【文章內(nèi)容簡介】 域使用管理法》、《中華人民共和國海洋海洋綜合管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)研究—兼論海洋綜合管理體制創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國漁業(yè)法}}、((中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等海洋和涉海管理法律。國務(wù)院制定了((對外合作開采海洋石油資源條例》、《涉外海洋科學(xué)調(diào)查研究管理規(guī)定》、《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等行政法規(guī)。這些法律、行政法規(guī)的內(nèi)容與《聯(lián)合國海洋法公約》的原則和有關(guān)規(guī)定是一致的。它們的制定和實(shí)施，既維護(hù)了國家主權(quán)和海洋權(quán)益，也促進(jìn)了海洋資源的合理開發(fā)和海洋環(huán)境的有效保護(hù)，使中國的海洋綜合管理初步走上法制化軌道。海域使用管理制度和海洋功能區(qū)劃制度是中國海洋管理兩大標(biāo)志性工作，也是中國對世界海洋可持續(xù)發(fā)展的兩大貢獻(xiàn)。近年來，中國積極開展海岸帶綜合管理試驗(yàn)，并取得了一些可喜成績。近年來,我國海洋災(zāi)害頻發(fā),給沿海人民群眾的生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅,做好海洋應(yīng)急管理工作是各級海洋行政主管部門義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。盡管我們這幾年在海洋應(yīng)急管理方面做了大量的工作,有的地方的工作還卓有成效,但是我們也應(yīng)該看到,目前海洋應(yīng)急管理工作組織管理不到位、財政保障不到位、能力建設(shè)不到位、整體能力薄弱的問題依然存在。二是繼續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè),進(jìn)一步做好海洋環(huán)境監(jiān)測工作。海洋環(huán)境監(jiān)測是法律賦予海洋行政主管部門的一項(xiàng)重要工作,是做好海洋環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)性、業(yè)務(wù)化工作。當(dāng)前,海洋環(huán)境監(jiān)測工作中的突出問題是海洋環(huán)境監(jiān)測體系尚不完善,地方監(jiān)測能力尤其是地級市以下的監(jiān)測機(jī)構(gòu)總體能力薄弱,不能滿足海洋環(huán)境保護(hù)工作的需要,各地的監(jiān)測工作地方特色不明顯,服務(wù)能力和水平尚需要進(jìn)一步提高。三是堅持依法行政,不斷提高執(zhí)政能力和水平。孫志輝局長在報告中強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)行政管理的意識”。我們既要做到按法律法規(guī)的要求大膽開展管理工作,做到縱向到底,橫向到邊,又要做到管理不越位。要把管理的主要注意力盡快調(diào)整到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管中,貫徹“在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù)”的原則。按照孫志輝局長“加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測與評價,逐步建立海洋環(huán)境宏觀調(diào)控機(jī)制,實(shí)施生態(tài)分類管理制度”的部署與要求,加強(qiáng)環(huán)評階段的把關(guān)。海洋環(huán)境管理要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須體現(xiàn)健康發(fā)展,是以人為本,構(gòu)建和諧社會的中心,要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重,體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境友好型社會的實(shí)質(zhì)。四是要加強(qiáng)調(diào)查研究,不斷適應(yīng)情況變化。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,海洋環(huán)境管理的新事物、新問題不斷涌現(xiàn)。這些新情況,我們過去不了解、不掌握,直接可以借鑒的書本和國外經(jīng)驗(yàn)也沒有。因此我們的工作不是千篇一律,一成不變,我們必須適應(yīng)新的變化。面對新情況,我們的思維要跟上,管理要跟上,就只有加強(qiáng)調(diào)查研究,把握實(shí)踐的第一手資料；加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí),特別是要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)理論和政策法規(guī)的學(xué)習(xí),通過在實(shí)踐中的總結(jié)和學(xué)習(xí),不斷更新認(rèn)識,充實(shí)自身,守好陣地,做好工作。本報記者 田小明：海洋環(huán)境管理要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心——訪國家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)司司長李曉明中國海洋報/2006年/3月/28日/第001版海洋環(huán)境管理是指政府為維持海洋環(huán)境的良好狀態(tài)，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)等手段，防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化的行政行為。海洋環(huán)境管理是以海洋環(huán)境自然平衡和持續(xù)利用為目的，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和國際合作等手段，維持海洋環(huán)境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化的行政行為。19世紀(jì)中葉以來，產(chǎn)生了大規(guī)模的工業(yè)污染，也使沿岸水域尤其是港口水域相繼出現(xiàn)污染，為此一些國家制定了一些防治港口等水域污染的法規(guī)，早期的海洋環(huán)境管理大多僅限于控制和防治海洋污染。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是20世紀(jì)60年代以來，人類對地球上各種自然資源進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)利用，同時造成了海洋某些自然資源的破壞和衰竭。而且由于大量廢棄物入海，致使局部海域生態(tài)平衡受到嚴(yán)重破壞。這些情況使人們認(rèn)識到，海洋環(huán)境管理必須將保護(hù)海洋資源和控制海洋污染緊密結(jié)合起來。當(dāng)代海洋環(huán)境管理具有下列明顯特征：① 綜合協(xié)調(diào)管理。海洋是一個相互連通的整體，其管理包括水質(zhì)、底質(zhì)、生物、大氣等多種環(huán)境要素，又由于自然和歷史的原因，沿海地區(qū)是人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)、養(yǎng)殖和旅游活動的匯集場所，涉及多方面的活動和管理，因此必須采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育和技術(shù)等綜合性有效措施，協(xié)調(diào)解決海洋環(huán)境問題。② 適應(yīng)區(qū)域性特點(diǎn)。由于海洋環(huán)境的自然背景、人類活動方式及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等具有明顯的地區(qū)差異，所以海洋環(huán)境管理的任何重大決策和行動，都必須具體分析不同海域的自然條件和社會條件的區(qū)域性特點(diǎn)。③ 充分利用自適應(yīng)性。海洋環(huán)境管理的目標(biāo)必須體現(xiàn)環(huán)境效益與社會經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，因此如何充分利用海洋環(huán)境對外界沖擊的應(yīng)變能力，即海洋的自適應(yīng)性是海洋管理的重要方面，它包括海洋資源可更新的能力、海洋自凈能力及其對污染的負(fù)荷能力。海洋環(huán)境管理主要包括：① 海洋環(huán)境規(guī)劃管理。配合沿海地區(qū)城市、港口、工農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游等開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，制定人口控制、沿海城市及工業(yè)污染控制、沿岸水域水質(zhì)控制及大洋水質(zhì)控制等規(guī)劃。② 海洋環(huán)境質(zhì)量管理。主要是組織制定并監(jiān)督執(zhí)行海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；組織并開展海洋環(huán)境污染調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視，進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和影響預(yù)測評價。③ 海洋環(huán)境技術(shù)管理。研究和制定海洋環(huán)境污染防治的技術(shù)政策和措施，確定海洋環(huán)境科學(xué)的研究方向；組織海洋環(huán)境保護(hù)咨詢服務(wù)、情報服務(wù)和海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)交流。海洋環(huán)境管理的措施① 保護(hù)海洋環(huán)境有賴于有效的組織和措施。世界上發(fā)達(dá)的海洋國家都有比較健全的海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和實(shí)行行政干預(yù)的管理手段。中國海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是國家海洋局，其他如港口、漁業(yè)及沿海地方各級環(huán)境保護(hù)部門也承擔(dān)部分管理職能。②制定海洋環(huán)境法，強(qiáng)化法制管理能力，是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境管理目標(biāo)的有效手段。世界上發(fā)達(dá)的海洋國家都有比較系統(tǒng)的海洋環(huán)境法規(guī)，此外還有很多重要的國際性海洋環(huán)境法規(guī)。中國現(xiàn)已初步形成以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為中心的海洋環(huán)境法體系。③開展海洋環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用。海洋環(huán)境管理中任何重大決策和行動事先都要進(jìn)行代價與效益、代價與風(fēng)險的分析，以期用最小代價獲取最大效益。具體實(shí)施過程中，著重利用財政、稅收、信貸和獎懲等經(jīng)濟(jì)杠桿，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，解決排污者與受污染者之間的矛盾。④加強(qiáng)海洋環(huán)境教育，普及海洋環(huán)境科學(xué)知識，提高人們對海洋環(huán)境保護(hù)意義和政策的認(rèn)識；有計劃地培訓(xùn)各級環(huán)境管理專業(yè)人員。⑤推廣海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)，開展國內(nèi)外技術(shù)交流和合作。存在的問題隨著沿海經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。 為加強(qiáng)海洋管理， 我國有關(guān)法律賦予海洋、環(huán)保、水產(chǎn)、交通、地質(zhì)、石油、公安等部門分別對海洋環(huán)境保護(hù)、 資源開發(fā)、 海上治安和交通安全方面行使管理權(quán)。 目前， 我國已初步建立了一套中央與地方相結(jié)合、 綜合管理與部門管理相結(jié)合的海洋管理體制。 但由于歷史的原因， 我國的海洋環(huán)境管理體制與運(yùn)行機(jī)制仍然沒有從根本上真正改變各自為政、 分散執(zhí)法的傳統(tǒng)模式。 目前存在的主要問題是：任以順：我國近岸海域環(huán)境污染成因與管理對策青島科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2006 年 9 月第 22 卷第 3 期第108頁。 （1 ） 各部門建立的與海洋管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)和隊伍， 是在我國原有的政治經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)形成的， 條塊分割， 各成體系，協(xié)調(diào)工作很難進(jìn)行。 （2 ） 部門分工比較困難， 有些工作同時有兩個或更多的部門都認(rèn)為是自己的職權(quán)范圍，爭奪管理權(quán)，而有些任務(wù)又缺乏明確分工，出現(xiàn)都管都不管的現(xiàn)象。 （3 ）執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其裝備重復(fù)建設(shè)和多功能利用問題難于解決。 目前，海洋、海事、環(huán)保、漁政、邊防等都有一只執(zhí)法隊伍，但缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，尚未形成海上統(tǒng)一或者聯(lián)合執(zhí)法制度化。. 行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的職能部門職責(zé)不夠清晰具體《海洋環(huán)境保護(hù)法》 第條雖然規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、 國家海洋行政主管部門、 國家海事行政主管部門、 國家漁業(yè)行政主管部門、 軍隊環(huán)境保護(hù)部門對海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的職責(zé)分工， 但又規(guī)定 “涉及海洋環(huán)境監(jiān)督管理的有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，本法未作規(guī)定的，由國務(wù)院規(guī)定” ； “沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)， 由省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定”。這就等于是說， 行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的部門的具體職權(quán)劃分， 在國務(wù)院作出規(guī)定之前， 只能按照 《海洋環(huán)境保護(hù)法》的現(xiàn)有規(guī)定實(shí)施一定的監(jiān)督管理工作 ； 沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的部門的職責(zé)， 在省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府確定之前， 對本行政區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)工作無權(quán)實(shí)施監(jiān)督管理。 在這種情況下， 在行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門中就會出現(xiàn)兩種現(xiàn)象 ： 有的可能坐視等待國務(wù)院確定具體職權(quán)之后再開展工作 ； 有的可能借機(jī)爭搶管理事項(xiàng)， 甚至插手其他部門正在管理的工作。 在不同的地區(qū)還有可能出現(xiàn)對同一事項(xiàng)由不同部門管理的怪現(xiàn)象， 這無形中會造成國家有關(guān)行政主管部門之間的矛盾， 以致影響對地方海洋環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。問題( 一) 環(huán)境管理體制立法體系不完善環(huán)境管理體制立法體系是由一系列有關(guān)環(huán)境管理體制法律 、 法規(guī) 、 規(guī)章等法律規(guī)范構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)和相互配合的完整法規(guī)系統(tǒng) 。 完善的立法體系最基本的特點(diǎn)是它的系統(tǒng)性 、 完整性和不同級別 、 層次及不同層次立法之間的相互協(xié)調(diào)和配合 。 但我國的