【正文】 。三是從制度設(shè)計(jì)上探索地票交易的行為風(fēng)險(xiǎn)。張鵬、劉春蹇(2010)從制度層面進(jìn)行分析,他們認(rèn)為“先補(bǔ)后占”的地票交易模式不利于提高土地復(fù)墾的質(zhì)量。地票產(chǎn)生地農(nóng)民很容易受利益的驅(qū)使將非農(nóng)建設(shè)用地復(fù)墾后套取交易指標(biāo)。制度建設(shè)中對(duì)地票產(chǎn)生過(guò)程的監(jiān)督力度不夠[84]。程世勇(2010)著重對(duì)制度約束和流轉(zhuǎn)的制度成本及福利損失進(jìn)行研究,從微觀和宏觀的角度分析了短期內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地入市的制度風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)特定治理結(jié)構(gòu)下的增值收益分配在微觀上存在著不確定性,基層組織的共謀和國(guó)家土地宏觀調(diào)控政策在宏觀上易失靈[9G]。尹王可、肖鐵(20]1)以土交所實(shí)施地票交易制度的實(shí)際素材為依據(jù),分析了制度實(shí)施在有效保護(hù)耕地、盤(pán)活農(nóng)村限制建設(shè)用地以及促進(jìn)農(nóng)村丨:地制度改革創(chuàng)新等方面的成效,但仍存在交易主體缺乏,價(jià)格的形成機(jī)制不健全,收益分配存在難題等問(wèn)題[91]。邱繼勤、邱道持(2011)從重慶的地票定價(jià)角度進(jìn)行研究,通過(guò)對(duì)地票成本結(jié)構(gòu)的分析來(lái)揭示地票交易的定價(jià)機(jī)理,得出地票成本價(jià)格是地票生產(chǎn)價(jià)格與農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償價(jià)格的和。地票的價(jià)格決定其市場(chǎng)交易的活躍度,一個(gè)相對(duì)公平的定價(jià)機(jī)制才能激發(fā)各利益主體的積極性。如何避免定價(jià)過(guò)程造成某方的“暴損”或“暴利”應(yīng)該得到學(xué)界及政策制定方的高度重視[92]。(2)地票交易制度的積極意義角度陳悅(2010)從地票交易流程進(jìn)行研究,指出地票交易的意義重大。一是為農(nóng)村土地改革理論創(chuàng)新提供思路。二是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,為守住耕地紅線、保證耕地質(zhì)量提供了制度保障。三是有利于統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源、實(shí)現(xiàn)土地集約利用。四是有利于保障農(nóng)民對(duì)宅基地的占有、使用和收益等權(quán)利。五是有利于激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng),促進(jìn)金融資本進(jìn)入農(nóng)村。六是對(duì)我國(guó)統(tǒng)籌主體功能區(qū)土地資源配置產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響鄧力(2010)從有利于耕地保護(hù),打利于建立城7西南大學(xué)博士學(xué)位論文鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),有利于城市反哺農(nóng)村及有利于增加農(nóng)民收入四個(gè)方面闡述了地票交易的意義伍薇(2011)認(rèn)為地票交易制度的創(chuàng)新之處在于:第一,以“先補(bǔ)后占”代替“”的用地模式,有利丁?耕地保護(hù)。第—,農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地空間上的轉(zhuǎn)換,有利于城市反哺農(nóng)村。第三,與戶籍制度改革相結(jié)合,推動(dòng)農(nóng)村居轉(zhuǎn)戶,有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。第四,市場(chǎng)化機(jī)制可對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地的空間布局進(jìn)行優(yōu)化,有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和新農(nóng)村建設(shè)[95]。馬瑞霞(2011)從地票交易法律問(wèn)題出發(fā),認(rèn)為地票交易的意義是一是確保耕地總量平衡,二是提高農(nóng)村收入,三是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張[96]。邱繼勤、邱道持(2011)從地票交易本質(zhì)特征進(jìn)行解析,認(rèn)為地票交易是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用新生事物。地票交易是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的創(chuàng)新探索[92]。(3)地票交易制度的困境角度目前對(duì)地票交易的安全隱患主要是從地票交易的流程進(jìn)行提及。從法律的用度,吳義茂(2010)通過(guò)分析地票指標(biāo)交易的困境,進(jìn)而闡述地票交易的案例隱患,一足“指標(biāo)”的落地困境。他認(rèn)為在地票模式中,地票持有人在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的范圍內(nèi),選擇未被國(guó)家征收且符合其需求的地塊,擬作其建設(shè)項(xiàng)目用地,然后向政府申請(qǐng)征收,政府將選中的地塊征用后再進(jìn)行招拍掛。政府作為主體完成了整個(gè)落地過(guò)程。而在我W相關(guān)法律中國(guó)家只能征收用于公共利益0的的農(nóng)村集體所有土地所以,經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)用地不能由政府征收。而重慶2009年下發(fā)了自2010年8月以后主城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地只能使用地票的文件[85]。這便產(chǎn)生了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只能使用地票而又不能被征收的悖論。二是“指標(biāo)”的供給困境。復(fù)墾收益的多少?zèng)Q定著農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的意愿。由于偏遠(yuǎn)地區(qū)和城市郊區(qū)土地的級(jí)差收益相差過(guò)大,便會(huì)出現(xiàn)了偏遠(yuǎn)地E農(nóng)民生活改善不高,而城郊區(qū)農(nóng)民不愿復(fù).?的現(xiàn)象。僅靠政府行政推動(dòng),容易陷入指標(biāo)供給困難的境地[97]。從實(shí)踐探索角度,王娟、方創(chuàng)琳、王振波(2011)從我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實(shí)踐探索及問(wèn)題剖析方面,指出重慶地票交易存在的四類問(wèn)題。一是部分企業(yè)購(gòu)買(mǎi)“地票”動(dòng)機(jī)不純指標(biāo)落地時(shí)限過(guò)長(zhǎng)。二是土地級(jí)差收益過(guò)大,利益不公。三是收益分配不合理,損害農(nóng)民的積極性。四是與政策、總體規(guī)劃有脫節(jié),約束不夠伍激主要從地票交易主體與收益分配問(wèn)題進(jìn)行分析地票交易的安全問(wèn)題。認(rèn)為重慶地票交易制度要進(jìn)步完善,問(wèn)題。首先,需要明確農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的主體地位。其次,要提高農(nóng)民在地票交易制度運(yùn)行屮獲取的經(jīng)濟(jì)利益。再次,農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少不能影響到農(nóng)村發(fā)展[95]。邱繼勤、邱道持(2011)從地票定價(jià)面臨的H個(gè)亟待深化研8 第1章文獻(xiàn)綜述
究和進(jìn)行政策規(guī)范的問(wèn)題討論地票交易的安全,一是涉及保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,:是涉及地票價(jià)格核定,三是涉及地票收益分配[92】。作為土地管理方面的一個(gè)創(chuàng)新,地票交易制度與西方發(fā)達(dá)國(guó)家所廣泛采用的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度存在許多相似之處。一是重慶的地票交易也存在申讓方與競(jìng)購(gòu)方,這與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中的“出讓方[99]”(轉(zhuǎn)移地區(qū))和“受讓方[]”(接受地區(qū))類似。二是地票交易的用途是增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地,即可以將等量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地,這類似于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中的發(fā)展?jié)撃軓霓r(nóng)業(yè)用地等轉(zhuǎn)移到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地上。三是地票交易中購(gòu)得地票的一方需要支付一定的代價(jià)(除復(fù)皇成本外大部分用于補(bǔ)償將其宅基地復(fù)墾為耕地的土地權(quán)利人),這類似于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中“受讓方[99]”對(duì)“出讓方[99]”的補(bǔ)償。這些相似之處和共同點(diǎn)反映了中西方在現(xiàn)代化過(guò)程中所面臨問(wèn)題的同質(zhì)性,以及為了解決這些問(wèn)題所采取的類似措施。我國(guó)土地所有制和管理制度、?西方制度存在著巨大壽界,W此土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論與我國(guó)的地票交易制度存在著很大不同。一足從土地發(fā)展權(quán)的角度講,“增減掛鉤”意味著農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到城市的土地上去,發(fā)生了所謂的“土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移”。中國(guó)土地征收制度具有特殊性,一方面政府在征收農(nóng)村上地的過(guò)程中按照《土地管理法》的固定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面,政府按照市場(chǎng)價(jià)格將城市土地使用權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的方式進(jìn)行出讓,從中獲得了發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的最大利益,這實(shí)際上使得政府享有了土地的發(fā)展權(quán)。二是在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度下,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移不可避免地出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“外部性”現(xiàn)象?！霸鰷p掛鉤”的目的是為了保護(hù)耕地安全、國(guó)家的糧食安全,而這一目標(biāo)是全社會(huì)的目標(biāo),每一個(gè)人、每一塊土地都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),而在“增加掛鉤”制度之下,將農(nóng)村宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地的地區(qū)更多地承擔(dān)了保障糧食安全的義務(wù),對(duì)其總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。而占用農(nóng)用地進(jìn)行城市建設(shè)的地區(qū)則并未過(guò)多承擔(dān)保護(hù)糧食安全的義務(wù),其經(jīng)濟(jì)卻因城市的大規(guī)模開(kāi)發(fā)而獲得了發(fā)展。由此,因“增減掛鉤”制度所衍生出來(lái)的外部性,導(dǎo)致了不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大。三是相對(duì)于簡(jiǎn)單的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”而言,重慶的地票交易制度因?yàn)閷⑥r(nóng)民(即農(nóng)村土地的權(quán)利人)的積極性在?定程度上調(diào)動(dòng)起來(lái),使其能夠獲得“地票交易”過(guò)程中的利益,就能夠在?定程度上避免在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的“外部性”,也就更貼近西方的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。不過(guò),依然不能將重慶的地票交易制度與西方的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等同起來(lái)。四是在地票交易制度中,尚缺乏一套公9 西南大學(xué)博士學(xué)位論文
平地確定因農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地而增加的城市用地指標(biāo)市場(chǎng)價(jià)值的制度,也不存在一個(gè)類似十西方土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的容積率的一個(gè)公式,無(wú)法將農(nóng)村宅基地復(fù)雖后形成耕地所減少的價(jià)值與等量增加的城市建設(shè)用地的價(jià)值有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)。即使重慶市政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上,制定了全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格,但這一所謂的“基準(zhǔn)交易價(jià)格”并無(wú)法反映農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾轉(zhuǎn)化為耕地后所喪失的發(fā)展?jié)撃艿膬r(jià)值,因此地票交易也就無(wú)法成為真正意義上的交易,也使其無(wú)法成為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。五是制度鴻溝。中國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)域和受讓區(qū)域如何確定?這些區(qū)域如何與中央和地方土地綜合規(guī)劃保持一致?哪些規(guī)劃應(yīng)該先行? 土地發(fā)展權(quán)的可計(jì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),如密度、區(qū)域、房屋面積比和高度等如何評(píng)估和制定[1^]?這些都是地票交易制度與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度相銜接過(guò)程中無(wú)法逾越的障礙和鴻溝。六是地票交易,其實(shí)質(zhì)是創(chuàng)設(shè)出新的用地指標(biāo),地方政府也只關(guān)心用地“指標(biāo)”,至于是哪一塊土地上以及在該土地上如何進(jìn)行幵發(fā)根本無(wú)關(guān)緊要。而通過(guò)地票交易獲得地票的主體,并非直接獲得了對(duì)某塊土地的使用權(quán)或進(jìn)一步開(kāi)發(fā)權(quán),可選定符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的待幵發(fā)土地,憑地票按有關(guān)規(guī)定,取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)這也使得地票交易制度跟西方國(guó)家土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度存在根本的不同,因?yàn)楹笳呤翘囟ǖ耐恋厮袡?quán)人之間進(jìn)行的。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用模式的地票交易制度是一種特殊的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo),是市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)的新型探索。國(guó)外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的提出己有六十多年歷史,并且隨著時(shí)間的失衡和實(shí)際運(yùn)作在不斷地完善。對(duì)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)一方面有助于推進(jìn)國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究,另一方面有助于我們?cè)趯?shí)踐中做出中國(guó)特色。目前對(duì)地票交易制度運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)、積極意義和困境進(jìn)行了分析,同任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新一樣,在運(yùn)行中都需要不斷進(jìn)行完善。因此,今后地票交易制度的研究方向,重點(diǎn)是擴(kuò)大研究角度,增加研究手段,整體系統(tǒng)地進(jìn)行研究。(1)擴(kuò)大研究角度,注重體系的制度研究。地票交易制度的設(shè)計(jì)初衷是為冇效滿足在城市化進(jìn)程中,城市對(duì)擴(kuò)大建設(shè)用地的需求。在滿足城市對(duì)建設(shè)用地需求的同時(shí)增加了遠(yuǎn)郊E縣(Q治縣)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入并對(duì)耕地進(jìn)行了嚴(yán)格保護(hù)。但地票交易尚不完善,在實(shí)行的過(guò)程中必須面臨些新的問(wèn)題。因此,在研究時(shí)除了以問(wèn)題為y*.向外,還應(yīng)縱觀整個(gè)體系,從制度層面上對(duì)地票交易的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分析探討。10 第1章文獻(xiàn)綜述
(2)增加研究手段,科學(xué)地推理。當(dāng)前對(duì)地票交易的研究,無(wú)論是對(duì)地票風(fēng)險(xiǎn)的研究,還足對(duì)地票法律性質(zhì)的探討,主觀感性認(rèn)識(shí)多于科學(xué)的邏輯推理或?qū)嵶C研究。(3)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的研究。對(duì)地票交易風(fēng)險(xiǎn)防范的局部研究多于對(duì)全局地通盤(pán)考慮。地票交易制度作為土地管理制度的創(chuàng)新形式,同任何創(chuàng)新形式一樣,在發(fā)展的過(guò)程中隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。因此建立系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析與防范體系,有助于從整體上把握制度的運(yùn)行朝著預(yù)期的方向發(fā)展。11 西南大學(xué)博士學(xué)位論文
第2章緒論《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發(fā)〔2008〕127號(hào)文)(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)第I ?八條的規(guī)定,地票是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后,可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。地票產(chǎn)生出的指標(biāo)其實(shí)質(zhì)是“建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)”[82]。地票交易制度是指為確保地票交易順利實(shí)施并取得預(yù)期效果,針對(duì)地票產(chǎn)生方式、地票交易平臺(tái)和范_、交易監(jiān)管、地票價(jià)格確定與收益分配管理等作出的周密設(shè)計(jì)與規(guī)定。重慶是一個(gè)集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的直轄市。自1997年直轄以來(lái),重慶各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)獲得了巨大的提高,但重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出,城鄉(xiāng)收入差距仍然較大,同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的城市空間的擴(kuò)張,對(duì)地區(qū)農(nóng)村資源造成了巨大的壓力。為應(yīng)對(duì)這一系列問(wèn)題,2007年5月,經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn),重慶市正式成為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革內(nèi)容之一就是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度。針對(duì)重慶城鄉(xiāng)土地利用出現(xiàn)的問(wèn)題,如何充分利用農(nóng)村閑置的土地資源,成為改革的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。2008年8月5日,國(guó)土資源部和?慶市政府簽訂了《推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革:丨::作備忘錄》,支持重慶探索集中使用土地整理專項(xiàng)資金,推動(dòng)土地整理,并在此基礎(chǔ)上試驗(yàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn),建立城鄉(xiāng)丨:地交易市場(chǎng)。11月丨8円重慶市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》),從12月1日起正式實(shí)施。2008年12月4日,重慶市農(nóng)村土地交易所(以下簡(jiǎn)稱土交所)正式成立。農(nóng)村土地交易所暫行辦法規(guī)定了農(nóng)村土地交易所的兩大交易類型即實(shí)物交場(chǎng)和指標(biāo)交易,以及權(quán)益保障功能,其中指標(biāo)交易在我國(guó)地方是首次獲得國(guó)家認(rèn)可的公開(kāi)嘗試。由此作為土地管理方面的一個(gè)創(chuàng)新,地票交易制度創(chuàng)新了土地利用機(jī)制,幵辟了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新途徑。土交所成立以來(lái),在建立城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)、推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面做出了貢獻(xiàn)。作為土交所的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,地票交易制度受到廣泛關(guān)注。不少學(xué)者從它的制度創(chuàng)新、法律性質(zhì)、積極意義等方面進(jìn)行了分析研究。但是,地票交易制度作為一種新興事物,同任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新一樣,在實(shí)踐中也面臨了一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),這必將影響地票交易制度的正常運(yùn)行和發(fā)展,因此對(duì)地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)和防范的研究非常有必要。12 第2章緒論
重慶地票交易制度運(yùn)行涉及耕地保護(hù)問(wèn)題的主要是復(fù)墾環(huán)節(jié)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)。復(fù)墾環(huán)節(jié)中的新增耕地率與耕地的數(shù)量相關(guān),復(fù)墾施工設(shè)計(jì)方案及施工管理與新增耕地的質(zhì)量相關(guān)。驗(yàn)收環(huán)節(jié)要嚴(yán)把新