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基于預(yù)算透明度的行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式研究論文-資料下載頁

2025-06-27 21:08本頁面
  

【正文】 預(yù)算執(zhí)行中的符合是預(yù)算執(zhí)行的基本要求。經(jīng)過各方努力編制的預(yù)算沒有符合性的保障就等于沒有預(yù)算。當然由于客觀經(jīng)濟環(huán)境是隨時變化的,不可能所有的情況都能在預(yù)算編制中考慮到,預(yù)算執(zhí)行也要求靈活性。預(yù)算執(zhí)行的最起碼要求是:確保按法律授權(quán)權(quán)限實施預(yù)算;根據(jù)客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化對預(yù)算執(zhí)行進行適當?shù)卣{(diào)整;有效管理預(yù)算資源,提高支出效率。在如何實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的符合性,又保持靈活性方面,OECD成員國之間的具體做法各有不同,在符合性方面,比利時比較在意財政事前的監(jiān)督控制,財政部向各支出部門派遣財政監(jiān)督員,他們密切監(jiān)督各部門的支出情況,所有超出法律授權(quán)數(shù)額的支出都必須由監(jiān)督員審核。法國也類似,每個部門都有財政部派出的財務(wù)控制員,各部門的所有撥款提案都必須先有財務(wù)控制員的審核和同意。而在靈活性方面,幾乎所有的OECD成員國都有追加支出的規(guī)定。但無一例外,追加支出都必須報國會批準,獲得法律授權(quán),才能實現(xiàn)這種追加支出。以競爭性的價格購入符合行政事業(yè)單位需求的商品和服務(wù)是預(yù)算執(zhí)行過程中行政事業(yè)單位財政資金的有效運用和預(yù)算執(zhí)行透明、防止暗箱操作的保證。美國行政事業(yè)單位采購的規(guī)模非常大,%,地方行政事業(yè)單位的行政事業(yè)單位采購額約占GDP的11%。美國行政事業(yè)單位采購根據(jù)具體采購數(shù)額和要求有大概三種采購方式:公開開標的密封招標、協(xié)商采購、公開競價采購。美國行政事業(yè)單位的采購不僅操作過程本身是公開的、透明的,同時對于整個采購過程也有全方位的監(jiān)督。首先對于行政事業(yè)單位采購人員的行為,法律都有非常詳細的規(guī)定,其次各級議會和行政事業(yè)單位也都設(shè)有專門監(jiān)督采購活動的審計監(jiān)督機構(gòu)。另外,美國還設(shè)有專門的行政法院,負責對行政事業(yè)單位行為監(jiān)督;公眾也可以通過舉報渠道對行政事業(yè)單位采購的行為進行監(jiān)督。美國行政事業(yè)單位采購制度設(shè)計的周密和監(jiān)督渠道的多方位保證了采購的競爭與透明。 第一,內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位自身為確保預(yù)期目標的實現(xiàn),而對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中的行為控制,以確保有效的實現(xiàn)特定實體的目標,遵守法律、法規(guī),保護資產(chǎn)和信息,防止腐敗行為的發(fā)生,并確保提供真實可靠的預(yù)算信息。內(nèi)部控制通常通過會計控制、過程控制、采購控制、權(quán)責對稱以及內(nèi)部審計實現(xiàn)。會計控制通過準確、及時、真實地紀錄所有交易,來監(jiān)控交易的所有事項,例如,澳大利亞利用權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計紀錄聯(lián)邦行政事業(yè)單位實際發(fā)生了,但暫時不需要支付現(xiàn)金的費用,以確保行政事業(yè)單位遠期支付義務(wù)在控制中,過程控制是對整個交易過程的的程序的嚴格符合法律規(guī)定性的控制,以確保各交易環(huán)節(jié)互相配合,防止腐敗。如在法國,撥款決策與執(zhí)行是相分離的,各部部長授權(quán)本部門的支出管理人員開具撥款憑證,然后送由財政部派駐各部門的財政監(jiān)察員審核、簽字,再送達公共會計負責撥款,公共會計還要直接對他所做的具體撥款承擔責任。這樣環(huán)環(huán)相扣,以確保行政事業(yè)單位內(nèi)部對撥款程序的控制。采購控制是通過公開、透明的采購過程來確保財政資金利用的高效率和不流失。如OECD成員國普遍采用的以競爭性的方式從市場中采購商品和服務(wù),能使腐敗的風險在采購過程中降至最低限度。法國的行政事業(yè)單位采購還專門設(shè)立了國家的和地方的招標委員會,為各部門的的采購發(fā)表評標意見和負責定標。法國的行政事業(yè)單位采購從司法、技術(shù)和經(jīng)濟三個方面保證了采購過程的公開和透明,從議會監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法監(jiān)察和財政監(jiān)察四個方面的監(jiān)督來確保采購符合法律規(guī)定。權(quán)責對稱就是預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)相互制約,同時每個環(huán)節(jié)的執(zhí)行者都要對其行為負責任。內(nèi)部審計是內(nèi)在于行政事業(yè)單位同時對行政事業(yè)單位預(yù)算行為進行測量、評價,以確保行政事業(yè)單位控制預(yù)算行為的效果,內(nèi)部控制一般是對最高層管理者負責,許多發(fā)達國家的行政事業(yè)單位組織都設(shè)立有內(nèi)部審計單位。如瑞典的國家審計局,是行政事業(yè)單位所屬的機構(gòu),向行政事業(yè)單位負責,主要是對行政事業(yè)單位下屬機構(gòu)進行審計。瑞典的國家審計局同時還是行政事業(yè)單位的會計機關(guān)。國家審計局的審計包括財務(wù)審計和績效審計,包括檢查中央行政事業(yè)單位行政管理工作、檢查接受國家資助單位對資助資金的使用、檢查中央行政事業(yè)單位行政管理費用的使用、檢查中央行政事業(yè)單位采購部門的采購活動、監(jiān)督行政事業(yè)單位經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部審計活動、監(jiān)督中央行政事業(yè)單位行政管理部門的內(nèi)部審計活動、監(jiān)督其他行政事業(yè)單位機構(gòu)形式頒布重要規(guī)章條例權(quán)利的情況,主要關(guān)注行政事業(yè)單位活動的效果性、效率性和組織、管理制度的合理性和健全性。第二,外部審計。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位部門對自身行為的控制,而外部審計則是獨立于行政事業(yè)單位,主要對行政事業(yè)單位之外的公眾和立法機構(gòu)負責。外部審計最為關(guān)鍵的要素就是審計的獨立性,這是審計不會因?qū)徲嬛黧w與被審計主體之間有任何利益關(guān)系而缺乏公正和客觀的保證。一般的和最基本的做法是,審計長和審計法庭的構(gòu)成人員需要通過立法機構(gòu)批準,審計長不因行政事業(yè)單位的更迭和國會的換屆而換人,其內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置和人員都由審計長自行決定,而不受其他部門影響。德國聯(lián)邦審計院審計長和副審計長就是由總統(tǒng)提名,經(jīng)參、眾兩院同意后任命的。聯(lián)邦和各州都設(shè)有相應(yīng)的審計院,各級審計院在相應(yīng)的法律法規(guī)下運行,不存在上下級的隸屬關(guān)系。荷蘭、西班牙等國家,審計長和審計法庭成員是由立法機構(gòu)和行政事業(yè)單位共同任命的。也有例外,法國、瑞典等國家的審計長由行政機構(gòu)任命。專業(yè)技術(shù)也是外部審計一個非常重要的因素,這是因為審計所面對的是對行政事業(yè)單位管理行為、財務(wù)行為以及對經(jīng)濟活動的紀錄等等一系列行政事業(yè)單位活動的審核這樣復(fù)雜、專業(yè)的任務(wù)。一般而言,審計的職責主要是:審查行政事業(yè)單位行為的符合性、審查交易紀錄的真實可靠性、審查行政事業(yè)單位資金使用的效率、報告審計結(jié)果。發(fā)達國家審計部門的審計人員一般都是具備專門技術(shù)的審計師,比如具備豐富財務(wù)知識的審計師或者具備計算機知識的審計師,一般這些審計人員都通過一定方式的考試,然后以某種形式的證書予以確認。計算機技術(shù)的發(fā)展也為審計的方便和準確提供了技術(shù)基礎(chǔ)。英國的計算機輔助審計技術(shù)(CAAT)已經(jīng)比較完善了,其包含有審計軟件和測試數(shù)據(jù)兩種。審計人員主要是通過特定系統(tǒng)對相關(guān)數(shù)據(jù)進行詳細的檢測,保障各項業(yè)務(wù)的合法性,同時測試的結(jié)果要經(jīng)過特定數(shù)據(jù)的選擇,并且要對結(jié)果進行多次比較分析,CAAT不僅使審計工作簡化,而且使審計結(jié)果更加準確、可靠。從世界范圍來看,對于整個社會公共服務(wù)事業(yè)以及其行政財政管理模式的改革是經(jīng)歷一個階段性的發(fā)展過程,這個過程從上個世紀的80年代開始,到了90年代的穩(wěn)步發(fā)展,然后到如今的全面發(fā)展,隨著新公共管理理論的逐漸發(fā)展,這個改革從發(fā)達國家到發(fā)展中國家以及轉(zhuǎn)軌國家,而且改革的內(nèi)容也是不斷的變化發(fā)展,從開始的只針對國營企業(yè)的民營化改革,再到公共服務(wù)領(lǐng)域的各個機構(gòu)組織。隨著改革的幾十年的發(fā)展,很多國家中的公共服務(wù)部分都在組織上和管理上經(jīng)歷了大型的整改,特別是一些北歐國家,例如荷蘭、瑞典、英國,這些國家的財務(wù)改革主要在有關(guān)于公共服務(wù)的部門中導(dǎo)入市場競爭,為了真實反映國家政策的成本和效益,這些國家還會通過預(yù)算管理的手段監(jiān)控其執(zhí)行,不過象德國和法國這樣的國家則保留著更多韻傳統(tǒng)官僚模式。公共領(lǐng)域內(nèi)的組織變化常常與國家角色的重新調(diào)整同步展開荀樁些調(diào)整包括私有化以及退出那些市場可以做得更好的領(lǐng)域。轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗教訓(xùn),轉(zhuǎn)軌國家似乎忽視了其公共服務(wù)改革的道路與經(jīng)合組織國家走過的道路相比實際上是方向相反一的。在經(jīng)合組織國家,盡管自20世紀80年代和90年代以來,人們一直要求削減行政事業(yè)單位規(guī)模,但公共支出占GDP的比重還是在繼續(xù)增加,而不是減少;行政事業(yè)單位提供的公共服務(wù)在不斷提高效率的同時,服務(wù)范圍始終相對穩(wěn)定。發(fā)展中國家在許多方面與我國的情況相似,因此他們的社會服務(wù)事業(yè)改革與我國更有可比性。巴西作為一個中等收入的發(fā)展中大國,在過去的20年里,也有著職能范圍過寬、管理制度松散的龐大行政體系。1995一1999年期間,巴西制定了一項新的“國家機構(gòu)改革指導(dǎo)方案,開始效杭經(jīng)合組織國家進行行政和公共服務(wù)事業(yè)改革。該方案主張,;對于那些生產(chǎn)個人化和市場化產(chǎn)品的國有機構(gòu)全部進往私有化;而對于處在這兩個極端之間的提供公共服務(wù)職能的機構(gòu)則按新公共管理模式實行合同管理,在最后一類機構(gòu)中,有些被轉(zhuǎn)為自治型公共代理機構(gòu),資金來源于公共預(yù)算,但在大多商定的績效指標條件下二擁有廣泛的人事和財務(wù)自主權(quán),有些則被轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)或“非國有公共部,由立法機關(guān)特別授權(quán)并與行政事業(yè)單位行政部門簽訂管理績效合同,因而也接受部分預(yù)算資金的支持,迄今為止,巴西的改革還非常有限,但從未來的發(fā)展前景看,對于提供行政效率和公共服務(wù)效率都將產(chǎn)生積極效果。5 基于預(yù)算透明度的行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式構(gòu)建及配套措施行政事業(yè)單位對于當前國家發(fā)展環(huán)境以及市場改革環(huán)境的認識都是決定其能否獲得飛躍性發(fā)展的關(guān)鍵之處,在設(shè)定對行政單位財務(wù)管理模式進行新構(gòu)建時要對外部環(huán)境的變化作出正確的判斷,這也是財政管理模式能夠獲得成功的前提,所以要進行財政事項管理的新部署,必要分析事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境,并且要以這個為依據(jù)和出發(fā)點來制定單位的戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的戰(zhàn)略,雖然我國行政事業(yè)單位是納入到行政管理體制,但是這更多是局限于對于人員管理管理,所以目前行政事業(yè)單位也會受到一定競爭壓力,例如,私利醫(yī)院、學(xué)院的大力發(fā)展,所以說無論是何種類型的事業(yè)單位再進行財政模式設(shè)計的時候都要考慮一定市場因素,因為這種聯(lián)系雖然不是之間的,但是這些因素共同構(gòu)成一個連動發(fā)展的過程。從單位外部環(huán)境來進行分析一般包括兩個方便,首先是單位整體宏觀環(huán)境,其次,是單位所在行業(yè)內(nèi)部競爭環(huán)境。第一方面的環(huán)境是那些能夠?qū)κ聵I(yè)單位的經(jīng)營產(chǎn)生一定影響的社會力量,這會間接影響到行政事業(yè)單位的財政管理系統(tǒng)的設(shè)計。這個因素主要內(nèi)容不僅有政治因素、法律因素、經(jīng)濟因素、科技因素等內(nèi)容。第二方面的環(huán)境會直接的影響到行政事業(yè)單位的財政管理設(shè)計,具體來說對于市場份額的分析并不是事業(yè)單位為了擴大盈利而做出的分析,而正是為了節(jié)約預(yù)算,例如,某市已經(jīng)有充足的私利學(xué)校設(shè)立,同時由于私立學(xué)校之間的競爭導(dǎo)致費用較為低廉,這個時候再設(shè)立過多的市立學(xué)校就不符合整體行業(yè)的發(fā)展,而且會導(dǎo)致資源的浪費和惡性競爭。從行政事業(yè)單位的外部環(huán)境來看,單位內(nèi)部環(huán)境的內(nèi)容就更加豐富了,事業(yè)單位的分類比較繁雜,而且各種類型的事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)、資金配置、社會責任分、服務(wù)類型都是多樣的,不能夠用一種固定化的財政管理模式來適用所有的行政事業(yè)單位單位。為了預(yù)測各類型事業(yè)單位的發(fā)展,應(yīng)該具體的分析該類型事業(yè)單位的發(fā)展前景,這里可以通過分析政府財政撥付的增長率、本單位的基本收入、事業(yè)單位收入的增長率。 預(yù)算透明化的財務(wù)體系構(gòu)建 (1)預(yù)算目標在預(yù)算透明化管理體系下,預(yù)算是逐步實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的短期計劃,而戰(zhàn)略則為預(yù)算指明了長期的發(fā)展方向。單位戰(zhàn)略與預(yù)算目標是相互依存的關(guān)系,戰(zhàn)略是單位長期經(jīng)營的總方針,它對預(yù)算目標起決定性作用,預(yù)算目標源于單位戰(zhàn)略;從另一個角度來看,預(yù)算管理的主要目標就是行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略的步驟花和詳細化,這不僅能偶保證行政事業(yè)單位具體項目目標的有效實現(xiàn),而且能夠量化具體目標,節(jié)約相應(yīng)的預(yù)算成本。單位戰(zhàn)略決定預(yù)算目標,科學(xué)系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃過程可以將戰(zhàn)略與預(yù)算很好的銜接在一起。我們可以將確定預(yù)算目標的過程分為三步:第一步,通過戰(zhàn)略規(guī)劃過程確定的單位中長期戰(zhàn)略發(fā)展計劃;第二步,經(jīng)過對中長期計劃的傳遞和分解,制定出年度計劃;第三步,依據(jù)年度計劃,在各部門和責任中心進行分解,確定預(yù)算目標J.。在具體操作時,可以與目前正在實施的事業(yè)單位崗位聘用制度相結(jié)合,將量化后的具體目標任務(wù)以合同文本的形式載入崗位聘用方案,單位領(lǐng)導(dǎo)與部門負責人、部門負責人與職工層層簽訂責任書。在指標分解細化時我們要遵循保證重點、和諧發(fā)展的原則,反復(fù)進行溝通論證。預(yù)算目標是以年度計劃為依據(jù),將其在各部門和責任中心進行分解,確定的年度指標。預(yù)算目標可以歸納為財務(wù)目標和非財務(wù)目標兩大類,財務(wù)目標主要有:技工貿(mào)收入增長率、國有資產(chǎn)保值增值率、經(jīng)費自給率、資產(chǎn)負債率等;非財務(wù)目標主要有:科研成果增長率、市場影響力、顧客獲得率、顧客保持率、服務(wù)滿意度等指標,在實際確定預(yù)算目標指標時,一般有以下幾種方法:基數(shù)增減法一是單位在基期或上年預(yù)算執(zhí)行數(shù)的基礎(chǔ)上,加上計劃期影響預(yù)算收支的各種增減因素,比較工作任務(wù)和事業(yè)計劃,按照一定的增減比例編制預(yù)算目標的方法。此種方法操作簡單,被科學(xué)事業(yè)單位較普遍采用,但也存在有一定的局限性:方法成立的前提是過去的經(jīng)營狀況都是合理的,歷史將會繼續(xù)延續(xù),而事實情況卻并非都如此設(shè)想。成本利潤法一是指通過分析行業(yè)中不同位置單位的成本、利潤,比較自身的發(fā)展水平,決定是采取跟隨行業(yè)平均水平策略,還是趕超行業(yè)領(lǐng)先水平,從而指導(dǎo)確定單位的預(yù)算目標,是基數(shù)增減法的橫向延伸。因素加成法一是指通過分析影響單位創(chuàng)造價值的各種因素,如人員結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境、行業(yè)周期、管理水平等因素,判定各個因素的影響系數(shù)和權(quán)重,并將所有影響因素綜合考慮來確定單位的預(yù)算目標。目標導(dǎo)向法一是指通過戰(zhàn)略規(guī)劃分析,明確單位的戰(zhàn)略目標,進一步指導(dǎo)確定單位預(yù)算目標的方法,引用了目標管理的基本思想。這里需要注意的是,由于制約單位經(jīng)營成果和收益水平的各種因素不是一沉不變,實際面臨的經(jīng)營和生存環(huán)境往往是錯綜復(fù)雜,無法完全預(yù)知的,所以要制定百分百準確的預(yù)算目標是不現(xiàn)實的,預(yù)算工作的努力實踐方向應(yīng)為:一是必須采用先進的研究分析方法和科學(xué)系統(tǒng)的決策程序來制定預(yù)算目標,使預(yù)算目標與單位的整體戰(zhàn)略規(guī)劃相符,這樣形成的預(yù)算目標雖然不一定是絕對的準確,但從長期來看,它是一種趨向科學(xué)、合理、不斷貼近實際的預(yù)算目標,二是管理和控制本身是一種藝術(shù),全面預(yù)算作為一種管理控制方法,并不是要通過預(yù)算目標把單位牢牢控制在某一個點上(收入、費用、利潤、成本),而是把單位的運營和發(fā)展控制在一個合理(2)預(yù)算的編制預(yù)算編制必須符合國家法律、法規(guī)和方針政策、財經(jīng)制度、財政部門編制的年度預(yù)算編報指南、單位的各項規(guī)章制度,使一切收入都有合法來源,所有支出都有正當去向,預(yù)算編制要綜合科學(xué)事業(yè)發(fā)展目標和資源條件,既要盡力而為,也要量力而為,一切從實際出發(fā),分清輕重緩急,統(tǒng)籌安排,合理編制預(yù)算。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)把社會效益放在第一位,同時兼顧經(jīng)濟效益,以盡可能少的耗費取得盡可能多的成果,正確處理好社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系。預(yù)算編制要充分調(diào)動廣大員工的積極性和創(chuàng)造性,只有
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