【正文】 的現(xiàn)金流量測算，不重視企業(yè)理財分析評價的根本性缺陷；在公共產(chǎn)品定價上，強調(diào)“以成本為基礎(chǔ)”進行測算，考慮到了基礎(chǔ)設(shè)施作為商業(yè)性投資的一些特征，但忽略了其作為“公共產(chǎn)品”的產(chǎn)業(yè)屬性。 在很多情況下，單純依靠產(chǎn)品定價是難以回收項目建設(shè)及運營成本的，同時也難以滿足還款要求，難以使項目具備財務(wù)生存能力。 如果不顧項目的產(chǎn)業(yè)屬性，所測算出的價格就不會具有實際意義，則以此為基礎(chǔ)所進行的財務(wù)分析就會失去其應(yīng)有意義；對于項目投資估算及資產(chǎn)形成的分析，沒有考慮PPP融資的特點。對于企業(yè)而言，只有其自身所擁有的資產(chǎn)，也就是納入其資產(chǎn)負(fù)債表核算范圍內(nèi)的資產(chǎn)，才是真正具有商業(yè)意義的資產(chǎn)，從而才有進行資產(chǎn)核算及計提折舊的實際意義； 關(guān)于項目資金來源，在項目論證中沒有分清政府性資金與企業(yè)投資的商業(yè)性資金之間的差別，從而難以區(qū)分政府公共理財與企業(yè)理財之間的界限；項目的盈利能力分析、債務(wù)清償能力分析，按照一般商業(yè)性投資項目的分析思路展開，將政府公共理財?shù)默F(xiàn)金流量與企業(yè)投融資現(xiàn)金流量不加區(qū)別，不利于將基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP運作財務(wù)現(xiàn)金流量分析的特點揭示出來； 評價參數(shù)的給出，缺乏基本邏輯。例如，規(guī)定新建鐵路的財務(wù)基準(zhǔn)收益率為3%，支線機場項目財務(wù)基準(zhǔn)收益率為1％，城市軌道交通項目財務(wù)基準(zhǔn)收益率為5％，均無實際價值。要改變這種狀況，就涉及到對整個評價思路及方法體系框架的調(diào)整。經(jīng)濟分析評價結(jié)論應(yīng)該成為政府投資決策的基本依據(jù)，同時也是對基礎(chǔ)設(shè)施項目融資方案進行分析論證的前提條件。 目前在基礎(chǔ)設(shè)施項目的可行性研究等實際工作環(huán)節(jié)尚不被重視。對基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期論證，主要關(guān)注點仍然是工程技術(shù)方案的優(yōu)化論證，這當(dāng)然很重要，但忽略其他方面的論證同樣會帶來災(zāi)難性問題。以英法海峽隧道為例： 該項目堪稱二十世紀(jì)世界基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域的工程杰作。經(jīng)歷200多年的工程醞釀，25年的論證決策，7年的投資建設(shè)，到2006年邁進投入運營的第12個年頭。 工程由英法兩國政府以BOT方式授權(quán)歐洲隧道公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和經(jīng)營。該項目雖在工程建設(shè)領(lǐng)域取得輝煌成就，但財務(wù)狀況日趨惡化，公司被迫于2006年7月13日宣布進入法院破產(chǎn)保護程序。從項目經(jīng)濟評價的角度，項目建成運營十多年來，由于低成本航空及跨海峽輪渡的激烈競爭，使得隧道公司的運價和運輸量都明顯低于項目前期論證階段的預(yù)測數(shù)值，再加之海峽隧道的實際建設(shè)投資翻了一番，使得該項目的經(jīng)濟費用明顯大于所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。 從投資項目經(jīng)濟費用效益分析的角度看，項目建設(shè)造成了經(jīng)濟資源的浪費，在經(jīng)濟上是不合理的，并最終導(dǎo)致財務(wù)破產(chǎn)，使得項目的財務(wù)方案不可行。 這表明當(dāng)初所提出的項目融資方案不可行，當(dāng)初的項目投資和融資決策出現(xiàn)失誤，股東的投資回報和貸款償還出現(xiàn)嚴(yán)重問題，由此導(dǎo)致英法海峽隧道公司出現(xiàn)災(zāi)難性財務(wù)風(fēng)險。二、基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作項目評價應(yīng)做到： 避免經(jīng)濟費用效益分析流于形式 我國將投資項目的經(jīng)濟評價劃分為財務(wù)評價和國民經(jīng)濟評價兩部分，與國外的通常稱謂不同。 在國外沒有單獨的“國民經(jīng)濟評價”概念，無論是世界銀行等國際組織還是國外經(jīng)濟理論研究或項目評價的實踐，都將從經(jīng)濟學(xué)的角度對投資項目的經(jīng)濟合理性所進行的分析評價稱為經(jīng)濟分析或者經(jīng)濟評價，沒有專門的“國民經(jīng)濟評價”的稱謂。我國的香港、澳門和臺灣地區(qū)以及海外華人等將漢語作為自己母語的社會群體中，有關(guān)投資項目經(jīng)濟評價的用語也沒有“國民經(jīng)濟評價”的稱謂。 國民經(jīng)濟評價強調(diào)從國家的層面上，利用國家頒布的影子價格等參數(shù)進行評價，往往易于流于形式。財務(wù)分析應(yīng)增加實質(zhì)性內(nèi)容 改變對財務(wù)收益率基準(zhǔn)值的論證； 強調(diào)從政府理財?shù)墓藏斦F(xiàn)金流量和參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)財務(wù)現(xiàn)金流量的角度進行分別的分析評價。 對于從企業(yè)理財?shù)慕嵌冗M行財務(wù)評價，應(yīng)在企業(yè)下九流綠的識別和計算的基礎(chǔ)上，按照商業(yè)原則和市場規(guī)則評價其財務(wù)可行性。財務(wù)分析應(yīng)成為融資方案設(shè)計的重要評價工具 就本質(zhì)而言，基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)濟費用效益分析、PPP企業(yè)的財務(wù)現(xiàn)金流量分析，以及基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資方案分析三者之間是密切相關(guān)的。 通過經(jīng)濟費用效益分析，判斷項目投資的經(jīng)濟價值，為政府部門提供投資補助提供決策依據(jù)；通過企業(yè)財務(wù)現(xiàn)金流量分析，判斷政府應(yīng)該給予的補助額度，從而使得企業(yè)能夠獲得可接受的商業(yè)回報水平，從而為制定投資計劃和項目融資方案提供依據(jù)。 如果通過經(jīng)濟費用效益分析認(rèn)為項目建設(shè)具有經(jīng)濟合理性，那么即便是財務(wù)收益率為負(fù)值，也應(yīng)該投資建設(shè)。并且按照“對經(jīng)濟費用效益分析可行而財務(wù)分析不可行的項目，應(yīng)在調(diào)整和優(yōu)化設(shè)計方案的基礎(chǔ)上，以項目生存和持續(xù)經(jīng)營為原則，提出具體的解決措施，以保證該項目可行”的規(guī)定，通過政府補貼、土地綜合開發(fā)、特許經(jīng)營等方式，構(gòu)造具有財務(wù)可行性的投資方案，或者直接由政府彌補財務(wù)缺口。 警惕資金來源過分依賴銀行貸款由于過度依賴收費的方式進行市場化運作融資，銀行貸款成為基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要資金來源。例如：在高速公路建設(shè)發(fā)展的初期，各地區(qū)建設(shè)的公路項目多集中于經(jīng)濟比較發(fā)達、運輸量較為密集、道路使用者支付能力較強的運輸干線通道地區(qū)，這類項目一般都具備較高的投資價值，基本沒有投資風(fēng)險，為這類項目進行貸款融資一般也不會有融資風(fēng)險。當(dāng)高速公路發(fā)展到今天，整個綜合運輸網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)發(fā)生很大變化，公路項目市場化運作的投資風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，尤其是中西部地區(qū)的高速公路貸款項目表現(xiàn)更為明顯。從全國平均情況看，一般公路項目銀行貸款比率均占項目總投資的50％～65％，平均在55％左右。目前全國公路收費總額預(yù)測每年不超過800億元，僅能勉強用于支付銀行貸款利息，還本基本沒有保障。警惕盲目攀比，超前、豪華建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)規(guī)?？陀^上應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系，但實際來看，與領(lǐng)導(dǎo)人的更替更密切?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)自覺不自覺的納入到地方領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核體系之中，每屆領(lǐng)導(dǎo)人上臺時，都會提出比較宏偉的建設(shè)目標(biāo)計劃，并演化成地方行政首腦宏偉計劃的具體執(zhí)行者，而不是基于企業(yè)理財基礎(chǔ)上的投資者。在這種情況下進行市場化融資建設(shè)，地方政府及項目業(yè)主不可能對項目的選擇進行客觀真實的市場分析研究。在項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，一些地方很少從經(jīng)濟合理性的角度進行系統(tǒng)地分析論證，喜歡追求豪華、超前建設(shè)，但地方政府存在收費的積極性。例如，在地方利益驅(qū)動下，地方政府就會選擇修建可以進行收費的高等級公路，甚至是高速公路，進一步加劇了公路等級結(jié)構(gòu)不合理的矛盾，并孕育著嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險。基于這種盲目攀比格局下的銀行貸款，還本付息的風(fēng)險顯而易見。警惕過度收費對于收費公路項目，財務(wù)現(xiàn)金流入主要體現(xiàn)為公路為道路的使用者所帶來的經(jīng)濟價值（運輸費用的節(jié)約、運輸時間的節(jié)約、運輸質(zhì)量的提高、貨損及交通事故的降低等），對于使用者而言的支付意愿有多大。如果收費水平大于支付意愿，使用者就不會上路，交通量被抑制下來，不僅擬建公路項目的經(jīng)濟價值得不到體現(xiàn)，財務(wù)現(xiàn)金流量也無法實現(xiàn)；如果收費標(biāo)準(zhǔn)低于消費者支付意愿，實際上是一種“藏富于民”的做法，即將公路的運輸所創(chuàng)造的價值，部分讓渡給了道路使用者，使公路項目的經(jīng)濟價值得以充分實現(xiàn)。公路使用者的支付意愿受到當(dāng)?shù)剡\輸網(wǎng)絡(luò)布局、其他可供選擇的路徑情況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、旅客出行費用占家庭收入的比重、物流費用占企業(yè)產(chǎn)品成本及利潤的比例等多種因素的影響。警惕政府躲避責(zé)任基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具有明顯的外部性特征，外部性問題的解決客觀上應(yīng)主要依賴于政府。很多建設(shè)項目并非完全出于經(jīng)濟目的，可能是出于扶貧、國防、民族團結(jié)等政治、經(jīng)濟、軍事、社會發(fā)展等綜合目的。這類項目的建設(shè)成本要求全部由基礎(chǔ)設(shè)施的使用者承擔(dān)（即通過收費的方式回收建設(shè)成本）是明顯不合理的，政府應(yīng)該承擔(dān)這類項目建設(shè)成本的責(zé)任；對于完全出于經(jīng)濟目的建設(shè)的項目，其經(jīng)濟價值也表現(xiàn)在多個方面。如公路項目的道路使用者帶來的運輸費用的節(jié)約、運輸時間的節(jié)約、運輸質(zhì)量的提高、貨損及交通事故的降低、周邊土地價值的提高、當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境改善及經(jīng)濟資源聚集能力的提升、產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等等，很多經(jīng)濟價值表現(xiàn)為經(jīng)濟的“外部性”，客觀上都需要政府來承擔(dān)。政府應(yīng)發(fā)揮提供公共服務(wù)的職能，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)責(zé)任。不能因為政府缺位，給當(dāng)?shù)孛癖妿砹祟~外的負(fù)擔(dān)。三、政府的積極、穩(wěn)妥監(jiān)管 多元化應(yīng)是PPP的實現(xiàn)效果 共贏是PPP的本質(zhì)要求 風(fēng)險是PPP必須認(rèn)真對待的問題 競爭是PPP成功的關(guān)鍵因素 監(jiān)管是PPP進程的決定性因素公用事業(yè)政府監(jiān)管：從管理走向監(jiān)管公用事業(yè)的監(jiān)管可以分為經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管。 經(jīng)濟監(jiān)管是指對產(chǎn)品價格、市場競爭、進入和退出條件、特殊行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的控制。 社會監(jiān)管主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。一般來說，矯正外部性的政府監(jiān)管屬于社會監(jiān)管范疇。 監(jiān)管的本質(zhì)問題是政府和市場的關(guān)系問題，政府的監(jiān)管是市場有效運作的基本保障。關(guān)于產(chǎn)品價格的控制以成本監(jiān)審為基礎(chǔ) 以合理利潤為原則 以調(diào)節(jié)基金為保障關(guān)于市場競爭的規(guī)范由于公用事業(yè)不完全競爭、不完全信息和外部性等原因造成市場失靈，由此產(chǎn)生監(jiān)管的必要 監(jiān)管是基于規(guī)則的監(jiān)管，這種基于規(guī)則的監(jiān)管使市場上所有利益相關(guān)者利益都得到保障，各種交易得以正常進行。所以，監(jiān)管是維護市場規(guī)則的重要力量，而不是相反。 適度競爭的原則、規(guī)模經(jīng)濟的原則、激勵性監(jiān)管與控制性監(jiān)管相結(jié)合的原則。關(guān)于適度競爭的原則從市場角度出發(fā)由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，會抑制市場的競爭活力，壟斷的市場也會降低經(jīng)濟效率，影響資源的合理配置和使用。而數(shù)量太多又會存在規(guī)模不經(jīng)濟和惡性競爭。因此，只有適度競爭才能產(chǎn)生較大的競爭效益。 如何實現(xiàn)適度競爭？適當(dāng)提高行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。市場結(jié)構(gòu)取決于產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的數(shù)量以及企業(yè)間的相互關(guān)系，并在很大程度上決定市場競爭或壟斷的程度。如果市場上企業(yè)數(shù)量越多，那么他們之間達成“共謀”的成本越高，越不易形成壟斷。但是經(jīng)銷商的數(shù)量并未越多越好，如果數(shù)量過多，一方面造成過分競爭，擠壓企業(yè)的利潤，另一方面，增加了政府對市場監(jiān)管的難度和成本。在有效競爭的政策導(dǎo)向下，政府的市場準(zhǔn)入管制政策要能促進有效的市場結(jié)構(gòu)的形成，實現(xiàn)適度競爭。 打破地域的劃分和壟斷，允許資源自由流動。這樣才能充分發(fā)揮市場機制，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，通過市場的擴大使真正有實力的企業(yè)發(fā)展起來。 關(guān)于規(guī)模經(jīng)濟的原則公用事業(yè)普遍存在規(guī)模經(jīng)濟的要求。規(guī)模經(jīng)濟是指在技術(shù)水平不變的情況下，隨著產(chǎn)量的增加，企業(yè)的平均成本逐漸下降。規(guī)模經(jīng)濟對企業(yè)競爭力的貢獻表現(xiàn)為，不僅可以提升企業(yè)的成本優(yōu)勢，也為建立岐異優(yōu)勢奠定了基礎(chǔ)（指產(chǎn)品在品質(zhì)、功能、品牌等方面的獨特性 ）。 企業(yè)規(guī)模小，沒有達到經(jīng)濟規(guī)模，由此帶來生產(chǎn)成本高、效益差、惡性競爭、監(jiān)管難度大等問題。 如何推動發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟？ 改革政府管制模式。市場化改革要求改革政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織的模式，并隨著市場化改革的不斷深入，逐步采取“以市場調(diào)整為主”的新模式，通過優(yōu)勝劣汰的競爭機制實現(xiàn)企業(yè)的“并”、“轉(zhuǎn)”、破產(chǎn)退出，使社會資源源源不斷地向優(yōu)勢企業(yè)集中，從而促進大 企業(yè)、大集團的不斷形成。 制定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)進入壁壘政策。根據(jù)對規(guī)模經(jīng)濟要求，確定進入某個產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，達不到標(biāo)準(zhǔn)的就不允許新建企業(yè)進入。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)以最小最優(yōu)經(jīng)濟規(guī)模為基石，同時考慮生產(chǎn)技術(shù)、要素供給、市場需求等因素。通過設(shè)置適當(dāng)?shù)倪M入壁壘，限制小批量的企業(yè)進入某產(chǎn)業(yè)，防止產(chǎn)業(yè)進入過密、競爭過度。關(guān)于激勵性監(jiān)管控制性監(jiān)管，旨在保護公眾利益。如確保市政公用企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格保持在一個合理的水平上，防止企業(yè)利用壟斷地位謀取高額利潤或通過控制終端消費來侵害消費者的利益；確保市政公用企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)，防止在服務(wù)中“挑肥揀瘦”或“嫌貧愛富”；確保市政公用企業(yè)提供符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品及服務(wù)，防止在產(chǎn)品或服務(wù)中出現(xiàn)質(zhì)量、健康和安全隱患。激勵性監(jiān)管，旨在維護企業(yè)的有效競爭。如在控制產(chǎn)品及服務(wù)價格的同時，促使企業(yè)既有降低成本的壓力，又有發(fā)展生產(chǎn)的動力，使企業(yè)具有持續(xù)提供服務(wù)的能力；確保企業(yè)在其經(jīng)營期間，不受無益競爭的干擾，順利經(jīng)營并獲取應(yīng)得的利潤，維護企業(yè)投資城市公用設(shè)施服務(wù)的積極性。 關(guān)于準(zhǔn)入、退出以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管堅持特許經(jīng)營制度 完善合同監(jiān)管 整合監(jiān)管主體 發(fā)揮政府財政投入的引導(dǎo)作用 建立長期低成本融資渠道 發(fā)揮市場機制的作用－PPP 建立規(guī)范的適應(yīng)國情的監(jiān)管體制
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