【正文】 作人員基本上都是非法學(xué)專業(yè)，在平時(shí)單位培訓(xùn)也針對(duì)本單位業(yè)務(wù)范疇而很少涉及法律。這使得行政機(jī)關(guān)在查辦涉嫌犯罪的案件，法律的敏感度不夠，往往囿于自己的職權(quán)內(nèi)行政處罰了結(jié)。而且在查辦案件過(guò)程中，收集、固定、保全證據(jù)的能力欠缺，在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員不當(dāng)收集證據(jù),不會(huì)固定保全證據(jù),最終使得案件缺乏具有證明力的證據(jù)，從而導(dǎo)致證據(jù)鏈條的斷裂和缺陷,造成涉嫌犯罪人成為落網(wǎng)之魚(yú)的惡果。公安機(jī)關(guān)在行政處罰與刑罰相銜接中扮演重要角色，但考察下公安機(jī)關(guān)工作人員的錄用方式可以看出從社會(huì)上或者退伍軍人中招聘協(xié)警，即便是參加統(tǒng)一的公務(wù)員考試錄用正式的工作人員，其招考條件之一專業(yè)是不限制的，學(xué)歷起點(diǎn)基本上是大專。這些導(dǎo)致進(jìn)入警察隊(duì)伍的人員法律素質(zhì)良莠不齊，警察的專業(yè)素養(yǎng)不高。完全不符合“選之甚精，授之不茍”的選撥標(biāo)準(zhǔn)。很難想象從事正義與公平事業(yè)的警察往往都不懂法。目前國(guó)家也充分重視提高警察的法律職業(yè)素養(yǎng)，從2011年開(kāi)始在警察隊(duì)伍實(shí)行執(zhí)法資格考試。只有通過(guò)執(zhí)法資格考試的警察才能執(zhí)法。在錄用人員方面采用政法干警的模式，招錄后進(jìn)入警察學(xué)校學(xué)會(huì)法律知識(shí)和警察專業(yè)知識(shí)，這在一定程度上也提高了警察的素質(zhì)。但仍不可否認(rèn)在整體范疇上法律知識(shí)還是欠缺的，公安機(jī)關(guān)面對(duì)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件，思維方式落后,根據(jù)以往圖式常常囿于“一事不再罰原則”而不予立案，在理論上，一事不再罰引申自羅馬法上的“一事不再理”原則。一事不再理（non bis idem）是指對(duì)于已發(fā)生法律效力的案件，除法律另有規(guī)定的以外，不得再行起訴和處理。這個(gè)原則普遍適用于民事案件的審判，同時(shí)也適用于刑事案件。適用于刑事案件，一事不再理與英美國(guó)家的“防止重復(fù)定罪和刑罰的危險(xiǎn)” Protection against double jeopardy）原則相類似，這一原則又被譯為一事不再理，它指禁止使一個(gè)人因其同一罪行在第一次審判之后，再次處于被定罪和處罰的危險(xiǎn)之中，亦即在同一罪被起訴和審判之后，不得因同一罪行對(duì)其再次進(jìn)行起訴和審判。由此可見(jiàn)，所謂一事不再理是指對(duì)同一犯罪不得重復(fù)定罪并予以刑罰處罰。在我國(guó)的現(xiàn)行法中，明確確立一事不再罰原則的僅有《行政處罰法》，該法第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！倍皇虏辉倮碓瓌t則沒(méi)有為我國(guó)刑法所確認(rèn)。四、行政處罰與刑罰的銜接機(jī)制的完善（一）行政處罰與刑罰在立法上的銜接完善立法工作是系統(tǒng)繁復(fù)的巨大工程，在立法過(guò)程中，各部門(mén)法立法者不能“各自為政”，應(yīng)該樹(shù)立整體性、全局性的長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，互相配合照應(yīng)。在立法內(nèi)容上解決競(jìng)合與斷層問(wèn)題使得行政處罰與刑罰更好的協(xié)調(diào)銜接具體可以以下幾個(gè)方面入手。行政處罰與刑罰在立法內(nèi)容上的銜接完善（1）.處罰范圍的完善對(duì)于處罰范疇上的競(jìng)合，在立法上應(yīng)即使修改，競(jìng)合的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題還是明確行政處罰與刑罰的界限，避免模糊地帶的出現(xiàn)。所以競(jìng)合導(dǎo)致的問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是情節(jié)的認(rèn)定。究竟怎樣才是情節(jié)顯著輕微，情節(jié)輕微以及情節(jié)嚴(yán)重。也就是本文開(kāi)頭所提出的行政處罰與刑罰的界限問(wèn)題，罪與非罪的區(qū)分問(wèn)題。在中國(guó)不僅定性也定量的去區(qū)分，但對(duì)定量中所規(guī)定的“情節(jié)”“數(shù)額”等過(guò)于原則籠統(tǒng)。不利于司法實(shí)踐。此時(shí)就需要最高人民檢察院與公安部聯(lián)合出臺(tái)相應(yīng)的追訴標(biāo)準(zhǔn)。此類問(wèn)題就可以解決。關(guān)于追訴標(biāo)準(zhǔn)，目前的法律只是針對(duì)部分的犯罪有明確標(biāo)準(zhǔn)，大部分犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)還是不明確的。比如《刑法》第128條規(guī)定的非法持槍罪與《治安管理處罰法》第32條規(guī)定的非法攜帶槍支的區(qū)分等。還需要出臺(tái)相應(yīng)的解釋細(xì)則進(jìn)行規(guī)范，消除現(xiàn)行行政實(shí)體法以“情節(jié)嚴(yán)重”，“影響惡劣”“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”區(qū)分一般違法行為與刑事犯罪的模糊地帶。畢竟刑事犯罪是危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全的犯罪，對(duì)此法律應(yīng)作出明文規(guī)定明確罪與非罪的界限及具體的操作細(xì)則。在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)與行政司法機(jī)關(guān)可以針對(duì)涉及犯罪的行政案件進(jìn)行探討研究，建立一套評(píng)審機(jī)制，形成統(tǒng)一的追訴標(biāo)準(zhǔn)。從而保證法律和國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性。對(duì)于一些最容易產(chǎn)生意見(jiàn)分歧的沖突條款探析其實(shí)務(wù)界限，比如在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中常常出現(xiàn)的引誘、容留、介紹賣(mài)淫類案件，賣(mài)假章，假證類的案件，可以優(yōu)先針對(duì)此類常見(jiàn)案件擬定出行政處罰與刑罰的界限范疇。在此可以進(jìn)行下實(shí)務(wù)界限的探討。引誘、容留、介紹賣(mài)淫類案件。因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》與《刑法》對(duì)此類案件的規(guī)定完全競(jìng)合，只能根據(jù)《刑法》13條規(guī)定依照“情節(jié)是否顯著輕微”區(qū)分。應(yīng)當(dāng)綜合考慮其行為主體的主觀惡性，社會(huì)危害性等因素如：引誘、容留、介紹他人賣(mài)淫的次數(shù)和人數(shù)，作案方式，犯罪后果，社會(huì)影響等。在實(shí)踐中，有的地方就做了很好的嘗試，如原則上要求引誘、容留、介紹他人賣(mài)淫2次以上或者一次介紹2人以上賣(mài)淫，才可追究刑事責(zé)任。教唆、引誘、欺騙他人吸毒類案件。此類案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)的適用構(gòu)想如下：①多次教唆、引誘、欺騙他人吸毒；②在公共場(chǎng)合教唆、引誘、欺騙他人吸毒；③教唆、引誘、欺騙他人吸毒，造成他人身體健康嚴(yán)重?fù)p害的。假章假證類案件。此類案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)在于行為人的主觀目的。如果不以犯罪為目的，并具有以下情形：①認(rèn)罪態(tài)度好，無(wú)前科，初犯；②具有自首、立功和法定其它從輕情節(jié)；③偽造數(shù)量較少，不超過(guò)5個(gè)。此種情況下可以適用行政處罰。綜上所述，《治安管理處罰法》與《刑法》的競(jìng)合是客觀存在的，要解決這一問(wèn)題需要制定明確的追訴標(biāo)準(zhǔn)，這是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)性工程，需要學(xué)者的研究論證，相關(guān)部門(mén)的高度重視才能實(shí)現(xiàn)兩法之間的良好銜接。行政處罰與刑罰銜接過(guò)程中的斷層問(wèn)題會(huì)在立法方式中有所闡述，因?yàn)樾姓煞ㄒ?guī)中規(guī)定的：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的表述不僅是立法內(nèi)容上更涉及到立法方式。（2）.處罰種類的銜接完善處罰種類的銜接首先解決罰金與罰款的銜接適用，處罰幅度必須符合“處罰相當(dāng)”原則，可以對(duì)同一違法行為進(jìn)行罰款金額和罰金數(shù)額上的銜接，具體操作時(shí)，可以把罰款的最高數(shù)額作為罰金的最低數(shù)額，以免出現(xiàn)處罰不當(dāng)，輕重失衡的情況，至于罰金的最高數(shù)額才可由法官根據(jù)案件的情況自由裁量。 [D].湘潭大學(xué)碩士論文，2010.對(duì)于《刑法》37條規(guī)定的非刑罰措施包括具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失、行政處罰等制裁措施要進(jìn)行明確規(guī)定，應(yīng)根據(jù)各類案件的具體實(shí)施以及被告人的主觀過(guò)錯(cuò)程度等去判斷適用那種行政制裁措施。否則就會(huì)擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，滋生腐敗。在此同時(shí)，可以在行政處罰的法定幅度內(nèi)從重，因?yàn)楫吘褂|犯了刑罰只是出現(xiàn)了法定情形而免除刑罰比一般行政違法行為的社會(huì)危害性大，因此可以在法定幅度內(nèi)從重處罰。針對(duì)《刑法》17條規(guī)定已滿十四歲未滿十六歲的未成年人的違法行為不進(jìn)行刑罰而是由家長(zhǎng)管教或由政府收容教養(yǎng)的處罰措施比行政處罰的力度還低而產(chǎn)生的處罰不當(dāng)情形，在實(shí)際操作中，公安機(jī)關(guān)針對(duì)此類未成年人和免除刑事處罰的行為人一樣，應(yīng)該充分考慮案件的性質(zhì)和行為人主觀過(guò)錯(cuò)程度來(lái)決定采用何種制裁措施。建議公安部和司法機(jī)關(guān)可以出臺(tái)相應(yīng)的法律文件規(guī)范此類刑罰與行政處罰、刑罰與非行政處罰的行政制裁措施的銜接問(wèn)題。（3）.勞動(dòng)教養(yǎng)制度的完善針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度是廢是留一直爭(zhēng)議不休，在2013年初召開(kāi)的全國(guó)政法工作會(huì)議上，中央政法委書(shū)記孟建柱宣布，中共中央已經(jīng)研究，將由有關(guān)部門(mén)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，今年停止使用勞教制度。在全國(guó)人大批準(zhǔn)之前，嚴(yán)格控制適用勞教措施，對(duì)纏訪、鬧訪等三類對(duì)象，不采取勞教措施。 [N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，.這算是中國(guó)官方第一次明確表達(dá)勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在與否問(wèn)題的態(tài)度。針對(duì)廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的主張是不可取的，畢竟勞動(dòng)教養(yǎng)制度具有彌補(bǔ)刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷，具有其合理性。即在刑罰與行政處罰存在斷層的情況下，勞動(dòng)教養(yǎng)制度具有銜接作用。那原來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)制度具有彌補(bǔ)刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷的優(yōu)點(diǎn)怎么繼承，以及在刑罰與行政處罰存在斷層的情況下，怎么充分運(yùn)用法治呢？筆者認(rèn)為廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，針對(duì)行政處罰與刑罰的斷層，彌補(bǔ)刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷可以走保安處分這條路。保安處分，是指由法院按照司法程序并依據(jù)刑法，對(duì)于實(shí)施了危害行為的具有社會(huì)危險(xiǎn)性的特殊對(duì)象，旨在預(yù)防犯罪與保護(hù)社會(huì)而采取的，與被適用者的社會(huì)危險(xiǎn)性相適應(yīng)的、不定期的矯治改善或者監(jiān)禁隔離的安全措施。 [J].政治與法律,2010(9)作為一種刑事政策和刑法制度，保安處分不僅為西方國(guó)家刑法普遍接納，并在相當(dāng)程度上被視為刑法規(guī)范化、現(xiàn)代化的標(biāo)志。保安處分原則上屬于刑法范疇，只是在形式上采取二元制，刑罰與保安處分并行規(guī)定在刑法當(dāng)中。它們的共同點(diǎn)都是實(shí)施了危害社會(huì)的行為，都需要經(jīng)過(guò)法院的司法裁決。經(jīng)過(guò)法院的審判更具有公平性。不同點(diǎn)就是刑罰針對(duì)已然發(fā)生的犯罪行為，保安處分針對(duì)的是未然，可能會(huì)出現(xiàn)的犯罪。在具體實(shí)施中應(yīng)坐到以下幾點(diǎn)。①完善法律依據(jù)。由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)頒布調(diào)控勞動(dòng)教養(yǎng)制度的《違法行為矯正法》，不僅包括原由勞動(dòng)教養(yǎng)制度調(diào)控的行為，也包含強(qiáng)制醫(yī)療、強(qiáng)制隔離戒毒、收容教養(yǎng)以及其它具有限制人身自由性質(zhì)的措施，完全例舉式的囊括各種行為是為了防止被公安機(jī)關(guān)鉆空子把行為人變相的實(shí)施強(qiáng)制醫(yī)療、戒毒等限制人身自由的措施。②明確處罰的對(duì)象。剝離出原有由勞動(dòng)教養(yǎng)所針對(duì)的對(duì)象納入刑法，治安處罰的調(diào)整范疇。保安處分的對(duì)象針對(duì)的是具有輕微犯罪行為但不需要判處刑罰的以及嚴(yán)重違法但沒(méi)有構(gòu)成犯罪的。通過(guò)法律嚴(yán)格處分對(duì)象，以免出現(xiàn)地方性法律法規(guī)對(duì)勞教對(duì)象的立法恣意性。③嚴(yán)格適用程序。改變現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)即做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員的局面，保安處分的審查權(quán)移交給法院，人民檢察院行使監(jiān)督權(quán)，以及明確救濟(jì)程序。④改善我國(guó)先有的刑事追訴程序和審判制度來(lái)實(shí)現(xiàn)輕刑化和非罪化。把保安處分的審查權(quán)交給法院有些人會(huì)擔(dān)心司法機(jī)關(guān)會(huì)不堪重負(fù)。目前中國(guó)進(jìn)入到刑事程序的案件只有當(dāng)事人和解制度和適用范圍極其狹窄的簡(jiǎn)易程序制度可以分流些許刑事案件。相比較而言，美國(guó)通過(guò)辯訴交易制度可以分流90%以上的案件，而英國(guó)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣既康?5%以上，大大緩解了法院審判的重?fù)?dān)。刑罰與行政處罰在立法方式上的銜接完善在完善行政處罰與刑罰在立法方式上的銜接機(jī)制上學(xué)者們各持己見(jiàn)，莫衷一是，提出比較多的立法方式有行政刑法立法方式和獨(dú)立散在型立法方式。（1）.行政刑法立法方式行政刑法立法方式就是由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布獨(dú)立的《行政刑法》專門(mén)針對(duì)行政犯罪，在行政刑法中設(shè)立獨(dú)立的罪名和法定刑。《刑法》101條也規(guī)定了，本法總則適用于其他有刑罰規(guī)定的法律，也暗示行政刑法存在的可能性。行政刑法把行政犯罪從刑法典中剝離出來(lái)，會(huì)使得刑法典變得單薄，使得罪名分散，體系性不強(qiáng)，不利于公民系統(tǒng)了解掌握刑法。此外行政刑法的構(gòu)成非常龐大，包括經(jīng)濟(jì)刑法，勞動(dòng)刑法等，而立法工作又是成本很高的繁復(fù)工作，把犯罪分為自然犯和法定犯，分別納入刑法典和行政刑法典是項(xiàng)巨大系統(tǒng)的立法工程，耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。且根據(jù)行政法規(guī)而定罪量刑沒(méi)有根據(jù)刑法典定罪量刑的威懾力大，損害公民對(duì)犯罪的預(yù)測(cè)可能性。根據(jù)行政刑法而定罪量刑可能會(huì)留下空隙使得行政權(quán)向司法權(quán)擴(kuò)張，導(dǎo)致行政權(quán)不斷擴(kuò)張與濫用，最終損害公民的權(quán)益。（2）.獨(dú)立散在型立法方式很多學(xué)者提出為了解決空白罪狀的出現(xiàn)，可以采用“獨(dú)立散在型立法方式”即“在經(jīng)濟(jì)、行政法規(guī)中設(shè)置具有獨(dú)立罪名和法定刑的刑法規(guī)范”。徐啟明.論刑罰和行政處罰的關(guān)系與發(fā)展[J]. 西部法學(xué)評(píng)論. 2009(03)這樣即維護(hù)了刑法的穩(wěn)定性，又彌補(bǔ)了空白罪狀導(dǎo)致放縱犯罪分子逃脫法網(wǎng)的缺陷。目前在世界范圍內(nèi)采用獨(dú)立散在型立法方式的有美國(guó)的1890年《美國(guó)謝爾曼反托拉斯法案》和1974年《美國(guó)反托拉斯訴訟程序與處罰法》。德國(guó)的1909年《德國(guó)不當(dāng)競(jìng)業(yè)法》，以及日本的1947年《日本禁止私人獨(dú)立及確保公正交易法》，獨(dú)立性的散在型立法方式的優(yōu)點(diǎn)是靈活，針對(duì)性、適用性強(qiáng)，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，避免刑法典朝令夕改，維護(hù)刑法典的穩(wěn)定性。但這種立法方式也有不盡人意的地方就是分散的立法方式導(dǎo)致系統(tǒng)性差，不利于公眾及時(shí)把握罪名。且目前行政法律法規(guī)基本上由國(guó)務(wù)院以及各地方政府頒布的，與《立法法》要求的關(guān)于犯罪與刑罰必須由法律規(guī)定的要求不符合。在行政法律法規(guī)中設(shè)立罪名、罪刑還可能導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)張。（3）.立法方式的適用立法模式無(wú)論是采用獨(dú)立散在型還是行政刑法抑或是分散式立法模式，其根源要解決的還是行政犯罪與刑事犯罪的界限以及銜接問(wèn)題，以求在法律適用中不出現(xiàn)競(jìng)合與斷層。在立法過(guò)程中不能執(zhí)拗采用哪一種立法方式或者為了與世界接軌就照抄照搬某種立法方式，更應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況而行。對(duì)行政處罰與刑罰的銜接可以雙管齊下。在刑事領(lǐng)域，通過(guò)刑法修正案的形式及時(shí)修改、增補(bǔ)新的罪名和罰則，以期適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。針對(duì)這種修改刑法的方式可能損害刑法穩(wěn)定性的說(shuō)話，筆者是不贊成的。刑法的改動(dòng)應(yīng)該與時(shí)代和國(guó)情相適應(yīng)，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)刑法的穩(wěn)定性，不利于法律知識(shí)的普及等問(wèn)題而去采用別的有缺陷的立法方式。比如日本在1907年至1987年期間，平均8年才修改一次刑法，其刑事立法機(jī)關(guān)被大家譽(yù)為“像金字塔一樣的沉默”，但在1987年到2005年18年期間卻進(jìn)行了9次修改，是因?yàn)橐m用社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。繼續(xù)采用大一統(tǒng)的刑事立法方式也與我國(guó)傳統(tǒng)的刑事立法方式有關(guān)。2000多年中國(guó)一直采用大一統(tǒng)刑事立法方式。一個(gè)國(guó)家的立法傳統(tǒng)對(duì)于一個(gè)國(guó)家立法具有深遠(yuǎn)潛在的影響。比如俄羅斯曾在1994年在《蘇俄刑法典》中提出“刑法由本刑法以及規(guī)定刑事責(zé)任的單項(xiàng)法規(guī)組成?！本驮獾搅藢W(xué)者和民眾的激烈抨擊，在1996年通過(guò)的《俄羅斯聯(lián)邦刑事典》把此條刪除了。在行政法領(lǐng)域采用準(zhǔn)用性適用規(guī)范形式，在行政法律法規(guī)中直接援引刑法條款。把適用的條文或者罪名加以具體明確，可以使人一目了然，有利于公民和行政機(jī)關(guān)即使了解相關(guān)的罪名和罰則，防止出現(xiàn)“以罰代刑”，明確的規(guī)定也能提高行政法律法規(guī)的操作性。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的行政法律，可以在其中設(shè)立罪狀和法定刑。我國(guó)曾在1957年《國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》曾經(jīng)運(yùn)用過(guò)此種方式?！秶?guó)境衛(wèi)生檢疫條例》第七條規(guī)定：“對(duì)違反本條例和本條例實(shí)施規(guī)則的人，國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者處一千元以下罰金；如果因違反本條例和本條例實(shí)施規(guī)則而引起檢疫傳染病的傳播，或者有引起檢疫傳染病傳播的嚴(yán)重危險(xiǎn)，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法判處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一千元以上五千元以下罰金?！钡@種獨(dú)立散在型方式只能適用與全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的行政法律，規(guī)定的事項(xiàng)也僅限于“在刑法典或其他特別刑法中找不到最詳盡的條款可以“比照”的