的市政體制的研究重點(diǎn)。 ? 談城市管理體系時(shí)，我們對(duì)市政府的性質(zhì)與地位、市政府的組成和領(lǐng)導(dǎo)體制、市政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、市政府的職權(quán)等作了介紹，以下就上述內(nèi)容作一些補(bǔ)充。 ? 市行政管理體制是國(guó)家行政體制的重要組成部分，是國(guó)家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特征。 127 行政體制的核心問題是國(guó)家在行政管理方面的權(quán)限劃分，市行政管理體制也同樣如此； 行政體制一般有以下幾種形式，市行政管理體制也同樣如此，以下分別介紹。 ? 第一．市行政管理體制的主要形式 ? ①首長(zhǎng)制和委員會(huì)制 ? 首長(zhǎng)制又叫首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、個(gè)人負(fù)責(zé)制，委員會(huì)制又叫合議制、集體負(fù)責(zé)制。 128 ? 凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，稱為首長(zhǎng)制；賦予集體承擔(dān)者，稱為委員會(huì)制。 ? 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與個(gè)人專權(quán)制有區(qū)別，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。 ? 個(gè)人專權(quán)制下的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力不受任何限制，也不對(duì)任何人負(fù)責(zé)，而首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的最高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力要受到某種限制，并有其負(fù)責(zé)的對(duì)象。 129 建國(guó)初，我國(guó)城市政府管理體制實(shí)行的是委員會(huì)制，市長(zhǎng)為委員會(huì)主席，政府機(jī)構(gòu)的名稱叫市政府委員會(huì)。 1954年 《 憲法 》 規(guī)定，人民政府的法定名稱為人民委員會(huì)。 市人民委員會(huì)即市政府，簡(jiǎn)稱 “ 市人委 ” ，并規(guī)定市長(zhǎng)負(fù)責(zé)主持市人民委員會(huì)的工作。 130 在 “ 文革 ” 前，我國(guó)市行政管理體制從形式上看，基本上實(shí)行的是委員會(huì)制，但由于黨政之間長(zhǎng)期合一，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)使政府管理體制的作用和特征難以表現(xiàn)出來。 黨內(nèi)的個(gè)人專權(quán)制使行政體制的委員會(huì)制形式形同虛設(shè)。 “ 文革 ” 期間更是一片混亂， “ 革命委員會(huì) ” 集黨、政、軍職能為一身，其他政權(quán)機(jī)構(gòu)基本癱瘓，這一時(shí)期談不上正常的市行政管理體制。 131 ? 1979年，五屆人大常委會(huì)第 11次會(huì)議決定，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為人民政府，同年，市委和市政府機(jī)構(gòu)開始分署辦公。 ? 1982年 12月，五屆人大第五次會(huì)議通過的我國(guó)第四部 《 憲法 》 和修正的地方組織法規(guī)定，市和區(qū)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其組成不再實(shí)行委員會(huì)制，改為工作部門首長(zhǎng)參加制。 132 “地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 ” 。按 《 地方組織法 》 規(guī)定，我國(guó)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是建立在集體討論的基礎(chǔ)上的， “ 政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。 ” 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制若缺乏監(jiān)督機(jī)制、缺乏集體討論便會(huì)有可能出現(xiàn)個(gè)人獨(dú)斷專行、決策片面主觀等弊端； 133 ? 委員會(huì)制可以避免上述弊端產(chǎn)生，但又容易產(chǎn)生個(gè)人責(zé)任不明、爭(zhēng)功諉過和意見分歧、決策遲緩等弊端。 ? 我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制建立在集體討論的基礎(chǔ)上，結(jié)合了委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)長(zhǎng)處，對(duì)于避免首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易產(chǎn)生的弊端有積極作用。 ? ②集權(quán)制和分權(quán)制 ? 集權(quán)和分權(quán)涉及到行政組織系統(tǒng)內(nèi)部各層次之間權(quán)力的分配和權(quán)責(zé)關(guān)系的體制結(jié)構(gòu)。 134 ? 集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)；分權(quán)制是指上下級(jí)依法各負(fù)其責(zé)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在法定管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)不得干涉。 ? 兩者各有其利弊，集權(quán)制有利于行政系統(tǒng)的高度統(tǒng)一，最高權(quán)力層能統(tǒng)籌全局。 ? 其缺點(diǎn)是，難以因地制宜，難以發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性。 135 ? 分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，有利于下級(jí)機(jī)關(guān)靈活處理具體事務(wù)，應(yīng)付各種變化，有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮不同地域。 ? 不同部門、不同層次的下級(jí)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性。 ? 其缺點(diǎn)是，若分權(quán)過度則會(huì)出現(xiàn)政令不統(tǒng)一，削弱行政系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)能力，造成溝通困難。 136 ? 我國(guó)建國(guó)以來基本上實(shí)行的是集權(quán)制，雖然其間也幾度有過分權(quán)，但總的來看，是以集權(quán)制為主，中央集了地方的權(quán)，地方各級(jí)政府中，上級(jí)又集了下級(jí)的權(quán)。 ? 從我國(guó)城市政府來看，其地位是非自治的，西方國(guó)家的城市多是自治，屬分權(quán)制，我國(guó)城市政府與上級(jí)與中央的關(guān)系，是民主集中制，但由于種種因素的制約，實(shí)際上就是集權(quán)制，這在改革開放前非常典型。 137 改革開放以來，地方政府的權(quán)限有所擴(kuò)大，從 80年代出現(xiàn)計(jì)劃單列市及以后的副省級(jí)市到市管縣體制的出現(xiàn)，都是城市政府管理權(quán)限擴(kuò)大的表現(xiàn)，在集權(quán)制下出現(xiàn)了一定程度的分權(quán)。 但由于長(zhǎng)期以來，中央和地方的事權(quán)關(guān)系不明確，事權(quán)劃分沒有法律規(guī)定，因此自建國(guó)以來到改革開放期間，我國(guó)行政管理體制的分權(quán)與集權(quán)的矛盾統(tǒng)一關(guān)系一直未能正確解決，長(zhǎng)期處于起伏不定的波折之中。 138 ? 分權(quán)和集權(quán)都不是絕對(duì)的，也不是完全對(duì)立的，而是對(duì)立統(tǒng)一的一對(duì)矛盾關(guān)系，關(guān)鍵是如何科學(xué)、合理地劃分中央和地方的事權(quán)，并將其納入法制軌道。 ? ③層級(jí)制和職能制 ? 這是政府組織體制的兩種形式。層級(jí)制是指政府組織縱向分作若干層級(jí)，每個(gè)層級(jí)所管業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)，但其管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小。 139 職能制是指政府組織平行劃分若干部門，各個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大體相同。 層級(jí)制和職能制各有其利弊。層級(jí)制上下級(jí)業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，有利于統(tǒng)一指揮，相互銜接，節(jié)制分明，權(quán)力集中。 缺點(diǎn)是，單純的層級(jí)制使各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)管轄的方面太多，責(zé)重事繁、難以勝任，也無暇研究、統(tǒng)籌全局。 140 ? 職能制的優(yōu)點(diǎn)是分工精細(xì)、辦事準(zhǔn)確，有利于提高效率，行政首長(zhǎng)也能更好地考慮、統(tǒng)籌全局。 ? 缺點(diǎn)是分工過細(xì)，主管太多，容易引起矛盾沖突，造成工作重復(fù)，影響效率。 ? 現(xiàn)代政府組織一般將兩者結(jié)合起來，我國(guó)行政組織體制就是這兩種體制的結(jié)合。 141 ? ④ 完整制與分離制 ? 這是行政體制中的同一層級(jí)或同一機(jī)關(guān)的各單位，依其上級(jí)對(duì)它的指揮、控制是否集中在一個(gè)首長(zhǎng)或一個(gè)機(jī)構(gòu)上而劃分的組織形式。 ? 完整制又叫集約制或一元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)構(gòu)或一個(gè)機(jī)構(gòu)的各個(gè)組成部門完全集中于一個(gè)首長(zhǎng)或一個(gè)機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，只存在單一的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。 142 ? 分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)構(gòu)或一個(gè)機(jī)關(guān)的各個(gè)組成部門不集中在一個(gè)首長(zhǎng)或一個(gè)機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，存在著多元的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。 ? 兩者各有其利弊。 ? 完整制的優(yōu)點(diǎn)是，事權(quán)集中，容易統(tǒng)籌全局，責(zé)任明確，不易推委扯皮，減少機(jī)構(gòu)重復(fù)、節(jié)約經(jīng)費(fèi)和人力、物力，避免浪費(fèi)。 143 我國(guó)在改革開放前，長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)黨政不分，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不加區(qū)別地將一切權(quán)力集中于黨委，這是將完整制的缺點(diǎn)發(fā)揮到了極致。 改革開放以來，黨政機(jī)構(gòu)分署辦公，但政府的一些工作部門，黨委系統(tǒng)也同樣設(shè)置，黨政職能未能理順、分清，該政府主管的事務(wù)，黨委系統(tǒng)也去管，這又將分離制的缺點(diǎn)集中表現(xiàn)出來。 144 當(dāng)前政府系統(tǒng)內(nèi)部也同樣存在不適當(dāng)?shù)姆蛛x制，城市管理中政出多門的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生便是證明。 如對(duì)城市流動(dòng)人口的管理、市容市貌的管理，對(duì)城市衛(wèi)生和環(huán)境污染的管理等，常常出現(xiàn)幾個(gè)部門交叉重復(fù)的現(xiàn)象，要么爭(zhēng)相管理，導(dǎo)致權(quán)力沖突； 要么相互推諉，無人去管。 2022年，鄭州市 “ 饅頭辦 ” 和區(qū) “ 饅頭辦 ” 為經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)爭(zhēng)執(zhí)不休； 145 一些城市的市區(qū)之間、市縣之間的公交營(yíng)運(yùn)權(quán)限也常出現(xiàn)沖突，如四川省的成都市、瀘州市近年來都出現(xiàn)過這種現(xiàn)象。 這些都是分離制弊端的表現(xiàn)。 我們應(yīng)當(dāng)吸取完整制和分離制的優(yōu)點(diǎn)，而避免其缺點(diǎn)，絕對(duì)的完整和絕對(duì)的分離都是不可取的，也是行不通的。 隨著市政管理當(dāng)局對(duì)上述問題的妥善解決，完整制和分離制正在我國(guó)城市行政管理體制中趨于合理結(jié)合。 146 ? 第二．市行政管理體制的運(yùn)行機(jī)制 ? 這主要指行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制。 ? 市行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)有決策、執(zhí)行和反饋。 ? 其中決策是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定著市政工作的目標(biāo)和方向； ? 執(zhí)行是對(duì)決策的落實(shí)，是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程；反饋是對(duì)決策和執(zhí)行的效果評(píng)估，是正確地修正、補(bǔ)充、更改原有決策的行為過程。 147 ? 市行政運(yùn)行各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、信息咨詢機(jī)制、監(jiān)督和反饋機(jī)制。 ? 以下主要介紹市行政運(yùn)行三個(gè)環(huán)節(jié)及其機(jī)制。 ? （ 1）決策機(jī)制 ? 決策機(jī)制包括決策領(lǐng)導(dǎo)體系，各決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)、決策方式、決策內(nèi)容等。 148 市政決策包括市政治決策、市權(quán)力決策、市行政決策，決策領(lǐng)導(dǎo)體系主要由中共市委、市人大及其常委會(huì)、市政府組成。 其中，中共市委在決策中處于核心地位，它所作出的政治決策決定著市政管理的政治方向、政治原則，是中共市委對(duì)城市公共事務(wù)的原則性決策和安排，但中共市委的政治決策不能取代市行政決策，黨政各有其職能范圍。 149 市委的決策內(nèi)容主要是制定重大方針、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。 此外，市委在決策體系中的職權(quán)還包括，保證上級(jí)黨委、政府的重大決策在本市的貫徹實(shí)施，在重大事件和緊急事件中協(xié)同政府進(jìn)行處理。 市人大及其常委會(huì)的權(quán)力決策是城市所轄區(qū)域內(nèi)具有最高法律效力的決策。 150 ? 其職能作用和決策內(nèi)容主要是立法和監(jiān)督，包括對(duì)政府財(cái)政預(yù)算方案、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市政改革方案的審議，對(duì) “ 一府兩院 ” 工作報(bào)告的審議，重要領(lǐng)導(dǎo)人的任免，提出對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員重大違紀(jì)違法案件的查處意見，對(duì)市政管理提出批評(píng)和建議要求等。 ? 市行政決策是市政管理中主要的、經(jīng)常性的一種決策。 151 其主要職能是 : 負(fù)責(zé)具體貫徹落實(shí)市人大的決議、市委的重大方針、政策以及上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的方針、政策； 提出市政管理和市政改革的主要政策方案； 擁有較大的對(duì)行政事務(wù)的自主權(quán)，如依法制定和發(fā)布地方規(guī)章、命令和行政措施，對(duì)市域經(jīng)濟(jì)、建設(shè)市場(chǎng)、物價(jià)的具體管理，對(duì)事務(wù)性、日常性重大問題的處置等。 152 ? 上述各決策機(jī)構(gòu)的決策形式主要是召開會(huì)議。 ? 市委決策的會(huì)議形式有： ? 市委全體會(huì)議，市委常委會(huì)會(huì)議，市委書記辦公會(huì)議，市委辦公室會(huì)議，市委部門性、專題性會(huì)議。 ? 市政府決策的會(huì)議形式有： ? 市政府全體會(huì)議，由市長(zhǎng)召集和主持，參加會(huì)議的有市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)（設(shè)區(qū)的市）、各工作部門（局、委、辦）的首長(zhǎng)，一年召開 2次左右； 153 ? 市政府常務(wù)會(huì)議，由市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)召集和主持，參加者有市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)（設(shè)區(qū)的市），是市政府對(duì)重大問題進(jìn)行決策的經(jīng)常性會(huì)議，一般每月召開 1次； ? 市長(zhǎng)辦公會(huì)議，由市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)召集和主持，是市政府最經(jīng)常、最主要的決策會(huì)議，一般 1～ 2周舉行 1次，參加者有市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人； 154 ? 市政府辦公會(huì)議，由秘書長(zhǎng)或辦公室主任召集主持，是一種不定期召開的、布置某些具體工作的會(huì)議，參加者為辦公（廳）室的主要負(fù)責(zé)人； ? 部門性、專題性會(huì)議，由分管具體工作的副市長(zhǎng)召集主持，參加者為相關(guān)部門或相關(guān)專題的部門負(fù)責(zé)人，會(huì)議不定期召開。 ? 市人大決策的會(huì)議有：市人大全體會(huì)議，市人大常委會(huì)議，市人大主任會(huì)議，市人大專題小組會(huì)議。 155 （ 2）執(zhí)行機(jī)制 執(zhí)行機(jī)制包括執(zhí)行體系、執(zhí)行過程、執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行手段。 執(zhí)行是相對(duì)于決策而言的，市政執(zhí)行是指城市政府以貫徹市政決策為核心的職務(wù)行為。 是市政府和它的工作部門以及工作人員執(zhí)行市政決策中樞的決策、指令和法律法規(guī)的過程。 156 ? 中共市委和市人大作為決策主體，也同樣具有執(zhí)行行為，因?yàn)椋谕ǔＧ闆r下，執(zhí)行寓于決策之中，決策即是執(zhí)行，從這個(gè)意義上講，它們也是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。