【正文】 種關(guān)于海洋環(huán)境信息公開(kāi)的法律規(guī)范大都零散的分布在各種法律文件中。因而，有些利益相關(guān)者想獲得的海洋環(huán)境信息、文獻(xiàn)資料卻因?yàn)椴辉诠_(kāi)范圍之列而無(wú)法獲取。對(duì)公眾而言，知情的公眾對(duì)問(wèn)題更敏感，更善于對(duì)政府或企業(yè)決策者的假設(shè)提出質(zhì)疑，也更可能組織起來(lái)推動(dòng)社會(huì)和政治變革；對(duì)消費(fèi)者而言，擁有充分的信息，才可能作出正確的決定，成為理性的消費(fèi)者；對(duì)企業(yè)而言，企業(yè)需要各種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的信息來(lái)最大化企業(yè)的利潤(rùn)；對(duì)政府而言，政府需要足夠的環(huán)境信息來(lái)進(jìn)行決策，進(jìn)而進(jìn)行環(huán)境管理。因此，必須重視信息公開(kāi)的必要性，將信息公開(kāi)提高到法律的高度。第六章我國(guó)海洋環(huán)境管理制度完善法，自其最大之義而言之，出于萬(wàn)物自然之理。154]我國(guó)雖然已制定了多部海洋法律、法規(guī)，并加入和簽署了有關(guān)國(guó)際海洋公約和條例，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的海洋法律法規(guī)體系還存在諸多問(wèn)題:一是還沒(méi)有建立起與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相銜接的國(guó)內(nèi)法律體系，特別是海洋的基本法尚不完備，一些海洋領(lǐng)域如海岸帶還沒(méi)有立法。二是我國(guó)的海洋管理法律和政策多為部門(mén)制定，在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門(mén)利益突出，缺少綜合性、統(tǒng)一性。三是國(guó)家已經(jīng)制定和實(shí)施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略是部門(mén)性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架，尚未進(jìn)一步立法形成法律。[55】完善我國(guó)海洋環(huán)境管理法律體系的法規(guī)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題在理論上和實(shí)踐中深入研究和探討:關(guān)于法規(guī)結(jié)構(gòu)主架構(gòu)問(wèn)題，要不要堅(jiān)持“基本法一基干法”形態(tài)和基本法統(tǒng)帥地位。關(guān)于海洋環(huán)境管理的基本法問(wèn)題，讓什么法承擔(dān)基本法地位并如何承擔(dān)的問(wèn)題?；山Y(jié)構(gòu)和基干法結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)問(wèn)題。筆者強(qiáng)烈建議應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為基本法的系統(tǒng)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。這其實(shí)本身涉及到一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，也涉及到一個(gè)國(guó)家海洋意識(shí)。[56]我國(guó)海洋立法工作己經(jīng)取得了巨大成就，眾多法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行，為推動(dòng)我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。但是，由于海洋區(qū)域種種問(wèn)題是密切相關(guān)的，而我國(guó)海洋法制建設(shè)還存在種種問(wèn)題，因此有必要作為一個(gè)整體在立法中加以考慮，無(wú)論是從借鑒國(guó)外的環(huán)境立法實(shí)踐出發(fā)、還是從海洋環(huán)境在國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要程度出發(fā)，我國(guó)都有必要制定一部高位階的基本法來(lái)指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)法我國(guó)海洋環(huán)境管理制度研究律。因此應(yīng)當(dāng)呼吁由全國(guó)人大將《海洋法》作為國(guó)家基本法予以修訂。在制定《海洋法》的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的有效經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)和完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》。充實(shí)和完善己出臺(tái)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的具體內(nèi)容，增強(qiáng)其實(shí)用性。[57]在內(nèi)容上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)完善海洋排污許可證制度，該制度是指凡需要向海洋排放各種污染物的單位或個(gè)人，都必須在事先向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)辦理排污申報(bào)登記手續(xù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)，獲得“排放許可證”后方可從事排污行為的一系列環(huán)境行政過(guò)程的總稱。在發(fā)達(dá)國(guó)家，排污許可證制度是控制環(huán)境污染的一項(xiàng)重要制度，如美國(guó)的《清潔水法》、英國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、德國(guó)的《聯(lián)邦污染控制法》等均就此作出了具體規(guī)定。((英國(guó)海洋傾倒法令》第二條和第三條共二十四款，對(duì)許可證的發(fā)放、使用、轉(zhuǎn)讓、變更、撤銷(xiāo)等事項(xiàng)作了詳細(xì)具體的說(shuō)明，在法律責(zé)任方面，《英國(guó)海洋傾倒法令》第一條第六款中有有即刻定罪與起訴定罪之分，在處罰程度上第七條第三款中又規(guī)定了對(duì)初犯者和重犯或連續(xù)犯法者的不同處罰方法。[581我國(guó)備1988年開(kāi)始施行排放水污染物許可證制度試點(diǎn)，1991年在上海等城市進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)，均取得了顯著成效。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)在海洋資源與環(huán)境保護(hù)方面的許可證制度建設(shè):在法律責(zé)任方面，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條、第86條只對(duì)進(jìn)行海洋石油勘探萬(wàn)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染者和不按照許可證的規(guī)定傾倒，或者向己經(jīng)封閉的傾倒區(qū)傾倒廢物者，由海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處罰款。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，可以暫扣或者吊銷(xiāo)許可證，但關(guān)于恢復(fù)環(huán)境問(wèn)題并未作其它規(guī)定，因此，應(yīng)在具體條款中明確規(guī)定關(guān)于海洋環(huán)境恢復(fù)的相應(yīng)責(zé)任?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》在構(gòu)架上與舊法相比增加了“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”和“海洋生態(tài)保護(hù)”兩章，并針對(duì)不同污染源分別作出規(guī)定。其中，船舶污染源、傾倒部分完全與《公約》的有關(guān)規(guī)定以及《73/78船舶污染公約》、《1972年倫敦傾廢公約》相協(xié)調(diào)，陸源污染一章也基本上與《公約》協(xié)調(diào)、一致。而“海岸工程”“海洋工程，兩章也與“公約”一致，則顯得過(guò)于牽強(qiáng)?！昂０豆こ涛廴尽被颉昂Ｑ蠊こ涛廴尽笔歉鞒梢活?lèi)的污染源在“公約”中是歸到國(guó)家管轄的海底活動(dòng)造成的污染和“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的污染，當(dāng)然，國(guó)內(nèi)法以不與其國(guó)家所參加的國(guó)際條約的規(guī)定相抵觸為基本原則，但并非一定要完全照搬該條約。完全可以根據(jù)本國(guó)的具體情勢(shì)，在主權(quán)范圍內(nèi)“自由酌量”。[59]如何銜接、協(xié)調(diào)、調(diào)整“海岸工程”與“海洋工程”兩部分的關(guān)系與矛盾，仍是有關(guān)方面未來(lái)無(wú)法回避的一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，“海岸工程”與“海洋工程”兩部分可以分別歸到陸源和其他污染源中加以解決更為合理。應(yīng)制定《海域使用管理法實(shí)施細(xì)則》細(xì)化條款，解決執(zhí)法操作的難題。形成一個(gè)嚴(yán)密的海洋環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。合理劃分海域功能，確立不同功能區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和控制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海洋的科學(xué)管理。增強(qiáng)行政強(qiáng)制措施和處罰手段。[00]在海洋環(huán)境突發(fā)應(yīng)急管理方面，歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)可借鑒。瑞典王國(guó)政府設(shè)有環(huán)境部，這就是把環(huán)境保護(hù)工作放到了與經(jīng)濟(jì)、國(guó)防同等重要的戰(zhàn)略位置上。在海洋與海岸環(huán)境管理方面，環(huán)境部與海岸警備隊(duì)、國(guó)家海事局、瑞典氣象與水文研究所有著明確的合作機(jī)制。應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件的職能主要由瑞典海岸警備完成。海岸警備隊(duì)的主要職能是監(jiān)督瑞典海上經(jīng)濟(jì)區(qū)、邊界海關(guān)條例、海上交通安全條例、大陸架活動(dòng)的法規(guī)的執(zhí)行。但海岸警備隊(duì)的人說(shuō)，他們?nèi)粘５娜蝿?wù)主要是打一擊波羅的海的走私、盜竊活動(dòng)以及海上救援(包括溢油應(yīng)急)和污染監(jiān)測(cè)。該國(guó)除了具有現(xiàn)代化的檢測(cè)手段外，還有詳盡的應(yīng)急計(jì)劃和先進(jìn)、完備的應(yīng)急設(shè)備?！? Failtoplan15planningtofail”(沒(méi)有計(jì)劃，注定失敗)這是海岸警備隊(duì)的座右銘。應(yīng)急計(jì)劃有港口的、國(guó)家的、波羅的海區(qū)域的。詳盡的應(yīng)急計(jì)劃是應(yīng)急時(shí)參考，不致于在應(yīng)急狀態(tài)下的無(wú)所適從。合作是計(jì)劃的主要目的之一，如果有必要?jiǎng)t進(jìn)行跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨國(guó)界的協(xié)作。波羅的海區(qū)域應(yīng)急合作的協(xié)議有波恩協(xié)議、哥本哈根協(xié)議等。當(dāng)然這種模式的成功也是建立在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)后盾的基礎(chǔ)上的。由于我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有完全發(fā)展成熟，現(xiàn)階段還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，管理模式完全從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一是不客觀的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，現(xiàn)階段采用以集中管理為主，分散管理為輔的方式。要在法律法規(guī)中明確確定國(guó)家海洋局監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護(hù)工作的最高行政機(jī)構(gòu)，從而避免各部門(mén)職責(zé)交叉，或者相互推誘或者相互爭(zhēng)搶的局面，有能力的部門(mén)無(wú)職權(quán)，無(wú)能力部門(mén)亂指揮的現(xiàn)狀。統(tǒng)一管理部門(mén)，明確各部「1職責(zé)，劃清界權(quán)限，充分發(fā)揮國(guó)家海洋行政管理機(jī)構(gòu)的職能，建立健全完善的海洋環(huán)境管理體制。[65l針對(duì)海洋突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，還必須建立常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在全國(guó)整體戰(zhàn)略層面上，建立健全具有決策功能、常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和地方應(yīng)急中心。其次，完善部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再者，在省、市、縣地方各級(jí)政府層面上，根據(jù)各地不同的發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)事求是地設(shè)置相關(guān)部門(mén)，明確具體的組織形式及職能。此外，建設(shè)國(guó)家應(yīng)急事件案例庫(kù)和應(yīng)急培訓(xùn)中心，培育應(yīng)急管理專(zhuān)家，建立應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型事故的專(zhuān)家信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理中決策者與專(zhuān)家之間的及時(shí)溝通和互動(dòng)，確保國(guó)家環(huán)境安全功能，建立區(qū)域性應(yīng)急合作體系。我國(guó)應(yīng)在正確處理好與中央、軍隊(duì)、武警的關(guān)系的同時(shí)，還應(yīng)建立跨省的區(qū)域應(yīng)急合作體系，確保國(guó)家環(huán)境安全，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造安全的社會(huì)環(huán)境。法的生命在于實(shí)施。海洋行政執(zhí)法中最大的問(wèn)題就是執(zhí)法難，這主要是我國(guó)目前海洋管理體制比較混亂，職責(zé)不清，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等因素造成的，為逐步緩解和進(jìn)一步改善這一問(wèn)題，筆者建議可以采取以下措施:首先，改革現(xiàn)有的國(guó)家海洋管理的體制，打破原有的“五龍鬧?！备髯詾檎木置?，在國(guó)家層面設(shè)立“國(guó)家海洋管理委員會(huì)”統(tǒng)帥全國(guó)海洋管理工作，并且通過(guò)立法明確和細(xì)化海洋行政主管部門(mén)的職責(zé)。對(duì)現(xiàn)有各個(gè)涉海部門(mén)的執(zhí)法、監(jiān)測(cè)力量整合，強(qiáng)化執(zhí)法力度，賦予更大的海洋行政執(zhí)法權(quán)限。同時(shí)海洋執(zhí)法隊(duì)伍在用人機(jī)制上，也要根據(jù)“賢、德、能”綜合考察，擇優(yōu)錄取。其次制定海洋行政執(zhí)法程序，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制，健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前需要制定的海洋行政執(zhí)法程序主要是:現(xiàn)場(chǎng)檢查的程序、作出行政處理決定的程序、實(shí)施行政處罰的程序、代表國(guó)家提出經(jīng)濟(jì)賠償?shù)某绦虻?。為增?qiáng)行政執(zhí)法人第六章我國(guó)海洋環(huán)境管理制度完善員的責(zé)任感，要建立和認(rèn)真實(shí)行“誰(shuí)分工誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)有過(guò)錯(cuò)誰(shuí)有責(zé)”的管理制度。同時(shí)，健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。最后加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法能力建設(shè)。執(zhí)法能力建設(shè)是提高海洋行政執(zhí)法質(zhì)量的基礎(chǔ)。提高目前的海洋行政執(zhí)法水平既需要有一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的行政執(zhí)法隊(duì)伍，也要有一套機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、儀器設(shè)備先進(jìn)、能夠滿足執(zhí)法需要的硬件建設(shè)。海洋行政執(zhí)法能力建設(shè)包括巡航監(jiān)視、監(jiān)測(cè)能力，現(xiàn)場(chǎng)勘查能力，法律文書(shū)制作能力等。29 /