【正文】 的政府采購，正是要保證實現(xiàn)公共資金合理有效使用的目標(biāo)。三、政府采購的內(nèi)容(一)建設(shè)公共設(shè)施公共設(shè)施是那些歸國家或人民所有、供民眾共同使用的建筑或場所，如大型公路、鐵路、港口、橋梁、水利設(shè)施、公立學(xué)校或醫(yī)院、國家公園和公共娛樂場所等。這些公共設(shè)施的建設(shè) 有如下特點：(1)通常投資較大，個人或私營企業(yè)較難有實力承擔(dān)類似項目的建設(shè)。(2)資金回收困難。公共設(shè)施一般收費較低或不收費，要想在短時間內(nèi)收回投資幾乎難于做到。因此 ，以盈利為目的的私人企業(yè)一般不會對投資公共設(shè)施感興趣。(3)有些項目關(guān)系國計民生，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已成為當(dāng)?shù)貒业慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的基 礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)起飛的前提時，政府更需要對這類項目的建設(shè)直接投資和控制。當(dāng)建設(shè)如上項目時，政府就要采購物資、設(shè)備、工程等。(二)提供公共服務(wù)世界各國政府由于不同的歷史、社會傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實力，負(fù)責(zé)提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)有所不同，政府采購的數(shù)量 和范圍也有不同。但總的說來，各國的政府采購主要包括國防、公安、 交通、通訊、醫(yī)療、教育、城市建設(shè)、消防等。為了滿足社會需要，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府需要提供一些投資大、回報時間長、或收益率低、或無法歸個人使用和擁有的產(chǎn)品或服務(wù) ，總之，提供私人企業(yè)不愿意或不能提供的服務(wù)。有些公共服務(wù)是由政府直接生產(chǎn)和經(jīng)營，如一些大的國防企業(yè)，能源工業(yè)、政府金融業(yè)、國家基礎(chǔ)工業(yè)或項目等，屬于上述政府生產(chǎn) 職能。二戰(zhàn)后，世界各國經(jīng)濟(jì)增長最快的部門是服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)中增長最大的是公共服務(wù)。192 9年，%，到1963年達(dá)27%以上。1929年 ，%。到1960年，占美國總就業(yè)人數(shù)的20%。在1950年到1960年的10年間，在美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)增加的每10個新職位中，有9個屬于公共部門。各個國家由于不同的傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實力，政府為社會所提供服務(wù)的內(nèi)容有所不同。但總的說來，包括如下方面：(1)國防。是一個國家內(nèi)人人都能享受的安全服務(wù)，因此是公共服務(wù)的一部分，也是當(dāng)今世界各國政府采購中所占比例最大的一項內(nèi)容。出于對國家利益的保護(hù)、保密、國家安全的需要，國防項 的政府采購是由軍方單獨執(zhí)行的。因此，國防采購不在我們討論的范圍之內(nèi)。(2)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是政府采購的一項重要內(nèi)容。交通運輸、郵電通訊、供水供電、環(huán)境保護(hù)等公共設(shè)施和公用事業(yè)以及一些市政設(shè)施，是從事各種生產(chǎn)活動所不可缺少的基礎(chǔ)條件，是社 會發(fā)展的條件之一。這些部門具有投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，利潤少甚至沒有，投資風(fēng)險大，社會經(jīng)濟(jì)效果顯著等特點。在體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠利潤引誘是不可能達(dá)到基本 設(shè)施建設(shè)項目齊全、布局合理的目的。因此需要政府參與這些部門的投資。從西方國家的情況來看，各國政府均對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量直接投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。(3)教育政府部門向社會提供的另 一項重要的公共服務(wù)是教育。由于教育事業(yè)有投資大、周期長、利潤少的特點，私人企業(yè)難有能力辦教育(高收費的私立學(xué)校除外)，因此，政府就要 承擔(dān)這項任務(wù)。二戰(zhàn)以后，美國政府一方面從外國汲取才智，另一方面不惜耗費巨額資金培養(yǎng)本國科技人才。據(jù)美國官方統(tǒng)計，戰(zhàn)后以來美國教育經(jīng)費約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的7%左右。1960～1973年 聯(lián)邦政府支出的科研經(jīng)費中，僅培訓(xùn)人員一項就增加了4倍，從而使美國的科技隊伍迅速壯大。1965年，美國有關(guān)法令規(guī)定聯(lián)邦政府每年給一些州撥付10億美元補助金，以加強青少年 集中地區(qū)的中小學(xué)教育，使更多的適齡青少年得以在公立學(xué)校上學(xué)。二戰(zhàn)結(jié)束后，用于教育的經(jīng)費不斷增加，1976年比1964年增長了4倍，全國教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比重從1 %%，其中公立中小學(xué)教育經(jīng)費在1956年至1976年的20年間，增長了6倍。日本政府很注重教育投資，對教育的撥款逐年增年。1960年教育經(jīng)費總額為6124億日元，19 70年增至28843億日元。日本教育經(jīng)費占國民收入的比率，%，雖 低于美、英、蘇，但與聯(lián)邦德國相同，且高于法國。而教育經(jīng)費占國家與地方行政費的比率 在整個60年代都高于上述國家。戰(zhàn)后 ，%，%，是世界上教育經(jīng)費比較高的國家。二次大戰(zhàn)后，日 本 4年制大學(xué)發(fā)展很快，1950年有200所，1973年發(fā)展到405所，增長1倍。同期學(xué)生增長了6倍 .%，%，%。其 次，新設(shè)工業(yè)高等?？?。學(xué)校適應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求，1962年創(chuàng)辦以培養(yǎng)中級人才為目標(biāo)的高等?？茖W(xué)校，包括工業(yè)、商船、無線電等。再次，大力發(fā)展兩年制短期大學(xué)。此外，大學(xué)研究院 也得到發(fā)展，1958年有55所大學(xué)，1975年達(dá)213所。(4)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國家里，政府一般負(fù)擔(dān)公民的醫(yī)療費40%～50%左右。政府向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)表現(xiàn)在兩個方面，一提投資建立醫(yī)院和地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)，二是維持這些公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn) 。通常，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是由地方政府直接向民眾提供。(5)公共秩序服務(wù)公共秩序服務(wù)包括警察、城市監(jiān)查、消防等。地方政府在維持這項服務(wù)的過程中需要有一定的投資、購置各種設(shè)備。第二節(jié) 政府采購制度的目標(biāo)、原則與方法一、政府采購的目標(biāo)(一)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)是政府采購最基本和首要的政策目標(biāo)。國際政府采購規(guī)則都將促進(jìn)政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性作為其首要目標(biāo)。政府采購的目標(biāo)，指采購行為能與政府施政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的需要相配合，并且不讓弊端輕易發(fā)生。所謂政府施政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，則應(yīng)指機(jī)關(guān)所購入的財物及勞務(wù)，為該機(jī)關(guān)在其營運過程中必須使用的，且其規(guī)格適當(dāng)、價格合理、品質(zhì)合 乎需要等。所謂效率，則著眼于投入與產(chǎn)出的關(guān)系，若投入的資源相對少，則謂有效率，采購作業(yè)有效率，可指機(jī)關(guān)在進(jìn)行采購作業(yè)時，所耗用的采購成本少。(二)合理的采購價格達(dá)到采購的目標(biāo)的手段，包括采購的權(quán)責(zé)應(yīng)明確，采購的過程應(yīng)公開、透明、公平并鼓勵競爭等。政府采購的另一個目標(biāo)是國家組成機(jī)關(guān)在采購時支付合理的采購價格，價格不合理的 原因可能是采購機(jī)構(gòu)所訂的標(biāo)價不合理，如招標(biāo)采購強制要求所有采購契約都要制訂標(biāo)底價，否則不得開標(biāo)，但是有些采購合同的底價不易確定，以致雖然強訂標(biāo)底價，但不合適，當(dāng) 標(biāo)底價不合適時，授標(biāo)的價格扭曲，采購價格也不合理。(三)鼓勵競爭政府采購的一項目標(biāo)是鼓勵競爭。因為有競爭才能使采購的價格降低，購買的貨物的品質(zhì)提高，交貨期縮短。鼓勵競爭的方式之一是使所有有能力的潛在賣方均能參與投標(biāo)，提出要約 (offer)。有賣主存在但卻未參與投標(biāo)的一種可能原因，是有些潛在的賣方不知道有機(jī)關(guān)想采購，因此須讓所有潛在的賣方廠商均能知悉有那些機(jī)關(guān)要采購的資訊。讓賣方廠商知悉資 訊的方式，一方面是強制采購機(jī)關(guān)須及早公開它們的需求，另一方面是一個潛在賣方可以找到這種資訊的統(tǒng)一場所，所以須要一個專職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供資訊的場所，它們定期發(fā)行采購公 報，采購公報就專門刊登這種資訊，這一套措施可提高采購的效果及效率。政府采購的目標(biāo)是多元的，有的目標(biāo)甚至是相互矛盾的，由于政府采購的資金來源環(huán)境納稅人(或選民)，所以政府采購目標(biāo)的設(shè)定必須符合納稅人或選民的利益。所以首要目標(biāo)是資金 使用的有效性，使用公開招標(biāo)的方式是實現(xiàn)這個目標(biāo)的最好方式，但是政府在設(shè)定政府采購政策時，為了保護(hù)國內(nèi)工業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，或者扶持國家特定的企業(yè)的發(fā)展，甚至為了國家 的安全等目標(biāo)，政府采購活動必然是一種歧視性購買，這樣的采購必然增加采購支出，而背離資金使用有效性的目標(biāo)。例如美國在政府采購方面最重要的一部法律是《購買美國產(chǎn)品法 》，該法的基本作用是(a)增加國內(nèi)的就業(yè)(b)防止外國的貿(mào)易保護(hù)主義，該法的目的被描述為一種“扶植和保護(hù)美國工業(yè)、美國工人和美國投資資本的手段”。二、政府采購的原則政府采購原則貫串在政府采購規(guī)則中，為了實現(xiàn)政府采購目標(biāo)而設(shè)立的一般原則。歸納分析政府采購規(guī)則中的采購原則，大致有以下幾個最重要的原則，這些原則是實現(xiàn)政府采購目標(biāo) 的重要保障。(一)競爭性原則世界各國政府采購規(guī)則都將 競爭性 原則作為政府采購的一條重要原則。但是世界各國對于采用國際競爭性 招標(biāo)都持謹(jǐn)慎的態(tài)度，因為這涉及到國內(nèi)采購市場的開放，目前只有參加 了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員才按照協(xié)議開放國內(nèi)政府采購市場，而大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競爭。政府采購中的一個重要假設(shè)是競爭價格是一種合理價格。政府采購目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競爭來實現(xiàn)的。通過競爭，政府采購機(jī)構(gòu)可以形成 一種買方市場，從而形成一種對買方有利的競爭局面。競爭也可以促使投標(biāo)人提供更好的商品和技術(shù)，并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報價，從而使用戶可以以較低的價格采購到優(yōu)質(zhì)的商品，實現(xiàn)政府采購的目標(biāo)。因此，競爭性原則是政府 采購的一條重要原則。招標(biāo)采購方法充分體現(xiàn)了平等、信譽，正當(dāng)合法的現(xiàn)代競爭規(guī)范，是一種有組織的、公開 的、規(guī)范性的競爭，是競爭的一種高級形式。因此在政府采購中，招標(biāo)采購方法通常被用做 首選的采購方法。政府采購中競爭原則的實現(xiàn)主要是通過招標(biāo)廣告或競爭邀請來實現(xiàn)的。廣告吸引了投標(biāo)商參與競爭，廣告的有效性對競爭程度有直接的影響，因此在各國政府采購制度及國際政府采購 規(guī)則中，都對廣告的發(fā)布形式作出規(guī)定；同時為了確保投標(biāo)商有足夠的時間決定是否參與競爭和為參與投標(biāo)競爭作好準(zhǔn)備。(二)公開性原則公開性原則，有時也稱透明度原則，也是國際政府采購規(guī)則中的一項重要原則。政府采購的公開性原則是指有關(guān)采購的法律、政策、程序和采購活動都要公開。透明度或公開性是公共 支出管理的一個特征。由于采購機(jī)關(guān)是在使用公共資金進(jìn)行采購，因此就對公眾產(chǎn)生了一種管理的責(zé)任。公開性原則成為是政府采購的另一條重要原則。透明度高的采購方法和采購程 序具有可預(yù)測性，投標(biāo)商可以計算出他們參加采購活動的代價和風(fēng)險，從而提出最有競爭力的價格，公開性原則還有助于防止采購機(jī)構(gòu)及其上級主管作出隨意的或不正當(dāng)?shù)男袨榛驔Q定 ，從而增加潛在的投標(biāo)人的信心。在政府采購制度中，公開性原則慣穿在整個采購程序中。首先，有關(guān)采購的法律和程序要公布于眾，并嚴(yán)格按照法律和程序辦事。這些法律文件也要便于公眾及時獲得。其次采購項目 和合同的條件要公開刊登廣告；資格預(yù)審和評價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要事先公布，并且只能按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo) 、開標(biāo)；采購活動要作好采購記錄，以備公眾和檢查機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。最后為 保證采購?fù)该鞫仍瓌t的實現(xiàn)，要接受投標(biāo)方的質(zhì)疑和投訴。通過上述環(huán)節(jié)，將采購活動始終置于公眾監(jiān)督之下。當(dāng)然，對一些采購，由于采購物品的性質(zhì)，使得采購過程不能公開，但 即使如此，采購機(jī)構(gòu)也必須對此人出說明和記錄，并需經(jīng)嚴(yán)格審批和授權(quán)。(三)公平性原則公平性原則是各國政府采購規(guī)則中的另一重要原則。政府采購中的公平性首先是指所有參加競爭的投標(biāo)商機(jī)會均等，并受到同等待遇。即允許所有有興趣參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、 服務(wù)提供者參加競爭，資格預(yù)審對所有的投標(biāo)人都使用同一標(biāo)準(zhǔn)，采購機(jī)構(gòu)向所有投標(biāo)人提供的信息都應(yīng)一致，不應(yīng)對國內(nèi)或國外投標(biāo)商進(jìn)行歧視等。公平性原則是實現(xiàn)采購目標(biāo)的另一條重要原則。競爭只有建立在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮其作用，有實力的能力提供質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn) 品或服務(wù)的投標(biāo)商才能贏得投標(biāo)的成功，從而促進(jìn)政 府采購經(jīng)濟(jì)有效目標(biāo)的實現(xiàn)。公平性的另一個重要表現(xiàn)是，合同的授予要兼顧政府采購社會目標(biāo)的實現(xiàn)。由于在政府采購的競爭中，小企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)、困難企業(yè)等處于不利的地位，如果按其實力，他們很難 能贏得政府采購合同。因此在政府采購制度中制定出一些規(guī)則和采取一些措施，使小企業(yè)等也能分得政府采購合同的一部分，從而促使社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三、政府采購的風(fēng)險與防范采購機(jī)構(gòu)所購入的財物及勞務(wù)非該機(jī)構(gòu)所需要、或規(guī)格不適當(dāng)、或價格過高、或品質(zhì)欠佳等現(xiàn)象的發(fā)生，均為采購的風(fēng)險。由于采購風(fēng)險的存在使得采購目標(biāo)的實現(xiàn)不穩(wěn)定，產(chǎn)生這些 問題的原因，有權(quán)責(zé)不清，資訊不足，采購過程不夠公開，不夠透明，招標(biāo)期過短等。當(dāng)資訊 不足，公開欠佳時，則競爭不夠，公平不足；當(dāng)招標(biāo)期過短時，競爭亦不夠；當(dāng)采購決策者 的權(quán)責(zé)不清時，相互推諉；當(dāng)監(jiān)督不足時，不必面對自己良心以外的壓力；權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督不足時，則舞弊案容易發(fā)生，采購的效果大受影響。為防止這些風(fēng)險的發(fā)生，各國政府采購法均針對容易發(fā)生弊端之處，進(jìn)行了防弊的內(nèi)部控制設(shè)計，所設(shè)計的控制方法有：區(qū)分采購機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，公開招標(biāo)與開標(biāo)的資訊 ，限制一 定期限的招標(biāo)期，明確要求上級機(jī)關(guān)及本機(jī)關(guān)的內(nèi)部稽核小組須進(jìn)行監(jiān)督，也容許賣方廠商可以表示異議、提出申訴等。第三節(jié) 政府采購方式的選擇招標(biāo)采購方式作為一種公平民主的采購方式在政府采購中廣泛地使用。招標(biāo)方式按其公開性的程序可分為公開招標(biāo)(亦稱競爭性招標(biāo))和有限招標(biāo)兩大類。政府采購中所鼓勵的招標(biāo)方式 實際上是指競爭性的招標(biāo)方式。在實際的采購工作中，采購人員會發(fā)現(xiàn)某些采購進(jìn)行競爭性招標(biāo)方式并不適用，使用這種采購方式并不能很好地達(dá)到預(yù)定目的，采用其他有采購方式可 能更加適合于某一次具體采購。這是由于所采購物資項目不同特點及各種采購方法的利弊不同而造成的。因此采購時應(yīng)根據(jù)不同的情況選擇不同的采購方式。一、公開招標(biāo)方式公開招標(biāo)能引起最大范圍內(nèi)的競爭，它具有許多優(yōu)點：(11)公開招標(biāo)可以符合法律規(guī)定的供 應(yīng)商能在公平的競爭條件下，以合適的價格獲得供貨的機(jī)會。(2)可以使招標(biāo)采購者以合理 價格獲得所需物資。(3)可以促進(jìn)供應(yīng)商進(jìn)行技術(shù)改造研究，以降低成本，提高產(chǎn)品和工程質(zhì)量。(4)公開辦理各種采購手續(xù)，防止徇私舞弊的產(chǎn)生，有利于公眾監(jiān)督。(5)減輕采購人 員的責(zé)任。公開招標(biāo)雖有上述優(yōu)點，但也有一些不利的方面，如果采購過程中不適當(dāng)?shù)匾桓挪捎茫諛涌赡苓_(dá)不到原定的采購目的。其不利的方面主要有：(1)程序和手續(xù)較為復(fù)雜， 耗費時間，從發(fā)布招標(biāo)通告到最后合同的簽署有時多達(dá)幾個月時間，在此對一些緊急需要的物資比較難以適用。(2)可能會發(fā)生圍標(biāo)、搶標(biāo)的情況。(3)公開招標(biāo)不可能對所 潛在供應(yīng) 商的資信都了如指掌，因此在采購過程中稍有疏忽都可能造成損失。(4)供應(yīng)商可能把各種手續(xù)及押金的負(fù)擔(dān)附加 在成本之內(nèi)，增加采購成本。(5)對于特殊規(guī)格的物資和項目不適用 。基于上述情況，歸納起來，不適合于用公開招標(biāo)的情況可以分如下三類：一類是不存在競爭的情況。如市場上缺乏競爭，只有一二家壟 斷供應(yīng)商，或是要求采購的產(chǎn)品是獨家產(chǎn)品。 還有當(dāng)出現(xiàn)適合于某一家公司簽