【正文】 ）有限公司。為建設(shè)深水港項(xiàng)目中的跨海大橋，還同時(shí)成立大橋項(xiàng)目公司。在投融資體制上實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開(kāi)的創(chuàng)新模式。兩地合作以公司方式投資建設(shè)一座共長(zhǎng)34公里，其中海中長(zhǎng)達(dá)26公里的跨海大橋，這是目前世界上海洋跨度最長(zhǎng)的前所未有的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，也是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程對(duì)政府直接投資模式的重大突破。建國(guó)以來(lái)，由于基礎(chǔ)設(shè)施例如機(jī)場(chǎng)、橋梁、碼頭、隧道、公路等建設(shè)項(xiàng)目，都直接關(guān)系到我國(guó)城市的發(fā)展和國(guó)計(jì)民生的根本利益，所以，各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)都把這些項(xiàng)目作為任職期間的實(shí)事和大事來(lái)實(shí)施；而且隨著各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，這些項(xiàng)目投資的規(guī)?；驍?shù)量也日益增長(zhǎng)，并逐步形成了以國(guó)家投資（主要是中央政府）為主、以地方政府投資為補(bǔ)充的體制，這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本框架。以國(guó)內(nèi)高速公路為例，中央和地方政府的共同投資體制發(fā)揮了明顯的作用，“八五”期間，高速公路總里程從574公里發(fā)展到2141公里，平均每年建成300公里。進(jìn)入“九五”期間，則以每年新建1000公里的速度發(fā)展，至1997年末，全國(guó)已建成4771公里高速公路。1998年開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券方式籌措建設(shè)資金，全國(guó)公路建設(shè)的投資額每年超過(guò)500億元。因此，相當(dāng)一段時(shí)期以來(lái)，各級(jí)政府尤其是積極性更高的地方政府作為投資主體所構(gòu)成的政府投資模式，是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的投資模式。 上述政府投資模式，其投資主體決定了運(yùn)作模式的非市場(chǎng)化，各級(jí)政府負(fù)責(zé)官員往往把重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)作為自己任職期間的政績(jī)體現(xiàn)，因此，此類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作，較多地反映長(zhǎng)官意志和行政政績(jī)而不反映市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律。但是，近年來(lái)由于基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和相對(duì)穩(wěn)定的回報(bào)，以及政府對(duì)企業(yè)投資和外資投資的鼓勵(lì)，在國(guó)內(nèi)的內(nèi)資企業(yè)中，出現(xiàn)了以基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的公司。這些公司一般有銀行或金融機(jī)構(gòu)作后盾，有相對(duì)充足的資金，往往能夠籌集幾億、幾十億人民幣的投資量，這是以市場(chǎng)主體而非政府作為主體參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資，該市場(chǎng)主體作為各級(jí)政府投資的補(bǔ)充，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。很顯然，以公司方式的市場(chǎng)主體以市場(chǎng)方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，一般不反映長(zhǎng)官意志和行政政績(jī)，而以市場(chǎng)規(guī)律為行為準(zhǔn)則。作為一種投資模式，內(nèi)資投資的市場(chǎng)方式一般可分為三種情況：一種是內(nèi)資本地投資。通常是當(dāng)?shù)卣S可的具有相應(yīng)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的公司募集資金，用適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況和特點(diǎn)的方式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如，海南省三亞市在90年代初實(shí)施的“十路四橋”計(jì)劃，其基本投資模式是內(nèi)資本地投資。海南省人大為此專(zhuān)門(mén)通過(guò)地方法規(guī)《海南省基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》，賦予這種投資方式以法律依據(jù)。另一種是內(nèi)資異地投資。這有兩種情況，一種是異地的國(guó)內(nèi)企業(yè)被本地投資者作為募集資金的對(duì)象吸收投資；還有一種則是異地國(guó)內(nèi)企業(yè)獲得當(dāng)?shù)卣奶卦S，作為獨(dú)立投資主體的國(guó)內(nèi)企業(yè)在異地實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)。此外，最近還出現(xiàn)了跨地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)資異地合作共同籌集資金的模式，例如，浙江省和上海市合作對(duì)深水港以及跨海大橋的投資建設(shè)。 上述非政府的企業(yè)或私人的投資模式在市場(chǎng)中的運(yùn)作實(shí)踐，事實(shí)上已經(jīng)和國(guó)際投資基礎(chǔ)設(shè)施的BOT模式結(jié)合，并且在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)踐采取了一系列變異模式，這是法學(xué)理論界不得不給予高度關(guān)注的新的市場(chǎng)運(yùn)作方式。所謂BOT，一般指在涉及公眾利益的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交過(guò)程中，由當(dāng)?shù)卣卦S的、由私營(yíng)的或非政府的財(cái)團(tuán)投資的、以一定期限的經(jīng)營(yíng)盈利作為回報(bào)的投資模式。這種模式并非是唯一的，即便在國(guó)外，這種模式本身也在不斷變化，并出現(xiàn)了BOT前提下的新模式。利用各種外資籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，這也是我國(guó)城市發(fā)展的基本方針之一，各地地方政府對(duì)此具有更大的積極性。外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)有較大的規(guī)模。以公路建設(shè)為例，我國(guó)利用世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和日本道路公路協(xié)會(huì)資金貸款至1997年底已達(dá)100億美元，近幾年又從商業(yè)資本財(cái)團(tuán)引進(jìn)70億美元。外資投資更多、更普遍的方式是私營(yíng)企業(yè)的投資，即BOT方式的投資。結(jié)合我國(guó)的運(yùn)作實(shí)踐，BOT投資方式在我國(guó)國(guó)內(nèi)的實(shí)際運(yùn)作方式已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，一個(gè)突出的表現(xiàn)是外資方更熱衷于采取購(gòu)買(mǎi)已營(yíng)建完畢的基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營(yíng)一定年限后再轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣男路绞?，即POT（購(gòu)買(mǎi)－運(yùn)作－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┓绞絹?lái)運(yùn)作。顯然，以BOT模式或者BOT變異模式投資國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其基本特點(diǎn)是以市場(chǎng)方式運(yùn)作的，只是這種市場(chǎng)化運(yùn)作更多地涉及外資的投入以及更多地帶有國(guó)際資本運(yùn)作的市場(chǎng)特點(diǎn)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作的基本特點(diǎn)可歸納為：項(xiàng)目的投資主體系非政府的市場(chǎng)主體；項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)及期限須獲得政府的特許權(quán)；投資成本收回及贏利依賴當(dāng)?shù)卣卦S的經(jīng)營(yíng)權(quán)；投資的風(fēng)險(xiǎn)由投資主體自行承擔(dān)。 基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作必然帶來(lái)投資模式的探索和創(chuàng)新，而隨著外資的大規(guī)模涉足中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)，采用BOT投融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)際慣例，也必然會(huì)在中國(guó)的土地上以適合中國(guó)國(guó)情的方式在市場(chǎng)運(yùn)作中得到創(chuàng)新和發(fā)展，因此，研究基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作以及BOT模式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作中的變異適用，就成為法學(xué)理論界不得不關(guān)注的重大課題。二、國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借鑒BOT模式及其變異適用BOT是一種國(guó)際通用的主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目投融資模式，其操作的典型形式是：項(xiàng)目所在地政府授予一家或幾家公司或私人企業(yè)所組成的項(xiàng)目公司以特許權(quán)利──就某項(xiàng)特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行籌資建設(shè)（少量投資，大量融資），在約定的期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)管理，并通過(guò)項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)，在特許期屆滿后將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給所在地政府。 企業(yè)資本或私人資本在介入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施種類(lèi)、投融資回報(bào)方式、項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的不同，BOT方式出現(xiàn)了不同的變異模式，如BOOT（建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┬问?、BTO（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)營(yíng)）形式，BOO（建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)）形式、ROT（整頓－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┬问?、POT（購(gòu)買(mǎi)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┬问降鹊?。?guó)內(nèi)較早正式采用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以1996年的廣西來(lái)賓電廠建設(shè)作為代表。在此前后，各地根據(jù)本地的具體情況采用類(lèi)似BOT方式的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)模式不斷發(fā)展，為規(guī)范其投資行為，各地制訂了一系列地方法規(guī)或規(guī)章。例如，為適應(yīng)本地投資資金匱乏而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫切需要的具體情況，海南省于1994年5月，由地方人大出臺(tái)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》，該條例針對(duì)海南省實(shí)際情況，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)用地方式以及投資補(bǔ)償作了明確規(guī)定。這是地方立法對(duì)各種大型基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投資模式以及政府補(bǔ)償方式的具有探索性的突破。無(wú)獨(dú)有偶，為吸引外資加大地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資，1994年2月，上海市人民政府頒布了第一個(gè)BOT投資模式的操作性地方規(guī)章《上海市延安東路隧道專(zhuān)營(yíng)管理辦法》，明確由上海市人民政府授權(quán)上海中信隧道發(fā)展有限公司（投資外方為香港中信泰富有限公司）經(jīng)營(yíng)、管理延安東路原隧道，投資興建并經(jīng)營(yíng)、管理新隧道（即延安東路隧道復(fù)線）的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，特許期限30年。此為上海市第一個(gè)有關(guān)專(zhuān)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的特許性文件。此后頒布了諸如兩橋一隧、奉浦大橋、大場(chǎng)自來(lái)水處理廠、滬嘉高速公路、徐浦大橋、延安高架路、內(nèi)環(huán)高架路和南北高架路、逸仙路高架和蘊(yùn)川路大橋、滬寧高速公路（上海段）等多個(gè)專(zhuān)營(yíng)管理辦法。海南和上海等地的不同立法，為借鑒BOT模式的變異適用創(chuàng)造了條件。 以上海市為例，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作借鑒BOT模式的變異適用，建造和經(jīng)營(yíng)的投融資階段以及特許權(quán)授予方面，先后出現(xiàn)不同的情況。關(guān)于投融資項(xiàng)目的施工營(yíng)建及風(fēng)險(xiǎn)控制。上海市在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中，經(jīng)歷了參照和變異適用BOT模式的發(fā)展階段；而投融資方式是否包括項(xiàng)目的施工營(yíng)建成為變異適用的兩種主要方式：第一種是包括施工營(yíng)建的投資模式：這是一般意義上的BOT模式，也即投融資階段包括建造、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓三個(gè)階段，其典型案例為前述上海市延安東路復(fù)線隧道建設(shè)項(xiàng)目。在上海市政府制訂延安東路隧道專(zhuān)營(yíng)管理辦法的同時(shí)，我所在的上海市建緯律師事務(wù)所從1993年底接受上海中信隧道發(fā)展有限公司（即項(xiàng)目公司）和上海隧道股份有限公司的共同委托，起草隧道工程總承包合同。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施在未第六章 規(guī)范BOT項(xiàng)目的法律對(duì)策　　我國(guó)目前只是處于BOT項(xiàng)目試點(diǎn)階段，截至目前，我國(guó)還沒(méi)有BOT投資方面專(zhuān)門(mén)的立法。雖然，外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試點(diǎn)外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)BOT方式試點(diǎn)期間的運(yùn)作中的某些問(wèn)題作了規(guī)定，并與其他相關(guān)法律、法規(guī)一起大致勾勒出規(guī)范BOT項(xiàng)目運(yùn)作的法律框架，但其中仍存在著不少問(wèn)題。當(dāng)前，規(guī)范BOT投資的操作程序和運(yùn)作方式，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)BOT與現(xiàn)行法律體系的銜接，制訂有關(guān)BOT的管理辦法和框架文件，已成為我國(guó)急需彌補(bǔ)的立法課題。筆者從以下六個(gè)方面的內(nèi)容對(duì)這一問(wèn)題加以分析?！　∫?、協(xié)調(diào)我國(guó)擔(dān)保法、外經(jīng)貿(mào)部通知與三部委通知關(guān)于外匯匯兌擔(dān)保的規(guī)定　　我國(guó)擔(dān)保法和外經(jīng)貿(mào)部通知表明，國(guó)家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)對(duì)BOT項(xiàng)目不能進(jìn)行外匯匯兌擔(dān)保。但三部委的通知雖未指明應(yīng)由哪個(gè)具體機(jī)關(guān)執(zhí)行這項(xiàng)保證，但這意味著國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)外匯兌換和匯出作出保證。因此，在外匯匯兌擔(dān)保問(wèn)題上，三個(gè)相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定有差異。　　從法律效力上看，擔(dān)保法是由立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，在效力上高于國(guó)務(wù)院部委頒布的行政法規(guī)。根據(jù)“特別法優(yōu)于普通法”的原理，專(zhuān)門(mén)規(guī)范BOT項(xiàng)目的法規(guī)應(yīng)具有優(yōu)先效力，即便如此，三部委通知與外經(jīng)貿(mào)部通知這兩個(gè)法規(guī)仍是矛盾的，立法的這種矛盾和沖突，將給實(shí)踐中發(fā)展BOT項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)不便，外商會(huì)在理解上產(chǎn)生疑惑和歧義，影響其對(duì)BOT項(xiàng)目的投資。因此，建議立法機(jī)關(guān)修改法律時(shí)，對(duì)三部委關(guān)于外匯兌換擔(dān)保的規(guī)定應(yīng)予以確認(rèn)。　　二、浮動(dòng)抵押擔(dān)保在法律中應(yīng)作相應(yīng)規(guī)定　　BOT項(xiàng)目的所需資金除項(xiàng)目發(fā)起人以股權(quán)出資外，其他大多數(shù)資金來(lái)自貸款。貸款協(xié)議的達(dá)成，依賴于浮動(dòng)抵押。浮動(dòng)抵押是有限追索權(quán)項(xiàng)目融資方式的重要特點(diǎn)，而我國(guó)法律中尚無(wú)有關(guān)浮動(dòng)抵押的規(guī)定，因此，如果在BOT項(xiàng)目運(yùn)作中使用以浮動(dòng)抵押為貸款擔(dān)保的貸款融資方式時(shí)，則缺乏法律依據(jù)和法律保護(hù)。故建議有關(guān)機(jī)關(guān)在研究我國(guó)實(shí)施BOT項(xiàng)目與浮動(dòng)抵押后，在擔(dān)保法修改時(shí)或者其他專(zhuān)門(mén)法中加入浮動(dòng)抵押的內(nèi)容。　　三、對(duì)BOT項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的銷(xiāo)售定價(jià)問(wèn)題明確作出規(guī)定　　我國(guó)電力和公路交通收費(fèi)在以前是統(tǒng)一定價(jià)收費(fèi)，而B(niǎo)OT項(xiàng)目為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部收益率和收回投資及獲取投資回報(bào)，收費(fèi)通常較公營(yíng)項(xiàng)目要高，因此，對(duì)于BOT項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的銷(xiāo)售定價(jià)問(wèn)題，應(yīng)考慮在行業(yè)法規(guī)或BOT的專(zhuān)門(mén)法規(guī)中作規(guī)定?！　∷?、法律中作出對(duì)BOT項(xiàng)目特許協(xié)議性質(zhì)、法律適用等問(wèn)題的規(guī)定　　BOT項(xiàng)目公司的成立是為了作為一個(gè)國(guó)內(nèi)法人實(shí)體與政府機(jī)構(gòu)簽署特許協(xié)議，成為特許協(xié)議的一方當(dāng)事人。所以，BOT項(xiàng)目中的特許協(xié)議既不同于國(guó)外傳統(tǒng)的石油特許協(xié)議(以政府和外國(guó)公司為主體)。另外，由于也不同于我國(guó)的中外合作勘探開(kāi)發(fā)自然資源合同(以中國(guó)公司和外國(guó)公司為主體)，特許協(xié)議因以政府作為一方當(dāng)事人，它不同于一般的國(guó)內(nèi)合同或涉外合同。因而特許協(xié)議是自成一類(lèi)的特殊合同。但是，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)BOT項(xiàng)目特許協(xié)議的特殊性和法律性質(zhì)及如何適用并未有相應(yīng)規(guī)定，這不利于我國(guó)BOT項(xiàng)目的進(jìn)行。因此，應(yīng)考慮BOT特許協(xié)議的特殊性，建議在立法中將其明確為自成一類(lèi)的合同，并在法律性質(zhì)、適用等方面也作出相應(yīng)的法律規(guī)定?！　∥?、政府為BOT項(xiàng)目提供更多的支持　　我國(guó)三部委通知規(guī)定：國(guó)家保證項(xiàng)目公司償還貸款本金利息和紅利匯出所需外匯的兌換和匯出，但是項(xiàng)目公司也要承擔(dān)融資、建造、采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府不提供固定投資回報(bào)率的保證，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)也不為其提供擔(dān)保。即除了外匯兌換和匯出擔(dān)保之外，政府不再予以其他支持。從國(guó)際BOT上項(xiàng)目成功的實(shí)踐和BOT的性質(zhì)看，BOT項(xiàng)目是政府特許權(quán)項(xiàng)目，且最終所有權(quán)移交政府，其成功離不開(kāi)政府支持。因此，我國(guó)為吸引更多的外商投資于BOT項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府應(yīng)提供更多的支持，如保證項(xiàng)目一定程度的壟斷性，政府提供支持貸款或緊急貸款等。雖然立法中不必明確列出政府支持措施，但應(yīng)表達(dá)具體項(xiàng)目中政府可以根據(jù)情況提供類(lèi)似支持的明確精神或傾向?！　×?、BOT項(xiàng)目公司能否設(shè)立外商投資股份有限公司，使BOT項(xiàng)目公司有可能通過(guò)上市發(fā)行股票籌集資金和資本　　外經(jīng)貿(mào)部通知和三部委通知對(duì)設(shè)立BOT項(xiàng)目公司的形式，規(guī)定為可采用中外合資、中外合作、外商獨(dú)資形式建立，未規(guī)定可以外商投資股份有限公司設(shè)立。前三種外商投資企業(yè)是不可以發(fā)行股票籌集資金的，但1995年對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部頒發(fā)的《關(guān)于設(shè)立外商投資股份有限公司若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中將外商投資股份有限公司分為：①新設(shè)立。②已設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰?。③?guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥馍掏顿Y股份有限公司。④原內(nèi)資股份有限公司申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥馍掏顿Y股份有限公司。那么，BOT項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)可以依照該規(guī)定設(shè)立或轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰?。?dāng)然，其能否上市還需要經(jīng)過(guò)行政主管部門(mén)的許可和批準(zhǔn)以及管理BOT事務(wù)的國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)。 中航長(zhǎng)城大地建工集團(tuán) 2013/4/1860 / 60