【正文】 如河南安陽市，解放后以安陽縣城區(qū)及近郊設(shè)置； 江西上饒市析上饒縣城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)置，原縣仍并存。 ? 這種模式建國以來就一直存在，也是改革開放前我國設(shè)市的一種常見模式，但不普遍，主要用于相對分散的工礦區(qū)組合設(shè)市或若干城鎮(zhèn)合并設(shè)市。 98 ? 解放前四川的自貢市即如此， 1939年以富順縣的自流并及榮縣的貢并兩地合并設(shè)市。 ? （ 3）整縣改市模式 ? 指將整個(gè)縣改為市，或幾個(gè)縣整塊合并為市，也包括撤銷市外圍的縣并入市。 ? 這種設(shè)市模式自 20世紀(jì) 80年代出現(xiàn)以來，在城市發(fā)展過程中有一定積極意義，在一定程度上有利于解決和克服過去切塊分割模式帶來的問題和弊端。 但這種模式最大的弊端是使市的概念變得模糊不清，與國際公認(rèn)的城市本質(zhì)相悖，在人口統(tǒng)計(jì)、城市化水平的評價(jià)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值以及有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上帶來很多、很大的麻煩。 我們認(rèn)為，這種設(shè)市模式與當(dāng)前國際慣例和公認(rèn)的市的概念、性質(zhì)、特征等是相悖的，在當(dāng)前全球化的發(fā)展趨勢中，不利于與國際接軌，不能將此種設(shè)市模式作為將來的發(fā)展方向，否則，將來的中國將可能會沒有縣的建制，也沒有真正的概念明晰的市。 至 1998年，全國建制市增加到 668個(gè)，縣（包括自治縣、旗、自治旗，縣級工農(nóng)區(qū)、林區(qū)、特區(qū)、縣級鎮(zhèn)）減少到 1689個(gè)，減少的縣基本上由整縣改市而成為市。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)， 1989年、 1993年、 1994年和 1997年此種模式占設(shè)市模式的比重達(dá) 100％。 ? 此種模式是由一個(gè)中心城市領(lǐng)導(dǎo)若干個(gè)縣，其實(shí)質(zhì)是把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般地域型政府，或是將省的派出機(jī)關(guān) —— 地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級政權(quán)。此種模式建國初期即出現(xiàn)，而大規(guī)模地推行則始于 20世紀(jì) 80年代。 ? ①劃撥 ? 這種方式是將中心城市周圍的部分縣劃撥給中心城市領(lǐng)導(dǎo)。 ? 還有一種情況則是在縣改市的基礎(chǔ)上，將新設(shè)的一些縣級市升格為地級市，然后劃撥一些縣歸其領(lǐng)導(dǎo)。 106 四川省將德陽升格為地級市，將原屬溫江地區(qū)的什部、廣漢二縣和原屬綿陽地區(qū)的綿竹、中江二縣共 4個(gè)縣劃歸德陽市領(lǐng)導(dǎo)。 107 ? 這種情況的同名地市中的 “ 市 ” 原本就是地級市，并不歸地區(qū)管轄，但地區(qū)行政公署又大多駐在該市，造成一城之中地、市機(jī)構(gòu)并存且各不相屬的情況。 108 類似的還有浙江省的溫州市與溫州地區(qū)，安徽省的蕪湖市與蕪湖地區(qū)，河南省的開封市與開封地區(qū)，廣東省的佛山市與佛山地區(qū)，廣西壯族自治區(qū)的南寧市與南寧地區(qū)、桂林市與桂林地區(qū)等。 109 如河北省廊坊地區(qū)與廊坊市，遼寧省鐵嶺地區(qū)與鐵嶺市，四川省雅安地區(qū)與雅安市， 1998年設(shè)立的資陽地區(qū)與資陽市等，其中的市均為縣級市。 110 而河北省的石家莊地區(qū)與石家莊市則不同，石家莊地區(qū)轄石家莊市，但石家莊市是河北省省會，顯然是地級市，這是 80年代之前由于河北省省會幾經(jīng)變化而形成的特殊情形（天津由直轄而后又為河北省省會后又直轄是引起這種特殊情況的主要原因）。 111 地區(qū)轄同名市的還有江蘇省揚(yáng)州地區(qū)與揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江地區(qū)與鎮(zhèn)江市，江西省九江地區(qū)與九江市、上饒地區(qū)與上饒市，安徽省安慶地區(qū)與安慶市、阜陽地區(qū)與阜陽市，河南省許昌地區(qū)與許昌市、商丘地區(qū)與商丘市，湖南省岳陽地區(qū)與岳陽市、湘潭地區(qū)與湘潭市，湖北省宜昌地區(qū)與宜昌市，四川省南充地區(qū)與南充市，陜西省咸陽地區(qū)與咸陽市、延安地區(qū)與延安市，甘肅省天水地區(qū)與天水市等等，上述均是地市同名的現(xiàn)象，地區(qū)所轄同名市均是縣級市。 而前面所說同名地市不相轄的情況則不單是將地區(qū)更名為市，因?yàn)橥丶壥性缇痛嬖?，也不單是原地區(qū)內(nèi)部發(fā)生變化，因?yàn)橥斜静粚俚貐^(qū)管轄，而是撤銷地區(qū)，將原屬縣（市）并入同名地級市。 113 需要補(bǔ)充說明的是，上述資料所列情形是發(fā)展變化的，一些地區(qū)所轄的縣級市在 70年代末和 80年代初由縣級升格為地級，脫離了地區(qū)而轉(zhuǎn)為省轄，便又新出現(xiàn)了地市同名不相轄的情況，其后再實(shí)現(xiàn)地市合并。 114 與縣改市不同，市管縣模式并不是增設(shè)新市，而是在市的建制模式上產(chǎn)生了變化，形成一種新的地域型的市，這一點(diǎn)與整縣改市相類似，不過比整縣改市所設(shè)置的地域型市的行政區(qū)域更大。 115 ? 第四、市的下級行政建制 ? 我國目前的建制市，就其下級行政建制而言分為轄區(qū)的市和不轄區(qū)的市。 ? 市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位，是市的下級行政建制，其行政地位相當(dāng)于縣。 116 市轄區(qū)設(shè)區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會，區(qū)人民法院（基層人民法院），區(qū)人民檢察院，區(qū)人民政府和中國共產(chǎn)黨區(qū)委員會。 117 ? 一個(gè)市轄多少個(gè)區(qū)，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，并無統(tǒng)一規(guī)定。 ? 如四川省遂寧市僅轄市中區(qū)一個(gè)市轄區(qū)，重慶市直轄前轄 9個(gè)區(qū)，直轄后市轄區(qū)多達(dá)十幾個(gè)。如北京市東城區(qū)、宣武區(qū)，也可能是郊區(qū)；如廣元市的朝天區(qū)，也可能兼有市區(qū)和郊區(qū)；如成都市的成華區(qū)、金牛區(qū)等。 ? 建國以后，市轄區(qū)的法律地位是 1954年我國第一部憲法所確認(rèn)的，第 53條規(guī)定：“ 直轄市和較大的市分為區(qū)。 119 1955年 6月 9日，國務(wù)院頒布的 《 關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定 》 ，則進(jìn)一步對市轄區(qū)的設(shè)置作出了具體規(guī)定。人口在 20萬以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)，已經(jīng)設(shè)了的，除具有特殊情況，經(jīng)省人民委員會或者自治區(qū)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)保留者外，均應(yīng)撤銷，分別設(shè)立街道辦事處，作為市人民委員會的派出機(jī)關(guān)。 ” 120 按照 1979年 《 地方組織法 》 規(guī)定，市轄區(qū)為縣以上單位。 121 ? 長期以來，市區(qū)之間的關(guān)系及權(quán)限劃分一直未能理順，這是當(dāng)前行政改革中應(yīng)當(dāng)解決的一個(gè)問題。 ? 兩級政權(quán)即市、區(qū)兩級； ? 三級管理即市、區(qū)、街道。 122 ? 根據(jù)憲法和 《 地方組織法 》 規(guī)定：“ 市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處作為它的派出機(jī)關(guān)。 123 A、目前我國街道機(jī)構(gòu)的設(shè)置如下： ①黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或稱工委）。 ②行政系統(tǒng)。 124 ? ③ 事業(yè)單位和垂直機(jī)構(gòu)。 ? B、街道辦事處的職能主要有： ? ①城市管理職能，如市容市貌。 ? 目前我國街道辦事處與區(qū)（市）之間的關(guān)系與權(quán)限劃分存在諸多問題，需要進(jìn)一步明確和理順；街道辦事處的職能、機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制仍需進(jìn)一步改革。 126 ? 這個(gè)涵義與前文所說的狹義的市政體制相當(dāng)，是我們所談的市政體制的研究重點(diǎn)。 ? 市行政管理體制是國家行政體制的重要組成部分，是國家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特征。 ? 第一．市行政管理體制的主要形式 ? ①首長制和委員會制 ? 首長制又叫首長負(fù)責(zé)制、個(gè)人負(fù)責(zé)制，委員會制又叫合議制、集體負(fù)責(zé)制。 ? 首長負(fù)責(zé)制與個(gè)人專權(quán)制有區(qū)別，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。 129 建國初，我國城市政府管理體制實(shí)行的是委員會制，市長為委員會主席，政府機(jī)構(gòu)的名稱叫市政府委員會。 市人民委員會即市政府，簡稱 “ 市人委 ” ，并規(guī)定市長負(fù)責(zé)主持市人民委員會的工作。 黨內(nèi)的個(gè)人專權(quán)制使行政體制的委員會制形式形同虛設(shè)。 131 ? 1979年，五屆人大常委會第 11次會議決定，將地方各級革命委員會改為人民政府，同年，市委和市政府機(jī)構(gòu)開始分署辦公。 132 “地方各級人民政府分別實(shí)行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制 ” 。 ” 首長負(fù)責(zé)制若缺乏監(jiān)督機(jī)制、缺乏集體討論便會有可能出現(xiàn)個(gè)人獨(dú)斷專行、決策片面主觀等弊端； 133 ? 委員會制可以避免上述弊端產(chǎn)生，但又容易產(chǎn)生個(gè)人責(zé)任不明、爭功諉過和意見分歧、決策遲緩等弊端。 ? ②集權(quán)制和分權(quán)制 ? 集權(quán)和分權(quán)涉及到行政組織系統(tǒng)內(nèi)部各層次之間權(quán)力的分配和權(quán)責(zé)關(guān)系的體制結(jié)構(gòu)。 ? 兩者各有其利弊，集權(quán)制有利于行政系統(tǒng)的高度統(tǒng)一，最高權(quán)力層能統(tǒng)籌全局。 135 ? 分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，有利于下級機(jī)關(guān)靈活處理具體事務(wù)，應(yīng)付各種變化，有利于調(diào)動和發(fā)揮不同地域。 ? 其缺點(diǎn)是，若分權(quán)過度則會出現(xiàn)政令不統(tǒng)一，削弱行政系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)能力，造成溝通困難。 ? 從我國城市政府來看，其地位是非自治的，西方國家的城市多是自治，屬分權(quán)制，我國城市政府與上級與中央的關(guān)系，是民主集中制，但由于種種因素的制約，實(shí)際上就是集權(quán)制，這在改革開放前非常典型。 但由于長期以來，中央和地方的事權(quán)關(guān)系不明確，事權(quán)劃分沒有法律規(guī)定，因此自建國以來到改革開放期間，我國行政管理體制的分權(quán)與集權(quán)的矛盾統(tǒng)一關(guān)系一直未能正確解決，長期處于起伏不定的波折之中。 ? ③層級制和職能制 ? 這是政府組織體制的兩種形式。 139 職能制是指政府組織平行劃分若干部門，各個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大體相同。層級制上下級業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，有利于統(tǒng)一指揮，相互銜接，節(jié)制分明，權(quán)力集中。 140 ? 職能制的優(yōu)點(diǎn)是分工精細(xì)、辦事準(zhǔn)確，有利于提高效率，行政首長也能更好地考慮、統(tǒng)籌全局。 ? 現(xiàn)代政府組織一般將兩者結(jié)合起來，我國行政組織體制就是這兩種體制的結(jié)合。 ? 完整制又叫集約制或一元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各個(gè)機(jī)構(gòu)或一個(gè)機(jī)構(gòu)的各個(gè)組成部門完全集中于一個(gè)首長或一個(gè)機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，只存在單一的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。 ? 兩者各有其利弊。 143 我國在改革開放前，長期強(qiáng)調(diào)黨政不分，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不加區(qū)別地將一切權(quán)力集中于黨委，這是將完整制的缺點(diǎn)發(fā)揮到了極致。 144 當(dāng)前政府系統(tǒng)內(nèi)部也同樣存在不適當(dāng)?shù)姆蛛x制，城市管理中政出多門的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生便是證明。 2022年，鄭州市 “ 饅頭辦 ” 和區(qū) “ 饅頭辦 ” 為經(jīng)營許可審批權(quán)爭執(zhí)不休； 145 一些城市的市區(qū)之間、市縣之間的公交營運(yùn)權(quán)限也常出現(xiàn)沖突，如四川省的成都市、瀘州市近年來都出現(xiàn)過這種現(xiàn)象。 我們應(yīng)當(dāng)吸取完整制和分離制的優(yōu)點(diǎn)，而避免其缺點(diǎn)，絕對的完整和絕對的分離都是不可取的，也是行不通的。 146 ? 第二．市行政管理體制的運(yùn)行機(jī)制 ? 這主要指行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制。 ? 其中決策是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定著市政工作的目標(biāo)和方向； ? 執(zhí)行是對決策的落實(shí)，是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程；反饋是對決策和執(zhí)行的效果評估，是正確地修正、補(bǔ)充、更改原有決策的行為過程。 ? 以下主要介紹市行政運(yùn)行三個(gè)環(huán)節(jié)及其機(jī)制。 148 市政決策包括市政治決策、市權(quán)力決策、市行政決策，決策領(lǐng)導(dǎo)體系主要由中共市委、市人大及其常委會、市政府組成。 149 市委的決策內(nèi)容主要是制定重大方針、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。 市人大及其常委會的權(quán)力決策是城市所轄區(qū)域內(nèi)具有最高法律效力的決策。 ? 市行政決策是市政管理中主要的、經(jīng)常性的一種決策。 152 ? 上述各決策機(jī)構(gòu)的決策形式主要是召開會議。 ? 市政府決策的會議形式有： ? 市政府全體會議，由市長召集和主持，參加會議的有市長、副市長、秘書長（設(shè)區(qū)的市）、各工作部門（局、委、辦）的首長，一年召開 2次左右； 153 ? 市政府常務(wù)會議，由市長或常務(wù)副市長召集和主持，參加者有市長、副市長、秘書長（設(shè)區(qū)的市），是市政府對重大問題進(jìn)行決策的經(jīng)常性會議，一般每月召開 1次； ? 市長辦公會議，由市長或副市長召集和主持，是市政府最經(jīng)常、最主要的決策會議，一般 1～ 2周舉行 1次，參加者有市長或副市長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人； 154 ? 市政府辦公會議，由秘書長或辦公室主任召集主持，是一種不定期召開的、布置某些具體工作的會議，參加者為辦公（廳）室的主要負(fù)責(zé)人； ? 部門性、專題性會議，由分管具體工作的副市長召集主持，參加者為相關(guān)部門或相關(guān)專題的部門負(fù)責(zé)人，會議不定期召開。 155 （ 2）執(zhí)行機(jī)制 執(zhí)行機(jī)制包括執(zhí)行體系、執(zhí)行過程、執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行手段。 是市政府和它的工作部門以及工作人員執(zhí)行市政決策中樞的決策、指令和法律法規(guī)的過程。