【正文】 通信市場上的南方貝爾新西蘭公司。所有電信業(yè)的特別問題統(tǒng)統(tǒng)由1986年通過的新西蘭《商法》協(xié)調(diào)，市場上的各種矛盾，由控辯雙方面對法院解決。新西蘭的實驗將檢驗沒有專門的、權(quán)力通常難以被制衡的政府管制部門，電信市場是否就真的玩不轉(zhuǎn)了?！　　　?9．小結(jié)：避免“管制主義”泥潭　　　　市場是難免要出錯，也常常能夠通過自發(fā)的利益交易過程糾正各參與方錯誤的預(yù)期、決策和行為。市場就是在不斷地出錯和糾錯的過程中，交換、處理專業(yè)化引起的巨大信息，刺激各方學(xué)習(xí)并獲利。但是，市場作為一個過程并不免費，無論出錯還是糾錯都需要耗費時間和其它資源?？傆腥艘獮槭袌龅某鲥e糾錯過程付費。因此，人們總是希望amp。0。amp。0。那些錯誤的理論和學(xué)說常常助長這類希望amp。0。amp。0。減少市場過程的代價，或者由別人、而不是自己來為市場過程付費。　　　　政府管制就是在這樣的背景下發(fā)生的。管制的嚴格含義是政府運用行政權(quán)力直接干預(yù)價格和為市場準入設(shè)置障礙。即便在“私產(chǎn)+民主”的西方資本主義國家，管制也容易被看成能夠替代市場的出錯和糾錯，政府可以直接防止錯誤的發(fā)生。至于政府管制市場的代價，那通常由社會和全體市場參與人支付，所以它總是顯得比市場代價更不容易引人注意、甚至讓人覺得可以接受?！　　　」苤迫菀仔纬删薮蟮募鹊美婕瘓F，包括以接受管制為條件、換取阻止市場競爭威脅“好處”的市場參與者，也包括作為“政府分支”的專業(yè)管制官僚。后者憑借高度專業(yè)化的管制知識，攫取了凌駕在市場競爭之上的、往往難以制衡的管理權(quán)力。在各種不同的政治約束機制下，這些權(quán)力或大或小地成為腐敗的源泉。過度管制的另外一個重大影響是，煩瑣的審批制加大了市場交易成本，大大壓制了企業(yè)家精神，導(dǎo)致社會創(chuàng)新的嚴重不足。西方主要資本主義國家的歷史經(jīng)驗表明，即使“成熟的市場經(jīng)濟”也不能自動免除“管制自我擴張”的邏輯?！　　　〉牵肮苤啤币l(fā)的經(jīng)濟增長低效和停滯，是可以觀察到的現(xiàn)象。在任何一種政治框架下，政府運用行政手段直接干預(yù)價格和市場準入，無一例外導(dǎo)致經(jīng)濟損失。管制體制越龐大、越完備、持續(xù)的時間越長，資源配置的效率損失就越嚴重。這里最基本的經(jīng)濟學(xué)總結(jié)，就是沒有任何一種行政機制，可以與開放市場條件下的競爭定價機制在經(jīng)濟效率方面等價。管制市場準入，等于宣布政府有能力“挑選”所管制行業(yè)里最能干的企業(yè)家和最優(yōu)秀的公司；管制價格，等于宣布政府有能力通過諸如成本加價等計算公式來制定所管制產(chǎn)品的“合理價格”。遺憾的是，在經(jīng)驗事實可以檢驗的意義上，政府a(chǎn)mp。0。amp。0。作為市場經(jīng)濟必不可少的守夜人amp。0。amp。0。從來就沒有能力做到以上兩點?！　　　〕掷m(xù)的、大規(guī)模的管制積累起來的巨大利益矛盾、不協(xié)調(diào)和停滯，要求全面改革管制政策、法律和相應(yīng)的經(jīng)濟體制?！肮苤聘母铩钡某霈F(xiàn)不是無緣無故的。它需要一定的政治條件，也通過釋放巨大的經(jīng)濟潛力給主政改革的政治集團以巨額回報?！　　　〉谒牟糠种匾曌约旱慕?jīng)驗　　　　41．中國在國有經(jīng)濟改革、政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進程中，早就遭遇了“國民經(jīng)濟命脈”部門的改革攻堅戰(zhàn)。1980年代未，我國就著手開放原來半軍事化管理的民航業(yè)，實施獨立核算的公司化經(jīng)營、組織多家競爭、引進市場機制。90年代后，開始了電信和郵政體制的改革，并提出電力、高速公路和鐵路投資和營運體制改革的新任務(wù)。根據(jù)已有的改革實踐，本部分概略地討論中國在這些部門開放市場的經(jīng)驗和教訓(xùn)?！　　　?2．基本經(jīng)驗和教訓(xùn)之一：堅持開放市場、引進競爭、打破壟斷的基本方針。民航、電信、鐵路、電力等部門，歷來被看作國民經(jīng)濟的命脈。從技術(shù)經(jīng)濟的角度來看，這些部門是國民經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)設(shè)施，擔(dān)負著向所有其它一切部門提供服務(wù)的職能。此外，這些部門對國防和廣義的國家安全具有重要的影響，其戰(zhàn)略價值常常不單單用貨幣來衡量。要在這些部門形成全國性的服務(wù)能力，需要數(shù)額巨大的投資，經(jīng)歷很長的投資建設(shè)周期。主要由于這些原因，使得人們長期認為，國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施部門，可以、也只能夠?qū)嵭袎艛嘟?jīng)營。如果說美國對這些部門長期實行的是管制下的私人公司壟斷，我們這樣的社會主義國家，就必須實行公有制的壟斷，或者說國家壟斷、政府壟斷?！　　　〉?，運用行政的力量實行壟斷經(jīng)營、排除市場進入，在任何政治制度下形成了類似的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟效果。這就是，壟斷部門因為過分的政府保護而不求進取，服務(wù)質(zhì)量低下、價格高昂、缺乏創(chuàng)新和進步?；A(chǔ)部門向全社會轉(zhuǎn)嫁其低效營運的結(jié)果，就是國民經(jīng)濟整體的效率大大下降，并加劇了國民所得分配的不公平性?！　　　≈袊幕窘?jīng)驗是，以試驗、探索、漸進的辦法，逐步證明原本國家壟斷的命脈部門，也是可以并應(yīng)該打破壟斷、引進競爭和開放市場的。在思想沖破禁錮的態(tài)勢下，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個基礎(chǔ)設(shè)施部門，都可以根據(jù)自己的技術(shù)經(jīng)濟特征，在不同的環(huán)節(jié)、不同的層次上，引進市場競爭。以電信為例，早先的認識是，增值業(yè)務(wù)可以開放競爭、但基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)不適宜開放。但是，開放電信增值業(yè)務(wù)的良好效果，鼓勵我們探索開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的競爭，進而又探索開放基礎(chǔ)通信網(wǎng)路的市場競爭。這表明，基本方針對頭，就會產(chǎn)生逐步推進的力量。否則，全國67家擁有獨立網(wǎng)絡(luò)、互相競爭又互聯(lián)互通的電信營運商的格局，是不可能出現(xiàn)的。同樣道理，航空、鐵路、電力的市場開放，都是分層次、分環(huán)節(jié)展開的?；窘?jīng)驗是，開放市場的方針堅定而不動搖，操作上的推進是可以漸進的?！　　　?3．基本經(jīng)驗和教訓(xùn)之二：政企必須分離。國家壟斷的實質(zhì)是政府直接從事經(jīng)營活動。因此，我們不能僅僅注意美國的管制改革的經(jīng)驗，而必須同時注意西歐國家改革國有化的經(jīng)驗。更重要的是，我們必須認識到傳統(tǒng)的計劃體制的“行政全能”特征，就是經(jīng)濟活動、特別是命脈部門的經(jīng)濟活動，已經(jīng)高度行政化甚至軍事化。在這樣的背景下，僅僅成立一些附屬于政府管理部門的掛牌公司，斷然不能解決問題。必須在參與市場競爭的公司，與承擔(dān)市場秩序管理的政府部門之間，有清楚的、制度性的界分。1993年中國政府決定成立聯(lián)通公司來與中國電信開展競爭，方針是正確的，行動在全世界看也相當領(lǐng)先（其時，新加坡和香港還沒有類似行動），但是，我國電信市場的競爭程度，到1998年還遠不盡人意。1999年中國對原郵電部實施的改革，2000年電信重組的力度舉世矚目，表明政企分開對于打破原有的既得利益結(jié)構(gòu)是重要的。更重要的是，政企分開為未來的市場秩序奠定制度基礎(chǔ)，防止政府的管理權(quán)力與市場利益攪在一起?！　　　?4．基本經(jīng)驗和教訓(xùn)之三：價格機制是關(guān)鍵。傳統(tǒng)的觀念把基礎(chǔ)設(shè)施部門排除在市場競爭的體系之外，最基本的“信念”就是作為命脈部門的經(jīng)濟資源配置，不應(yīng)該以價格機制為依歸?；A(chǔ)設(shè)施部門的供求，遠離市場競價的基本原則amp。0。amp。0。出價高者先得到買的機會、索價低者先得到賣的機會，而主要靠計劃價格加數(shù)量配給來調(diào)節(jié)。結(jié)果，我國基礎(chǔ)設(shè)施部門，長期以來就被兩種偏差主導(dǎo)，造成大量的資源浪費。第一種情況，基礎(chǔ)設(shè)施部門的產(chǎn)品和服務(wù)的計劃定價偏低，導(dǎo)致嚴重的供不應(yīng)求。第二種情況，為了補償基礎(chǔ)設(shè)施部門長期的投資不足，計劃取費水平過高，又人為加大了國民經(jīng)濟其它部門和居民消費的生產(chǎn)、生活成本。大體來看，對于基礎(chǔ)設(shè)施部門未加以改革的時候，第一種偏差是主流，基礎(chǔ)設(shè)施部門因為發(fā)展不足而拖了國民經(jīng)濟增長的后腿。而當對基礎(chǔ)設(shè)施部門實施了初步的改革、但壟斷尚未打破之際，第二種偏差又很快上升為主流，基礎(chǔ)設(shè)施部門的價格上漲過快，刺激重復(fù)建設(shè)、抑制經(jīng)濟需求?！　　　∵@實際上已經(jīng)表明，用行政定價這樣笨拙的辦法，是不可能在技術(shù)變化加速、分工體系日益復(fù)雜的條件下，把基礎(chǔ)部門與它們形形色色的“客戶”有效連接起來。基礎(chǔ)設(shè)施部門無疑是有特殊性的，但是，它并沒有特殊到可以使價格機制失效。多方競價的體制看起來很“亂”，但惟有如此，才能靈便地調(diào)節(jié)供求、適應(yīng)技術(shù)和市場千百萬化的需要?！　　　〉?，至今關(guān)于基礎(chǔ)部門定價機制的認識還是沒有完全擺脫“特殊論”的主導(dǎo)。這不奇怪，因為我們至今為止，還沒有在基礎(chǔ)設(shè)施部門大規(guī)模實踐市場定價的經(jīng)驗?？梢钥偨Y(jié)的，是一些局部的經(jīng)驗和教訓(xùn)，比如民航票的折扣競爭、禁折令風(fēng)波和最近再次松動的嘗試，部分地區(qū)電信與有限有線電視之間的“違規(guī)競爭”，兩大移動通訊公司的價格競爭及其刺激需求和擴大市場的效果，新興的IP電話市場的價格與市場需求量之間的對應(yīng)關(guān)系，鐵路票價與“票販子”活動的關(guān)系以及關(guān)于春運鐵路票價問題的爭論，還有已經(jīng)立法、并在一些地方和部門開始的“價格聽證制度”。所有這些，都局部地涉及了基礎(chǔ)設(shè)施部門的價格機制問題，值得仔細總結(jié)和討論，為更大規(guī)模在基礎(chǔ)部門運用價格機制提供條件?！　　　　　?5．基本經(jīng)驗和教訓(xùn)之四：開放市場與競爭主體的產(chǎn)權(quán)改革并舉。人們曾經(jīng)認定，在經(jīng)濟命脈部門放開市場與向市場出售國有公司控股權(quán)amp。0。amp。0。通常被冠之以“私有化”amp。0。amp。0。的英國經(jīng)驗，我們這樣的社會主義改革只要學(xué)一半就應(yīng)該適可而止。就是說，只要有計劃地組織國有公司之間的市場競爭，但是仍然保持國有經(jīng)濟對該產(chǎn)業(yè)部門的壟斷和控制，是可行的、甚至具有戰(zhàn)略上的重要意義。　　　　但是，我國的實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，僅僅在國有公司之間組織市場競爭的“設(shè)計”，雖然立意遠大，但是無法響應(yīng)以下三個方面的嚴重挑戰(zhàn)：　　基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的市場開放是國民經(jīng)濟開放的一個重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)在開放的同時，需要大規(guī)模的技術(shù)改造，以增強在未來的國際競爭能力。為此，利用國際國內(nèi)資本市場籌資融資勢在必行，這就不可避免地要向市場出售國有大公司的部分控制權(quán)，改變國有資本獨資經(jīng)營的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)?！　≌洚斆}部門經(jīng)營性公司的唯一股東，同時又充當競爭性市場的管理人，在這樣的結(jié)構(gòu)下，政府作為股東和作為市場管理者的角色難免互相沖突。一方面，企業(yè)將千方百計要求政府a(chǎn)mp。0。amp。0。也是自己的唯一股東和老板amp。0。amp。0。提供行政保護，減輕市場競爭應(yīng)有的強度；另外一方面，政府也可能更自然地對公司業(yè)務(wù)進行行政性干預(yù)。一句話，假戲難以真唱。國有公司之間的競爭，就是公司對經(jīng)營活動負責(zé)、但由公司資產(chǎn)的最后責(zé)任還在政府手里。這樣的產(chǎn)權(quán)約束機制，不可避免地產(chǎn)生公司通過損害資產(chǎn)來提高短期經(jīng)營業(yè)績，并據(jù)此獲取分配收益的行為傾向。　　　　上述前兩種挑戰(zhàn)，已經(jīng)引起政府決策部門和研究機構(gòu)的一定注意，但是對于第三種挑戰(zhàn)，因為基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場定價尚沒有廣泛的實踐基礎(chǔ)，我們目前只可以從局部的、短期的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加上有關(guān)經(jīng)濟行為的推理，才可能看出一點端倪。以民航為例，我們已經(jīng)可以看到，（1）多家公司的市場競爭，終究要引發(fā)機票的價格競爭（表現(xiàn)為折扣）；（2）一旦對機票定價的行政控制有所松動，各家國有民航公司就爭相“殺價直至虧損”；（3）等到出現(xiàn)大面積虧損甚至全行業(yè)虧損，政府主管部門就不得不重新加強對價格的行政控制（禁折令），結(jié)果重新出現(xiàn)運力閑置。　　　　比較一下，在任何行業(yè)里私人公司之間的競爭，也會出現(xiàn)競向殺價、爭取顧客的行為。但是，一旦市場參與者的出價，在邊際上等于其經(jīng)營成本的時刻，在理論上這家公司就只好退出競爭，因為再低的價格就意味著“虧本”。在市場實踐中，就表現(xiàn)為具有競爭優(yōu)勢的公司收購缺乏進一步成本優(yōu)勢公司的資產(chǎn)，引發(fā)兼并?；蛘呦鄬θ鮿莸墓局鲃愚D(zhuǎn)業(yè)，另謀出路。這表明，公司資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，在市場活動中并不是無所謂的，而是競爭行為的約束。有效的產(chǎn)權(quán)制約，不但引發(fā)有效的市場競爭，而且控制競爭的“度”，并在經(jīng)濟合理的原則下“調(diào)整結(jié)構(gòu)”?！　　　泄镜慕?jīng)營權(quán)在公司管理層，公司經(jīng)營好壞與管理層和工人的利益直接相關(guān)（程度依改革的進度而定）。從這一點看，進入市場競爭的國有公司與任何私人公司是類似的，都具有從事經(jīng)營競爭的動力。但是，國有公司資產(chǎn)的“老板”是政府（并且分散由若干不同的政府部門按照等級制原則控制），遠離市場、難以及時了解市場千百萬化的變化、決策要經(jīng)過復(fù)雜的程序、并且政府工作人員與政府擁有資產(chǎn)的利害關(guān)系非常間接。一旦市場形勢涉及資產(chǎn)的價值和安全，政府沒有可能做出靈敏、快捷和合理的反應(yīng)。在這樣的約束條件下，才出現(xiàn)國有公司“殺價直至虧損”的行為，而政府不免在“行政定價的僵化”與“開放價格但國有資本大幅度虧損”這兩極之間進退失據(jù)、搖擺震蕩?！　　　∫虼?，“開放市場與產(chǎn)權(quán)改革”必須并舉。這里所謂產(chǎn)權(quán)改革，就是變清一色的國有公司為股份化公司、而國家不但有必要出讓、轉(zhuǎn)售一部分國有股權(quán)，而且要考慮出售控股權(quán)、甚至全部股權(quán)，主動變成小股東或者全面退出。否則不可能從制度上解決上述矛盾。至于是否叫“私有化”，是一個綜合政治、文化和意識形態(tài)考慮的詞匯選擇問題，與我們這里討論的經(jīng)濟行為的約束和邏輯，沒有任何實質(zhì)關(guān)系?！　　　?6．基本經(jīng)驗和教訓(xùn)之五：在改革中兼顧投資人、企業(yè)和消費者的利益。在基礎(chǔ)設(shè)施部門開放市場競爭的過程中，要在動態(tài)中兼顧投資人、經(jīng)營公司和市場消費者的利益，保證協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個戰(zhàn)略性的問題。投資人包括政府和非國有的境內(nèi)外各種資本主體。中國的經(jīng)驗是，政府必須取改善基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)整體投資環(huán)境的立場，而不是取僅僅保證政府投資最大回報的立場。政府只有保護所有投資人的利益，才能保護自己作為部分投資人的利益。另外，當代世界強國的政府都是靠稅收過日子，沒有一個靠政府投資的資本收益過日子。政府靠投資取利，或者把政府資本的贏利目標放在首位，與民爭利、破壞市場秩序、動搖民間投資信心，從長遠經(jīng)濟增長來看，一定得不償失。　　　　境內(nèi)外私人資本投資到原本政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門，有復(fù)雜的動機和預(yù)期。中國的經(jīng)驗是，香港、甚至歐美主流資本市場，都可能在一段時期內(nèi)，將政府公司的市場壟斷權(quán)，作為投資的目標，并期望借此分享高額的行政壟斷租金。但是，一旦政府政策調(diào)整，加大市場的開放程度，改變定價政策，原先可預(yù)期的壟斷公司的高額利潤就可能在競爭中煙消云散。就是說，這類投資人除了承擔(dān)一般的風(fēng)險，還要承擔(dān)一項特別的“觸礁風(fēng)險”：他們在做投資的決策時，預(yù)期有一大片肥水（壟斷利潤）將流進他們的腰包，但是等到投資到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他們的投資“觸角”?！　　　≡谝粋€基本市場環(huán)境發(fā)生急劇變化的時期，“觸礁風(fēng)險”難以避免，如何應(yīng)對就值得認真研究。矛盾在于，如果強調(diào)“投資風(fēng)險自負”原則，不但容易引發(fā)二級市場的股價震蕩，而且增加投資人對未來的疑慮；如果“遷就”投資人分享壟斷利潤的預(yù)期，放緩基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)開放市場的步伐，勢必抑制市場需求的擴張和消費者利益