【正文】 種關(guān)于海洋環(huán)境信息公開的法律規(guī)范大都零散的分布在各種法律文件中。因而，有些利益相關(guān)者想獲得的海洋環(huán)境信息、文獻(xiàn)資料卻因為不在公開范圍之列而無法獲取。對公眾而言，知情的公眾對問題更敏感，更善于對政府或企業(yè)決策者的假設(shè)提出質(zhì)疑，也更可能組織起來推動社會和政治變革；對消費(fèi)者而言，擁有充分的信息，才可能作出正確的決定，成為理性的消費(fèi)者；對企業(yè)而言，企業(yè)需要各種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的信息來最大化企業(yè)的利潤；對政府而言，政府需要足夠的環(huán)境信息來進(jìn)行決策，進(jìn)而進(jìn)行環(huán)境管理。因此，必須重視信息公開的必要性，將信息公開提高到法律的高度。第六章我國海洋環(huán)境管理制度完善法，自其最大之義而言之，出于萬物自然之理。154]我國雖然已制定了多部海洋法律、法規(guī)，并加入和簽署了有關(guān)國際海洋公約和條例，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的海洋法律法規(guī)體系還存在諸多問題:一是還沒有建立起與《聯(lián)合國海洋法公約》相銜接的國內(nèi)法律體系，特別是海洋的基本法尚不完備，一些海洋領(lǐng)域如海岸帶還沒有立法。二是我國的海洋管理法律和政策多為部門制定，在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門利益突出，缺少綜合性、統(tǒng)一性。三是國家已經(jīng)制定和實施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略是部門性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架，尚未進(jìn)一步立法形成法律。[55】完善我國海洋環(huán)境管理法律體系的法規(guī)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該對以下幾個問題在理論上和實踐中深入研究和探討:關(guān)于法規(guī)結(jié)構(gòu)主架構(gòu)問題，要不要堅持“基本法一基干法”形態(tài)和基本法統(tǒng)帥地位。關(guān)于海洋環(huán)境管理的基本法問題，讓什么法承擔(dān)基本法地位并如何承擔(dān)的問題?；山Y(jié)構(gòu)和基干法結(jié)構(gòu)對應(yīng)問題。筆者強(qiáng)烈建議應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為基本法的系統(tǒng)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。這其實本身涉及到一個國家環(huán)境保護(hù)的意識，也涉及到一個國家海洋意識。[56]我國海洋立法工作己經(jīng)取得了巨大成就，眾多法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行，為推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。但是，由于海洋區(qū)域種種問題是密切相關(guān)的，而我國海洋法制建設(shè)還存在種種問題，因此有必要作為一個整體在立法中加以考慮，無論是從借鑒國外的環(huán)境立法實踐出發(fā)、還是從海洋環(huán)境在國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要程度出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的基本法來指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項海洋環(huán)境保護(hù)法我國海洋環(huán)境管理制度研究律。因此應(yīng)當(dāng)呼吁由全國人大將《海洋法》作為國家基本法予以修訂。在制定《海洋法》的基礎(chǔ)上，借鑒國外的有效經(jīng)驗，充實和完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》。充實和完善己出臺的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的具體內(nèi)容，增強(qiáng)其實用性。[57]在內(nèi)容上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)完善海洋排污許可證制度，該制度是指凡需要向海洋排放各種污染物的單位或個人，都必須在事先向環(huán)境保護(hù)主管部門辦理排污申報登記手續(xù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，獲得“排放許可證”后方可從事排污行為的一系列環(huán)境行政過程的總稱。在發(fā)達(dá)國家，排污許可證制度是控制環(huán)境污染的一項重要制度，如美國的《清潔水法》、英國的《環(huán)境保護(hù)法》、德國的《聯(lián)邦污染控制法》等均就此作出了具體規(guī)定。((英國海洋傾倒法令》第二條和第三條共二十四款，對許可證的發(fā)放、使用、轉(zhuǎn)讓、變更、撤銷等事項作了詳細(xì)具體的說明，在法律責(zé)任方面，《英國海洋傾倒法令》第一條第六款中有有即刻定罪與起訴定罪之分，在處罰程度上第七條第三款中又規(guī)定了對初犯者和重犯或連續(xù)犯法者的不同處罰方法。[581我國備1988年開始施行排放水污染物許可證制度試點，1991年在上海等城市進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度試點，均取得了顯著成效。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，加強(qiáng)在海洋資源與環(huán)境保護(hù)方面的許可證制度建設(shè):在法律責(zé)任方面，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條、第86條只對進(jìn)行海洋石油勘探萬發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染者和不按照許可證的規(guī)定傾倒，或者向己經(jīng)封閉的傾倒區(qū)傾倒廢物者，由海洋行政主管部門予以警告，并處罰款。對情節(jié)嚴(yán)重的，可以暫扣或者吊銷許可證，但關(guān)于恢復(fù)環(huán)境問題并未作其它規(guī)定，因此，應(yīng)在具體條款中明確規(guī)定關(guān)于海洋環(huán)境恢復(fù)的相應(yīng)責(zé)任?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》在構(gòu)架上與舊法相比增加了“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”和“海洋生態(tài)保護(hù)”兩章，并針對不同污染源分別作出規(guī)定。其中，船舶污染源、傾倒部分完全與《公約》的有關(guān)規(guī)定以及《73/78船舶污染公約》、《1972年倫敦傾廢公約》相協(xié)調(diào)，陸源污染一章也基本上與《公約》協(xié)調(diào)、一致。而“海岸工程”“海洋工程，兩章也與“公約”一致，則顯得過于牽強(qiáng)。“海岸工程污染”或“海洋工程污染”是各成一類的污染源在“公約”中是歸到國家管轄的海底活動造成的污染和“區(qū)域”內(nèi)活動的污染，當(dāng)然，國內(nèi)法以不與其國家所參加的國際條約的規(guī)定相抵觸為基本原則，但并非一定要完全照搬該條約。完全可以根據(jù)本國的具體情勢，在主權(quán)范圍內(nèi)“自由酌量”。[59]如何銜接、協(xié)調(diào)、調(diào)整“海岸工程”與“海洋工程”兩部分的關(guān)系與矛盾，仍是有關(guān)方面未來無法回避的一個難題。筆者認(rèn)為，“海岸工程”與“海洋工程”兩部分可以分別歸到陸源和其他污染源中加以解決更為合理。應(yīng)制定《海域使用管理法實施細(xì)則》細(xì)化條款，解決執(zhí)法操作的難題。形成一個嚴(yán)密的海洋環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。合理劃分海域功能，確立不同功能區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和控制目標(biāo)，實現(xiàn)海洋的科學(xué)管理。增強(qiáng)行政強(qiáng)制措施和處罰手段。[00]在海洋環(huán)境突發(fā)應(yīng)急管理方面，歐洲國家的經(jīng)驗應(yīng)可借鑒。瑞典王國政府設(shè)有環(huán)境部，這就是把環(huán)境保護(hù)工作放到了與經(jīng)濟(jì)、國防同等重要的戰(zhàn)略位置上。在海洋與海岸環(huán)境管理方面，環(huán)境部與海岸警備隊、國家海事局、瑞典氣象與水文研究所有著明確的合作機(jī)制。應(yīng)對海洋環(huán)境突發(fā)事件的職能主要由瑞典海岸警備完成。海岸警備隊的主要職能是監(jiān)督瑞典海上經(jīng)濟(jì)區(qū)、邊界海關(guān)條例、海上交通安全條例、大陸架活動的法規(guī)的執(zhí)行。但海岸警備隊的人說，他們?nèi)粘５娜蝿?wù)主要是打一擊波羅的海的走私、盜竊活動以及海上救援(包括溢油應(yīng)急)和污染監(jiān)測。該國除了具有現(xiàn)代化的檢測手段外，還有詳盡的應(yīng)急計劃和先進(jìn)、完備的應(yīng)急設(shè)備?！? Failtoplan15planningtofail”(沒有計劃，注定失敗)這是海岸警備隊的座右銘。應(yīng)急計劃有港口的、國家的、波羅的海區(qū)域的。詳盡的應(yīng)急計劃是應(yīng)急時參考，不致于在應(yīng)急狀態(tài)下的無所適從。合作是計劃的主要目的之一，如果有必要則進(jìn)行跨部門、跨區(qū)域、跨國界的協(xié)作。波羅的海區(qū)域應(yīng)急合作的協(xié)議有波恩協(xié)議、哥本哈根協(xié)議等。當(dāng)然這種模式的成功也是建立在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)后盾的基礎(chǔ)上的。由于我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)還沒有完全發(fā)展成熟，現(xiàn)階段還處于轉(zhuǎn)型時期，管理模式完全從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一是不客觀的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的實際情況，現(xiàn)階段采用以集中管理為主，分散管理為輔的方式。要在法律法規(guī)中明確確定國家海洋局監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護(hù)工作的最高行政機(jī)構(gòu)，從而避免各部門職責(zé)交叉，或者相互推誘或者相互爭搶的局面，有能力的部門無職權(quán)，無能力部門亂指揮的現(xiàn)狀。統(tǒng)一管理部門，明確各部「1職責(zé)，劃清界權(quán)限，充分發(fā)揮國家海洋行政管理機(jī)構(gòu)的職能，建立健全完善的海洋環(huán)境管理體制。[65l針對海洋突發(fā)事件的現(xiàn)實需要，還必須建立常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在全國整體戰(zhàn)略層面上，建立健全具有決策功能、常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和地方應(yīng)急中心。其次，完善部門聯(lián)動機(jī)制。再者，在省、市、縣地方各級政府層面上，根據(jù)各地不同的發(fā)展?fàn)顩r，實事求是地設(shè)置相關(guān)部門，明確具體的組織形式及職能。此外，建設(shè)國家應(yīng)急事件案例庫和應(yīng)急培訓(xùn)中心，培育應(yīng)急管理專家，建立應(yīng)對不同類型事故的專家信息庫，實現(xiàn)危機(jī)管理中決策者與專家之間的及時溝通和互動，確保國家環(huán)境安全功能，建立區(qū)域性應(yīng)急合作體系。我國應(yīng)在正確處理好與中央、軍隊、武警的關(guān)系的同時，還應(yīng)建立跨省的區(qū)域應(yīng)急合作體系，確保國家環(huán)境安全，為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造安全的社會環(huán)境。法的生命在于實施。海洋行政執(zhí)法中最大的問題就是執(zhí)法難，這主要是我國目前海洋管理體制比較混亂，職責(zé)不清，執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等因素造成的，為逐步緩解和進(jìn)一步改善這一問題，筆者建議可以采取以下措施:首先，改革現(xiàn)有的國家海洋管理的體制，打破原有的“五龍鬧?！备髯詾檎木置?，在國家層面設(shè)立“國家海洋管理委員會”統(tǒng)帥全國海洋管理工作，并且通過立法明確和細(xì)化海洋行政主管部門的職責(zé)。對現(xiàn)有各個涉海部門的執(zhí)法、監(jiān)測力量整合，強(qiáng)化執(zhí)法力度，賦予更大的海洋行政執(zhí)法權(quán)限。同時海洋執(zhí)法隊伍在用人機(jī)制上，也要根據(jù)“賢、德、能”綜合考察，擇優(yōu)錄取。其次制定海洋行政執(zhí)法程序，實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前需要制定的海洋行政執(zhí)法程序主要是:現(xiàn)場檢查的程序、作出行政處理決定的程序、實施行政處罰的程序、代表國家提出經(jīng)濟(jì)賠償?shù)某绦虻?。為增?qiáng)行政執(zhí)法人第六章我國海洋環(huán)境管理制度完善員的責(zé)任感，要建立和認(rèn)真實行“誰分工誰負(fù)責(zé)，誰有過錯誰有責(zé)”的管理制度。同時，健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。最后加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法能力建設(shè)。執(zhí)法能力建設(shè)是提高海洋行政執(zhí)法質(zhì)量的基礎(chǔ)。提高目前的海洋行政執(zhí)法水平既需要有一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的行政執(zhí)法隊伍，也要有一套機(jī)動性強(qiáng)、儀器設(shè)備先進(jìn)、能夠滿足執(zhí)法需要的硬件建設(shè)。海洋行政執(zhí)法能力建設(shè)包括巡航監(jiān)視、監(jiān)測能力，現(xiàn)場勘查能力，法律文書制作能力等。29 /