【正文】 通知文件編號國質(zhì)檢監(jiān)函[2022]781 號國質(zhì)檢食監(jiān)〔2022〕284號質(zhì)檢辦法函〔2022〕96號小作坊定義由 7 人以下，有固定場所，以手工制作為主或者有小量簡單的生產(chǎn)加工工具和簡易生產(chǎn)設(shè)施，直接銷售給本村或者本鄉(xiāng)消費(fèi)者。固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場所，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個(gè)人。納入食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管范圍的產(chǎn)品目錄由省級質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定。建議小作坊定義考慮規(guī)定從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)的個(gè)體工商戶，年銷售額 50 萬元左右，從業(yè)人員 10 人以下，為食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊的基本范疇。監(jiān)管思想既要管好、又要便民；分類管理、限制銷售；限制生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)食品監(jiān)管、規(guī)范、引導(dǎo)、便民全面監(jiān)管、分類實(shí)施、重心下移、打扶結(jié)合措施一是取締無證無照的小作坊；二是簽訂承諾書；三是實(shí)行開業(yè)、歇業(yè)“兩申報(bào)”制度；四是鼓勵(lì)小作坊聯(lián)建食品檢驗(yàn)室，嚴(yán)格實(shí)施出廠強(qiáng)制檢驗(yàn)；五是鼓勵(lì)聯(lián)營；六是建立食品安全區(qū)域監(jiān)管責(zé)任制。一是目錄管理；二是條件改造；三是生產(chǎn)報(bào)告；四是公開承諾；五是限制銷售；六是產(chǎn)品檢驗(yàn)；七是定期公示；八是添加物質(zhì)備案；九是限期整改一是原則上禁止或者限制其生產(chǎn)加工高風(fēng)險(xiǎn)食品；二是可不實(shí)施生產(chǎn)許可，但應(yīng)當(dāng)實(shí)行核準(zhǔn)、登記或者備案等制度以加強(qiáng)管理；三是不限制銷售范圍，但可以考慮設(shè)計(jì)專用于食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊食品的獨(dú)特標(biāo)識，如 XS，以區(qū)別于 QS 食品；四是不具備檢驗(yàn)?zāi)芰Φ?，?yīng)當(dāng)在首次銷售前進(jìn)行委托檢驗(yàn)。第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀24修訂國質(zhì)檢食監(jiān)函[2022]523 號進(jìn)行補(bǔ)充，強(qiáng)化實(shí)行食品安全承諾制和食品安全責(zé)任制；要滿足食品安全的基本要求。國質(zhì)檢食監(jiān)〔2022〕461號進(jìn)行補(bǔ)充，實(shí)行小作坊產(chǎn)品簡單包裝制度，防止其冒充獲證產(chǎn)品；加快建立和完善臺帳制度，加強(qiáng)對小作坊食品安全的可追溯性管理。 我國食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管政策現(xiàn)狀《食品安全法》第 29 條第三款規(guī)定， “食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定。 ” 由于《中華人民共和國食品安全法》的實(shí)施，打破了原來衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等部門對食品小作坊共同監(jiān)管的格局，規(guī)定食品小作坊的管理權(quán)由各省人大常委會(huì)制定。然而一年過去了，目前全國只有寧夏自治區(qū)出臺了食品小作坊管理辦法，其他省份仍未正式出臺食品小作坊如何監(jiān)管的管理?xiàng)l例。按照《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉若干問題的意見》 （國質(zhì)檢法〔2022〕365 號）規(guī)定， “食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)執(zhí)行。有關(guān)地方法規(guī)實(shí)行前，按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行” 。 因此，2022 年 6 月 1 日之后，在新規(guī)出臺前的過渡期內(nèi)，由于不再發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，食品生產(chǎn)加工小作坊只要取得營業(yè)執(zhí)照，符合基本質(zhì)量安全衛(wèi)生條件，簽訂質(zhì)量安全承諾書，建立并實(shí)施原、輔料使用臺帳制度和小作坊供銷臺帳制度，仍然可以進(jìn)行食品生產(chǎn)加工，不需要辦理食品生產(chǎn)許可。對拒絕申領(lǐng)或者申領(lǐng)不到營業(yè)執(zhí)照的，移送相關(guān)部門并報(bào)當(dāng)?shù)卣魍．a(chǎn)處理。大部分地方質(zhì)監(jiān)部門采用了這種監(jiān)管思路。然而 2022 年 2 月 27 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布了《關(guān)于廢止規(guī)范性文件的公告》(總局 2022 年第 19 號公告)，對原來各地所采用的“國質(zhì)檢食監(jiān)〔2022〕284 號”和“國質(zhì)檢食監(jiān)〔2022〕461 號”兩個(gè)關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管的意見的文件進(jìn)行了廢止。目前，全國各地大第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀25部分地區(qū)關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管成了政策真空，基層部門對食品小作坊的監(jiān)督管理心有余而力不足。 發(fā)達(dá)國家食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管模式發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管模式一般分為兩種類型：一類是以加拿大、丹麥、愛爾蘭、澳大利亞為代表，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，將原有的食品安全管理部門統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；另一類是以美國和日本為代表，食品安全管理分屬不同部門，但根據(jù)食品類別或環(huán)節(jié)進(jìn)行分工，以保證對食品“農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管。日本對國內(nèi)食品加工企業(yè)實(shí)行經(jīng)營許可制度。歐盟委員會(huì)要求食品加工者嚴(yán)格按照食品加工衛(wèi)生管理規(guī)定從事加工生產(chǎn)。對于規(guī)模小，又有自己的傳統(tǒng)做法的食品企業(yè)，要求制定一套切實(shí)可行的管理?xiàng)l例，既能維護(hù)各國傳統(tǒng)飲食工業(yè)的文化多樣性，又能保障這些企業(yè)所加工生產(chǎn)食品。另外歐盟委員會(huì)還要求各國成立專門的食品安全監(jiān)督和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期對食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行衛(wèi)生檢查，協(xié)助中小企業(yè)分析化驗(yàn)新產(chǎn)品的安全指數(shù)，對存在問題的產(chǎn)品執(zhí)行封存、銷毀和停止生產(chǎn)等措施 [11]。食品生產(chǎn)加工小作坊在德國可算為小企業(yè)。德國人還發(fā)明了一個(gè)專門的名詞來說這些小企業(yè)的地位，大意是德國經(jīng)濟(jì)的基石。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，德國 %的公司是中小公司。這些小公司被認(rèn)為是最有活力的、最有創(chuàng)新能力的實(shí)體，而且它們也是最專業(yè)的。打個(gè)比方，一個(gè)做比薩的小作坊，廚師往往能夠把比薩做得專業(yè)，特別可口，而且一代傳一代。而這些小公司，他們不僅享有各種稅收的優(yōu)惠，還有各種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在幫他們進(jìn)行創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)在幫他們理順金融通道等等，這大多有法律上的根據(jù)。而大公司，像德國電信，民眾對他們不信任，政府對他們更是不客氣。德國政府在闡述為何給中小企業(yè)這么好的優(yōu)惠政策時(shí)理直氣壯：因?yàn)橹行∑髽I(yè)解決了 70%的就業(yè)，82%的德國學(xué)徒從這里產(chǎn)生，這是德國未來的財(cái)富。 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管原有體制所存在的問題 沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，任何企業(yè)未取得生產(chǎn)第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀26許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個(gè)人不得銷售或者在經(jīng)營活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品。按照這些規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)許可證的小作坊均應(yīng)嚴(yán)格取締。但由于食品生產(chǎn)加工小作坊大量存在是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，現(xiàn)實(shí)生活中不可能全部進(jìn)行取締。為此《食品安全法》明確了食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管由各地根據(jù)實(shí)際情況自行確定，在法律上賦予了食品生產(chǎn)加工小作坊存在的依據(jù)?？赡壳埃^大多數(shù)省份都沒有出臺小作坊的管理?xiàng)l例，所以，現(xiàn)在食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管依然是無法可依。作為食品生產(chǎn)加工小作坊的主管部門，國家質(zhì)檢總局雖然出臺了小作坊的監(jiān)管意見，但這些意見也僅僅體現(xiàn)了如何對小作坊進(jìn)行管理和引導(dǎo)、幫扶，并沒有相應(yīng)的處罰、取締等強(qiáng)制措施，導(dǎo)致各地質(zhì)監(jiān)部門在日常監(jiān)管執(zhí)法過程中，不能很好的對小作坊進(jìn)行規(guī)范管理，不能有力的打擊各種不符合食品安全的行為。比如，面對一家正在生產(chǎn)的衛(wèi)生環(huán)境極差的食品生產(chǎn)加工小作坊，質(zhì)監(jiān)部門就會(huì)面臨無法可依的尷尬局面。一是“無證生產(chǎn)” ，可以用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》進(jìn)行查封，可是他不是一家企業(yè)而是所謂的小作坊，其它小作坊也無證生產(chǎn)，那為什么那么多小作坊無證生產(chǎn)你不查處，單查處他呢？所以很難執(zhí)行到位。二是“產(chǎn)品質(zhì)量不合格” ，由于小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品多是傳統(tǒng)的小食品，質(zhì)量一般不會(huì)有大問題，就算不合格，可他的產(chǎn)量非常少，用《產(chǎn)品質(zhì)量法》也罰不了多少錢，小作坊主也不一定同意交，而處罰少又遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到移交司法程度，這樣導(dǎo)致執(zhí)行不到位。三是“生產(chǎn)環(huán)境差” ，但是質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)可以行使的國家法律法規(guī)制度沒有一條是可以對生產(chǎn)環(huán)境差進(jìn)行查處查封的。雖然 2022 年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》把衛(wèi)生監(jiān)管職能劃給了質(zhì)監(jiān)部門，但《食品衛(wèi)生法》一直都沒有進(jìn)行修改，質(zhì)監(jiān)部門并不是它的執(zhí)法主體，盡管《食品衛(wèi)生法》有對生產(chǎn)環(huán)境差進(jìn)行處罰的依據(jù)，由于質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法主體沒有明確，各地質(zhì)監(jiān)也是輕易不敢使用，所以在此方面質(zhì)監(jiān)部門也是無能為力。四是“聯(lián)合執(zhí)法” ，國家規(guī)定地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)對小作坊的監(jiān)管意見也是要求把小作坊的黑名單提交政府，由政府組織進(jìn)第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀27行取締。可當(dāng)?shù)卣蠖嗾J(rèn)為生產(chǎn)領(lǐng)域的事情國家規(guī)定是質(zhì)監(jiān)部門管理，把黑名單提交上去回過頭政府還得要求質(zhì)監(jiān)部門去辦理，畢竟政府沒有專門的執(zhí)法力量和執(zhí)法依據(jù)。盡管各地成立有食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)，但真正執(zhí)法還是要依靠各部門，最終又會(huì)是由于無法可依而不了了之。當(dāng)然政府要是當(dāng)真辦理起來，要求所有執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法，是可以取締非法加工小作坊，可那也僅僅是壇花一現(xiàn)，畢竟食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，決不是一兩次聯(lián)合執(zhí)法就可以完全解決的事情。所以，要想很好的對小作坊進(jìn)行監(jiān)管，必須盡快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，給監(jiān)管部門有法可依，并且要給予一定的強(qiáng)制措施，才能真正執(zhí)行到位。 部門監(jiān)管存在交叉國家食品安全監(jiān)管實(shí)行分段監(jiān)管為主的分工原則，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲領(lǐng)域的監(jiān)管，但是對每一個(gè)監(jiān)管部門管轄環(huán)節(jié)具體界定及各個(gè)環(huán)節(jié)的相互銜接還不夠明確，操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中各領(lǐng)域之間有些是比較難以區(qū)分的，尤其是食品小作坊，很大部分都是前店后廠、現(xiàn)做現(xiàn)賣的方式，同時(shí)具有生產(chǎn)、流通、餐飲的性質(zhì)，這就容易造成部門間相互推卸監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)象。 《食品安全法》實(shí)施后，由于地方條例沒有出臺，各部門都在相互推卸監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致交叉部分的小作坊完全處于無政府無部門監(jiān)管狀態(tài)，極易發(fā)生食品安全事件。 食品生產(chǎn)加工單位和個(gè)人分類不準(zhǔn)確《食品安全法》實(shí)施前，對于獲得食品衛(wèi)生許可證、工商營業(yè)執(zhí)照和食品生產(chǎn)許可證的認(rèn)定為食品生產(chǎn)加工企業(yè)，而對于獲得食品衛(wèi)生許可證和工商營業(yè)執(zhí)照但沒獲得食品生產(chǎn)許可證的，同時(shí)有固定生產(chǎn)場所，規(guī)模小，從事人員少，從事傳統(tǒng)低風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)單位和個(gè)人就認(rèn)定為食品生產(chǎn)加工小作坊。無食品衛(wèi)生許可證或無工商營業(yè)執(zhí)照的，都認(rèn)定為非法加工戶，是要求報(bào)政府進(jìn)行取締的對象。 《食品安全法》實(shí)施后，取消了食品衛(wèi)生許可證的要求，食品生產(chǎn)加工企業(yè)只需取得食品生產(chǎn)許可證和工商營業(yè)執(zhí)照，并且食品生產(chǎn)許可證是工商營業(yè)執(zhí)照的前置。而食品生產(chǎn)加工小作坊根本不具備取得食品生產(chǎn)許可證的條件，也就沒有辦法取得工商營業(yè)執(zhí)照，第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀28從而，食品生產(chǎn)加工小作坊就成了無證無照的非法加工戶了，按照原有的指導(dǎo)思想，就應(yīng)該全部進(jìn)行取締了，可這又不可能，所以就出現(xiàn)了只要是沒有取得食品生產(chǎn)許可證的單位或者個(gè)人都屬于食品生產(chǎn)加工小作坊，就不能很好的區(qū)分非法加工戶了，導(dǎo)致黑加工戶也變成食品生產(chǎn)加工小作坊進(jìn)行管理了。見表 23。表 23 食品安全法實(shí)施前后食品生產(chǎn)加工單位和個(gè)人分類的區(qū)別 食品生產(chǎn)加工小作坊難以界定縱觀食品生產(chǎn)加工小作坊的定義，在人員、規(guī)模、產(chǎn)品和銷售范圍上都沒有很好進(jìn)行量化和詳細(xì)的明確，在實(shí)際工作中缺乏操作性，也很難以確定是否屬于食品生產(chǎn)加工小作坊。 中央政府部門和地方政府管理目標(biāo)的差異化2022 年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》就明確提出地食品生產(chǎn)加工企業(yè)（規(guī)模大從業(yè)人員多）食品生產(chǎn)加工小作坊（規(guī)模小從業(yè)人員少） 非法加工戶分類有證企業(yè) 無證企業(yè) 條件較好 條件一般證照情況衛(wèi)生許可證工商營業(yè)執(zhí)照食品生產(chǎn)許可證衛(wèi)生許可證工商營業(yè)執(zhí)照衛(wèi)生許可證工商營業(yè)執(zhí)照衛(wèi)生許可證工商營業(yè)執(zhí)照證照不全或無證無照取證要求 年審、換證 限期取證幫扶取得食品生產(chǎn)許可證不要求 不要求監(jiān)管措施 加強(qiáng)證后監(jiān)管 無證查處 加強(qiáng)監(jiān)管 加強(qiáng)監(jiān)管 取締食品安全實(shí)施前后食品生產(chǎn)加工企業(yè)（規(guī)模大從業(yè)人員多）食品生產(chǎn)加工小作坊（規(guī)模小從業(yè)人員少）分類有證企業(yè) 無證企業(yè) 條件較好 條件一般 非法加工戶證照情況食品生產(chǎn)許可證工商營業(yè)執(zhí)照 無證無照 無證無照 無證無照 無證無照取證要求 年審、換證 限期取證幫扶取得食品生產(chǎn)許可證不明確 不明確監(jiān)管措施 加強(qiáng)證后監(jiān)管 無證查處 不明確 不明確 不明確第二章 我國食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀29方政府對食品安全負(fù)總責(zé)。但近幾年來在各地實(shí)施食品安全監(jiān)管機(jī)制來看，國家政府部門更多考慮的是食品的安全性和宏觀管理機(jī)制，而地方政府則要更多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)增長、人們就業(yè)和地方財(cái)稅等任務(wù)，國家政府部門和地方政府的管理目標(biāo)存在很大的差異，地方政府負(fù)總責(zé)沒有能真正體現(xiàn)出來，在食品安全監(jiān)管責(zé)任中，沒有有效的落實(shí)。只有真正發(fā)生食品安全事件，地方政府才會(huì)重視食品安全，才有相應(yīng)的措施。而對平時(shí)的日常監(jiān)管，尤其是食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管上，沒有真正有效的措施。而食品生產(chǎn)加工小作坊主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大的農(nóng)村地區(qū)，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又沒有設(shè)立機(jī)構(gòu)，食品小作坊的監(jiān)管工作必須依賴街鎮(zhèn)一級政府才能正常開展工作，才能監(jiān)管到位。上級政府對地下級政府的考核內(nèi)容上沒有把食品安全監(jiān)管納入主要的指標(biāo)，導(dǎo)致街鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)不在食品安全監(jiān)管上，而主要關(guān)心當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、財(cái)稅等工作上，對食品安全工作重視不夠，也無相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置。 管理要求高，而有效監(jiān)管手段少近年來，食品安全事件頻頻發(fā)生，對食品安全監(jiān)管的要求就越來越高，措施也越來越多，