【正文】 為今后階段的信息管理和整合工作增添難度。各區(qū)縣級政府部門無法把握市一級信息整合的發(fā)展方向。各區(qū)縣級政府部門的信息化部門有著強烈的推進信息化進程、進一步拓展信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域、整合信息資源的強烈愿望，并開始付諸行動；雖然許多有關(guān)信息共享體制和機制方面的制度尚未建立，信息技術(shù)的應(yīng)用不能停滯，由于不清楚未來，區(qū)縣的信息化建設(shè)在許多方面也都是在摸索中前進，通過此次調(diào)研，我們意識到擺在各縣區(qū)級信息化整合建設(shè)過程中的困惑，該共享的數(shù)據(jù)無法得到，同時，對于自己在摸索中的方案能否在建成之后得到認可，沒有十分的把握，這一方面造成了各縣區(qū)級的在做項目規(guī)劃時顧慮太多，無法從全局的角度對方案的可行性作出準確的判斷，可能會因此延誤實施的時間進度；同時各縣區(qū)都在摸索中各自為政，建立新系統(tǒng)，既是重復(fù)建設(shè)，又為統(tǒng)一框架下的新一輪的更廣范圍政務(wù)信息化項目的建設(shè)產(chǎn)生新的掣肘。 信息整合中電子政務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)筑 政府管理模式的新思想?yún)⑴c式治理的思想?yún)⑴c式治理是當(dāng)代公共管理理論變革的核心內(nèi)容。參與式治理的思想要求建立一個由利益相關(guān)者組成的社會治理結(jié)構(gòu)，反映了由政府單一主體調(diào)控公共事務(wù)帶來的危機，要求政府、企業(yè)、社會聯(lián)手形成參與式的管理。參與式治理的主要觀點包括：(1)公共事務(wù)的參與者不限于政府。公共管理應(yīng)該由包括政府、但又不限于政府的多元社會組織和行為組成。私營部門和志愿性機構(gòu)需要越來越多地參與戰(zhàn)略性規(guī)劃和服務(wù)。(2)模糊政府、市場、社會的界限。公私界限模糊既表現(xiàn)為民營機構(gòu)對傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進軍，還表現(xiàn)為公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的區(qū)分已不象以前那樣明顯。公共責(zé)任呈現(xiàn)從政府轉(zhuǎn)移到非政府機構(gòu)利個人的趨勢。(3)政府與社會組織、社會個人之間存在著權(quán)利依賴和互動的伙伴關(guān)系。參與式治理理論不僅指出公共行政主體的多元化趨勢，而且指出主體間的權(quán)力依賴和互動。(4)公共管理將依靠一種門土門治的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來進行。這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，不再只是監(jiān)督而是自主合作，不再是集權(quán)而是權(quán)力在縱向上利橫向上的平衡，不再追求一致性和普遍性而是追求多元化和多樣性。(5)要重新界定政府的權(quán)限范圍及其行使方式。要實現(xiàn)良好治理，必須重新界定政府作用范圍及其方式，政府辦好事的能力不在于運用強制、權(quán)利和權(quán)威，而是正確運用新的工具來引導(dǎo)和控制。企業(yè)化政府的思想企業(yè)化政府的思想，認為需要以市場化的手段來提高政府的有效性，私營部門的管理策略可以適用于公共部門，以形成“企業(yè)化政府”。企業(yè)化政府思想的主要觀點包括：(1)公共部門與私營部門之間在管理上并無本質(zhì)差別。傳統(tǒng)行政管理模式過分強調(diào)甚個夸大公共部門與私營部門之間的區(qū)別，企業(yè)化政府的理論要求淡化這種區(qū)別，認為即使存在不同，也只是服務(wù)領(lǐng)域的不同。(2)私營部門具有管理方面的優(yōu)越性。企業(yè)化政府的理論認為，私營部門的創(chuàng)新能力、效率、質(zhì)量、服務(wù)水平、管理水平都優(yōu)于公共部門，因此傳統(tǒng)上由公共部門來提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以更有效率地由私營部門來承擔(dān)。(3)借用私營部門的管理模式來再造政府。企業(yè)化政府的理論認為，借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理技術(shù)與管理方法，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。(4)通過管理變革建立真正的“有效政府”。企業(yè)化政府理論已把引入競爭機制、注重工作實效、采用績效管理、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、以市場或顧客為導(dǎo)向、提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性等企業(yè)化手段用來地政府產(chǎn)生影響。公共戰(zhàn)略管理的思想傳統(tǒng)的公共行政觀點，認為公共行政僅僅是執(zhí)行政治家所制定的政策與法律，不必去考慮組織的外部習(xí)；境、長遠目標(biāo)以及如何通過資源的優(yōu)化配置去實現(xiàn)目標(biāo)。因此，在傳統(tǒng)的公共行政中，戰(zhàn)略思維是沒有地位的。公共戰(zhàn)略的理論力圖克服傳統(tǒng)公共行政的局限性，使公共組織通過戰(zhàn)略管理變成有預(yù)見的和有效果的。公共戰(zhàn)略理論的主要觀點包括：(1)具有戰(zhàn)略意識的政府堅持預(yù)防而不是治療。傳統(tǒng)的政府過分專注于提供服務(wù)和與問題作斗爭而忽視預(yù)防：具有戰(zhàn)略意識的政府強調(diào)解決問題和避免問題。(2)具有戰(zhàn)略意識的政府采用戰(zhàn)略規(guī)劃的方法。具有戰(zhàn)略意識的政府采用私營部門通常稱為戰(zhàn)略管理的方法，考察組織或社區(qū)當(dāng)前的狀況和未來的軌跡，據(jù)此確定目標(biāo)和制定實現(xiàn)那些目標(biāo)的戰(zhàn)略。(3)具有戰(zhàn)略意識的政府講究效果。傳統(tǒng)政府管理關(guān)注投入而忽視結(jié)果，由于不衡量效果，也就很少取得效果。有戰(zhàn)略意識的政府講究效果，重視進行績效評估。(4)具有戰(zhàn)略意識的政府具有自我進化的能力。具有戰(zhàn)略意識的政府通過測定自己的作效果，完善信息反饋機制，實施新的激勵機制，能夠促使自己向戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生變化。 電子政務(wù)運作的基礎(chǔ)電子政務(wù)的建立和實現(xiàn)，并不是簡單的引入和應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)問題，而是涉及到許多方面的變革，建立在眾多因素相互作用的基礎(chǔ)之上。其實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)在于政府信息的公開、政府服務(wù)的創(chuàng)新、以及前述的政府業(yè)務(wù)流程再造等方面。政府信息的公開電子政務(wù)的一個基本前提在于政府信息的公開化。在現(xiàn)代社會中，不僅政府有獲取信息的需求，公眾也基于政治參與、經(jīng)濟活動和個人發(fā)展，強化了對政府信息的需求。一個國家的政府乃是該國最大的信息的收集、整理、生產(chǎn)、應(yīng)用、擴散的機構(gòu)，不僅如此，其擁有的信息也是與民眾的政治、經(jīng)濟、社會生活息息相關(guān)，不可或缺。從民主政治的角度來看，向國家請求信息公開，乃是公眾所擁有的基本權(quán)利，是謂之“知情權(quán)”（the right to know）；反過來，公開信息乃是政府的義務(wù)利責(zé)任。因此，世界上許多國家均致力于政府信息公開的法制建設(shè)，制定[政府信息公開法]。從中國目前的情況來看，社會對政府信息的需求與政府的信息供給存在著巨大的差距。有很多信息不論就理論上還是實際利益衡量上，都應(yīng)對外公開，但未能公開，造成政府資源取得上的困難：政府信息公開沒有成為一種制度性；公民缺乏整合性的獲取政府信息的途徑，人民要想獲取某種信息，并不知道應(yīng)該向哪個單位索取。我國政府掌握了80％以上的信息，但因信息公開問題，許多信息得不到利用，從而導(dǎo)致信息資源的浪費。政府服務(wù)的創(chuàng)新電子政務(wù)的重要特征之一在于它是服務(wù)型政府，即透過電子媒體創(chuàng)新政府的服務(wù)。電子政務(wù)期望達成這樣一個理想的服務(wù)型態(tài)：公民在尚沒有走進政府機關(guān)即可獲取豐富的信息；公民只需在單一機關(guān)辦事，任何問題皆可隨問隨答，所辦事情立等可?。喝艄裆贽k事情涉及到多個機關(guān)，則政府機關(guān)可在一處辦理，全程服務(wù)；公民無需進入政府機關(guān)，即可經(jīng)過電腦連線申辦。政府服務(wù)將朝“單一窗口”、“跨機關(guān)”、“24小時”、“自助式”服務(wù)的方向發(fā)展。簡言之，電子化政府要求政府創(chuàng)新其服務(wù)的方式，使政府服務(wù)更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平、更具價值。電子政務(wù)的法律和制度保障電子政務(wù)健康、有序的發(fā)展離不開一個完整、統(tǒng)一的法律和制度框架。在國外，為保障政府信息化發(fā)展，許多國家均制定并頒布了專門的法律，法規(guī)和行政命令。在美國有《政府信息公開法》《個人隱私權(quán)保護法》《美國聯(lián)邦信息資源管理法》等一系列法律、法規(guī)，在德國有《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》，俄羅斯有《聯(lián)邦信息、信息化和信息保護權(quán)》，在英國有《政府信息公開法》等等。這些法律對政府信息化發(fā)展起著重要的保障和規(guī)范的作用。事實上涉及政府信息的立法，范圍十分大，主要涉及：● 政府信息公開方面的法律制度：如政府信息公開法、政府公報法、行政程序法?！? 政府信息保護方面的法律制度：如個人資料、隱私保護法、國家保密法、商業(yè)秘密法?！? 政府信息存貯管理與內(nèi)部傳遞方面的法律：如統(tǒng)計法、檔案法?！? 政府?dāng)?shù)字化辦公的法律：數(shù)字簽名法● 政府獲取信息方面的法律：主要涉及政府因行使管理權(quán)力需向公眾強制獲得同意取得的相關(guān)信息的法律制度。電子政務(wù)安全環(huán)境政府信息不僅是國家資產(chǎn)，而且是需要精心管理的重要資產(chǎn)。信息安全在一定程度上是電子政務(wù)的生命之所在。信息安全涉及保密性（控制那些存取信息的人）、完整性（確保信息的更新與修改只能經(jīng)山授權(quán)者進行）、可用性（確保信息授權(quán)用戶總是能夠存取信息）等問題。隨著科技的發(fā)展，政府信息化正在由專屬主機、封閉網(wǎng)路、開放式分散處理系統(tǒng)，逐步走向國際互聯(lián)網(wǎng)的多媒體信息交流和業(yè)務(wù)處理，在此情況下，信息安全便成為一個頭等重要的大問題。信息安全是信息服務(wù)能否健全發(fā)展的先決條件。在系統(tǒng)運作環(huán)境中，無論是使用者、實體設(shè)施、應(yīng)用作業(yè)、資料及檔案皆應(yīng)嚴密管理?？梢灶A(yù)料，隨著政府信息化的發(fā)展，政府可能面對各種的意外災(zāi)害、電腦故障、人為破壞、侵入、泄密、竄改以及其他種種電腦犯罪，政府機關(guān)必須未雨綢繆，加強政府信息的安全管理—卜作，以確保國家、組織及人民的權(quán)益。為此，應(yīng)重點做好以下工作：● 制訂政府機關(guān)信息安全管理的辦法，對信息系統(tǒng)的安全標(biāo)準、人員管理、資料管理、 實體及網(wǎng)絡(luò)管理、緊急應(yīng)變復(fù)原處理、安全稽查和考核等做出明確的規(guī)定?！? 在政府行政機關(guān)內(nèi)外建立電腦稽核制度?！? 建立政府認證機構(gòu)，提供政府信息化應(yīng)川系統(tǒng)的安全認證服務(wù)?！? 建立網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急反應(yīng)及處理機制，協(xié)凋政府機關(guān)處理信息安全管理事件。有關(guān)信息安全問題，管理和技術(shù)咨詢公司Andersen詢問使用和不用Internet的人員訪問電子政府站點最重要特性時，超過90％的表示隱私是十分重要的，幾乎90％的人認為應(yīng)防止計算機被黑客攻擊。盡管有超過80％的被凋查者認為建設(shè)電子政府是相當(dāng)重要的，但是他們?nèi)詫⒁恍┱?wù)放到網(wǎng)上仍然顯得機警。約有50％的人對在網(wǎng)上訪問個人社會安全信息很不滿意。另外有35％的人對在網(wǎng)上繳納聯(lián)邦或州的稅費或跟蹤醫(yī)補或醫(yī)?；顒语@得猶豫不決。機構(gòu)正在著手解決與快速發(fā)展的電子工具相關(guān)的安全和集成問題。根據(jù)MetaGroup／Federal Sources的研究表明，83％的政府機構(gòu)正在考慮安裝密鑰和公鑰設(shè)施作為安全解決方案。通過PKI，機構(gòu)可以識別市民和雇員的身份，并限制對信息和服務(wù)的訪問。正在考慮的其他技術(shù)包括人員身份號和帶有授權(quán)安全訪問公鑰的智能卡。公務(wù)員的信息技術(shù)素質(zhì)從一定程度上來講，公務(wù)員的信息素質(zhì)以及應(yīng)用能力的高低，是政務(wù)信息化能否落到實處的關(guān)鍵。因此，必須加強對政府工作人員的信息技術(shù)知識及技能的教育和培訓(xùn)，使每一位公務(wù)員都具備基本的電腦操作以及應(yīng)用能力，以滿足電子政務(wù)的要求。 電子政務(wù)與政府流程再造電子政務(wù)的實現(xiàn)離不開政府政務(wù)流程的再造。政務(wù)信息化，不是簡單的“自動化”，也不是簡單的“政府上網(wǎng)”，而是如何利用信息技術(shù)提高城市政府管理和服務(wù)水平、管理效率，如何利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)電子化管理和服務(wù)，如何建立透明、廉潔、高效的政府。如果不進行流程再造，在現(xiàn)有流程基礎(chǔ)上運用信息技術(shù)只會加強固有的行為模式，使政府改革更加艱難。沒有流程再造，信息技術(shù)的效應(yīng)只能局限于以電腦取代人工，沿襲人工作業(yè)流程，所得到的結(jié)果只是比人工作業(yè)時間的縮短，政府依舊是龐大的政府，流程依然迂回、復(fù)雜，效率也只能有限提高，政府改革達不到預(yù)期效果，城市政府管理和服務(wù)水平、管理效率不可能真正提高。因此，只有利用信息技術(shù)重組政府工作的行政流程，才能真正建立一個辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高政府機關(guān)為人民服務(wù)的水平。政府流程再造（GPR）是利用信息技術(shù)實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機制，以政府業(yè)務(wù)流為主線，設(shè)計和優(yōu)化政府工作過程（即政府為了完成某一目標(biāo)或任務(wù)而進行的跨越時間和空間的邏輯上相關(guān)的一系列活動的有序集合），重構(gòu)與政府流程相匹配的政府運行機制和以過程工作小組為單元的組織模式，實現(xiàn)對政府業(yè)務(wù)全過程的有效管理和控制，消除傳統(tǒng)管理中只注重某一環(huán)節(jié)而無人負責(zé)全過程的弊端，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的職能管理到面向業(yè)務(wù)流程的管理。通過利用信息技術(shù)對政府業(yè)務(wù)流“辮子”的重新梳理，有助于政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機構(gòu)的調(diào)整，一般而言，“辮子”末稍的業(yè)務(wù)流就是要轉(zhuǎn)變的政府職能；而那些沒有梳理進“辮子”的部門就是要調(diào)整的政府機構(gòu)。政府流程再造（GPR）有漸進式的政府流程改進和根本性的政府流程再設(shè)計兩種基本策略。在操作過程中應(yīng)根據(jù)政務(wù)流程的復(fù)雜度、影響度的大小采用其中的一種策略或兩種策略的有機融合，務(wù)求實效。下面以某城市戶籍管理中的市內(nèi)戶口遷移過程為例對GPR作一簡要說明。目前戶籍管理實行的是屬地管理體制，辦理戶口遷移手續(xù)的基本流程是：①申辦人攜帶有關(guān)的證明材料到待遷入的派出所（警署）提出申請入戶，派出所（警署）經(jīng)審核合格后開出同意入戶證明；②申辦人攜帶戶口、同意入戶證明等有關(guān)的證明材料到原戶籍所在地派出所（警署）提出戶口遷出中請，派出所（警署）經(jīng)審核合格后核銷戶籍，并開出戶口遷出證明：③申辦人攜帶同意入戶證明、戶口遷出證明等有關(guān)的證明材料到要遷入的派出所（警署），派出所（警署）經(jīng)審核合格后，進行登記入戶，發(fā)放戶口本等工作。當(dāng)利用信息技術(shù)改造上述戶口遷移流程，并建立全市（最終實現(xiàn)全國）統(tǒng)一的戶口管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之后，申辦人只需到就近的或任選的網(wǎng)點一次性的申請，戶籍警對申辦人的條件經(jīng)，審核確認后，再執(zhí)行“戶口遷移”功能，系統(tǒng)自動地在戶籍管理數(shù)據(jù)庫中記錄有關(guān)的戶籍變更信息就可完成，簡便迅及。戶口遷移業(yè)務(wù)的新舊流程如圖3圖32所示。如進一步地將戶籍系統(tǒng)同人事等相關(guān)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，改戶口手工報批、審批為網(wǎng)上報批、審批，取消繁瑣的文件手工傳遞程序，通過網(wǎng)絡(luò)傳送有關(guān)的數(shù)據(jù)資料利辦公文件，實現(xiàn)無紙化辦公，必將節(jié)約更多的人力、物力和財力，產(chǎn)生更大的社會效益和經(jīng)濟效益。圖31 原戶口遷移流程（即現(xiàn)流程）圖32 GPR戶口遷移流程 一體化的電子政務(wù)系統(tǒng) 一體化電子政務(wù)系統(tǒng)的概念及意義從公眾的需求角度出發(fā)，在因特網(wǎng)上建設(shè)一個以功能驅(qū)動的對外統(tǒng)一發(fā)布政務(wù)等信息和提供網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理的城市政府門戶網(wǎng)站，為公眾展現(xiàn)一個單一的城市政府門戶，是實現(xiàn)政府與企業(yè)、公眾互動的有效手段。單一門戶意味著一站式服務(wù)（“onestopshopping”），具有特定圖標(biāo)的Web頁面不僅使公眾確信他們正在使用的是一個值得信賴的、由政府發(fā)起的Web站點，而且公眾只需要訪問一個單一的Web站點就可實現(xiàn)同有關(guān)政府間的互動；以功能驅(qū)動意味著易于使用，所有的信息和服務(wù)按照一定的方式進行有機地組織，使有關(guān)的政府機構(gòu)之間聚集、共享信息和服務(wù)傳遞系統(tǒng)，它把傳統(tǒng)的展現(xiàn)在公眾面前的眾多政府機構(gòu)從前端隱退到后端，有關(guān)的政府機構(gòu)通過電子化協(xié)作形成強有力地后臺支撐，公眾進入政府門戶之中只需知道所需要的信息和服務(wù)（