【正文】 （一）從措施本身的角度考慮，美國海關(guān)試圖在“反恐”與“貿(mào)易便利化”兩者之間取得平衡。“反恐”與“貿(mào)易便利化”分別是當(dāng)今美國海關(guān)的兩大任務(wù)。但是，無論是從表面上還是從實(shí)施效果上看，“反恐”措施力度的加大勢必會(huì)給貿(mào)易便利化帶來不小的挑戰(zhàn)，尤其對于美國這樣的世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國更是如此。如果說“反恐”措施的貫徹執(zhí)行是以犧牲貿(mào)易便利化為代價(jià)的話，這是美國所不能承受的。從根本上說，“反恐”的最終目的之一也是促使貿(mào)易的便利化。缺少貿(mào)易便利化支撐的“反恐”措施最終也將成為“無源之水”。因此，“反恐”與“貿(mào)易便利化”兩者是一個(gè)辨證的互動(dòng)關(guān)系。顯然，在兩者之間取得平衡，形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，是美國海關(guān)唯一的出路。因此，美國海關(guān)從以下幾個(gè)方面入手：整合機(jī)構(gòu)資源，優(yōu)化資源配置。 “”事件以前，負(fù)責(zé)美國邊境執(zhí)法的機(jī)構(gòu)不僅僅是海關(guān)一家。他們分屬于各個(gè)不同的部門，各自按照本身的職責(zé)在邊境執(zhí)法。此時(shí)，人員以及貨物的進(jìn)出口商就需要在多個(gè)不同機(jī)構(gòu)按照不同的步驟辦理手續(xù)。這對于人員與貨物的流動(dòng)速度來說是一種多重的阻礙。 “”事件的發(fā)生，美國加大了邊境執(zhí)法的力度。此時(shí)，如果仍然按以前的多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)邊境執(zhí)法的話，那么，它將不利于打擊恐怖主義，而且對貿(mào)易的流動(dòng)造成了難以想象的負(fù)擔(dān)。所以，美國海關(guān)在整合了移民、檢驗(yàn)檢疫、邊境巡邏等機(jī)構(gòu)職能與資源的基礎(chǔ)上，提出了“單一窗口”的理念，即對政府不同管理部門要求提供的進(jìn)出口數(shù)據(jù)，應(yīng)通過海關(guān)一個(gè)部門受理所有進(jìn)出境申報(bào)手續(xù)，也就是說，進(jìn)出口商只需向海關(guān)一次性申報(bào)有關(guān)數(shù)據(jù)和單證，其他相關(guān)部門通過這個(gè)平臺提取。這樣，既提高了“反恐”的效率，又促進(jìn)了“貿(mào)易便利化”的發(fā)展。加大先進(jìn)科技手段的運(yùn)用。根據(jù)最新的研究，海關(guān)自動(dòng)化能降低海關(guān)放行的、%貿(mào)易商品價(jià)值的直接成本，再加上減少耽擱時(shí)間的間接收益，實(shí)際成本減少達(dá)到商品價(jià)值的1%。[4] 世界銀行編寫：《全球經(jīng)濟(jì)展望2004：履行多哈議程的發(fā)展承諾》， 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2004年版， 第176頁[4]美國海關(guān)對科技手段的運(yùn)用，已經(jīng)不僅僅局限于某個(gè)業(yè)務(wù)流程或某個(gè)地區(qū)的自動(dòng)化水平的提高，而是將科技手段滲透到整個(gè)業(yè)務(wù)流程，從貨物與旅客入境前的篩選、審查，到入境后相關(guān)信息的維護(hù)、監(jiān)控，再到出境時(shí)的審查，都離不開科技手段的介入。強(qiáng)調(diào)國內(nèi)國際的合作雖然美國是當(dāng)今世界唯一的超級大國，但是，身處于經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的美國清楚地意識到，無論是“反恐”還是“貿(mào)易便利化”目標(biāo)，完全依賴于美國一國的努力是不可能實(shí)現(xiàn)的。為此，美國海關(guān)對內(nèi)制定措施，調(diào)動(dòng)商界的力量，例如，“海關(guān)——商界合作防范恐怖主義計(jì)劃”。對外積極與墨西哥、加拿大等國合作，聯(lián)合推出一系列措施，例如，“內(nèi)部遣返計(jì)劃”。（二）從措施的實(shí)施效果上看，美國海關(guān)不僅擴(kuò)大了影響范圍，還在一定程度上“軟性地”侵蝕了他國主權(quán)。一般而言，海關(guān)權(quán)力的實(shí)施主要集中在“關(guān)境”這條線上，或者說是以“關(guān)境”為起點(diǎn)的面向國內(nèi)的單向度擴(kuò)展的區(qū)域。除個(gè)別情況外，“關(guān)境”的范圍和地理意義上的“國境”范圍是一致的。這就從根本上決定了海關(guān)在處理“關(guān)境”以外的事務(wù)時(shí)，存在著不可避免的局限性，即除非通過外交協(xié)助或者國際公約等途徑，海關(guān)在絕大多數(shù)情況下對于“關(guān)境”以外的事務(wù)是無能為力的。即便是海關(guān)對于某項(xiàng)事務(wù)提前采取了有針對性的預(yù)防措施，也會(huì)因?yàn)槭┱沟目臻g受限而只能被動(dòng)地應(yīng)對，效果自然也就大打折扣。與此相對應(yīng)的是，當(dāng)今的恐怖主義威脅是無國界的。如果一味地拘泥于關(guān)境而等待恐怖主義的襲擊，顯然不符合美國的國家利益。因此，美國海關(guān)提出“向前一步”的理念，即將美國的安全區(qū)擴(kuò)展至美國的地理邊境之外，從而使美國的邊境由第一道防線變?yōu)樽詈笠坏婪谰€。但是，此舉又會(huì)有干涉他國主權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。對此，美國海關(guān)并沒有從慣常的思維出發(fā)，而是充分利用經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)日益融合的契機(jī)，通過經(jīng)濟(jì)的手段巧妙地化解了這個(gè)“死結(jié)”。具體而言，美國海關(guān)在經(jīng)濟(jì)層面根據(jù)自身的國家利益標(biāo)準(zhǔn)選取了不同種類的“點(diǎn)”，并圍繞這些“點(diǎn)”設(shè)計(jì)出一系列的措施。此時(shí)，美國海關(guān)通過出臺的措施對某一個(gè)在其本國主權(quán)范圍內(nèi)的“點(diǎn)”施加影響，那么，由于經(jīng)濟(jì)全球化的作用，“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間“連動(dòng)效應(yīng)”的存在就會(huì)使這種影響力延伸到美國主權(quán)范圍之外。于是，美國海關(guān)借助于這些聯(lián)系緊密的“點(diǎn)”，形成一個(gè)個(gè)嚴(yán)密而高效的渠道，將符合本國利益的標(biāo)準(zhǔn)和要求擴(kuò)大到其他國家，從而巧妙地繞開了國家主權(quán)的屏障，最終將涉及國家政治主權(quán)的問題順利地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)上來。就CTPAT措施來說，現(xiàn)在的商業(yè)機(jī)構(gòu)在商業(yè)供應(yīng)鏈上都是處于不同位置的“點(diǎn)”，每一個(gè)“點(diǎn)”之間都會(huì)互相影響。相對來說，實(shí)力越強(qiáng)大的“點(diǎn)”——商業(yè)機(jī)構(gòu)——影響力也就越大。美國海關(guān)通過規(guī)范某些“點(diǎn)”——商業(yè)機(jī)構(gòu)——的具體商業(yè)行為，進(jìn)而對其他的“點(diǎn)”產(chǎn)生影響并最終達(dá)到影響整個(gè)供應(yīng)鏈的目的，也就順理成章地?cái)U(kuò)大了自己的影響力。顯然，由于地域管轄的因素，供應(yīng)鏈上不同的“點(diǎn)”應(yīng)分別處于不同的國家管轄之下，但現(xiàn)在卻因供應(yīng)鏈的存在而受到了美國海關(guān)權(quán)力的牽制。這種表面上看起來是由于商業(yè)聯(lián)系而相互影響、控制的情況，實(shí)質(zhì)上是美國海關(guān)對他國主權(quán)一定程度的侵蝕。（三）從商界的角度考慮，美國海關(guān)通過“權(quán)利”與“義務(wù)”進(jìn)行置換的手段，獲得了商界的支持。對商業(yè)機(jī)構(gòu)來說，美國海關(guān)出臺的一系列措施在短期內(nèi)會(huì)加重它們的義務(wù)。義務(wù)的加重則意味著商業(yè)成本的上升和利潤空間的減少。例如，根據(jù)“24小時(shí)規(guī)則”的規(guī)定，所有運(yùn)往美國的海運(yùn)貨物在外國港口被裝運(yùn)之前，必須將該批貨物的詳細(xì)電子信息提供給美國海關(guān)。這種不分具體情況“一刀切”的做法，對那些海運(yùn)大國尤其是發(fā)展中國家的出口商來說，無疑是一種沉重的負(fù)擔(dān)。以印度為例，幾乎35%的印度出口商品是運(yùn)往美國的，共計(jì)約每年60萬個(gè)集裝箱?，F(xiàn)在出口商必須向當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)支付額外的成本來獲得各種單據(jù)。即使大的制造商能夠提供詳盡的商品描述，小規(guī)模企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)以及大的出口商，也不能完全滿足美國海關(guān)的要求。[5] 世界銀行編寫：《全球經(jīng)濟(jì)展望2004：履行多哈議程的發(fā)展承諾》， 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2004年版， 第174175頁[5]事實(shí)上，美國海關(guān)在實(shí)施該規(guī)定的前三個(gè)月內(nèi)，就對違反貨物描述要求者簽發(fā)了將近400份“不予裝船”的指示命令。[6] 世界銀行編寫：《全球經(jīng)濟(jì)展望2004：履行多哈議程的發(fā)展承諾》， 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2004年版，第190頁[6]又如，由于參與了CSI，港口也就具備高度的安全措施，對依靠貨物及時(shí)流轉(zhuǎn)或輸入處理的公司而言變得更具吸引力。特別在涉及發(fā)生海運(yùn)集裝箱的恐怖事件和其后的海上貿(mào)易癱瘓中，那些參與CSI的港口將會(huì)得到優(yōu)先安排以迅速恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，并獲得商界的信任。其實(shí)，換位思考，“”事件后，商業(yè)機(jī)構(gòu)就需要重新在共和政體的框架內(nèi)界定其與政府之間的關(guān)系。[7] 《“”委員會(huì)報(bào)告——美國遭受恐怖襲擊國家委員會(huì)最終報(bào)告》， 中國人民公安大學(xué)出版社 2004年版， 第373頁[7]從經(jīng)濟(jì)利益角度考慮，一方面，恐怖主義威脅貨物安全，為了確保貨物安全，商業(yè)機(jī)構(gòu)自身需要加大投入。在各種運(yùn)輸方式下，進(jìn)口商、出口商、倉庫經(jīng)營者、對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營者、承運(yùn)商、海關(guān)報(bào)關(guān)人、貨物轉(zhuǎn)運(yùn)商、港務(wù)部門都需在各自領(lǐng)域中承擔(dān)著提高安全的單獨(dú)成本或共同成本。另一方面，站在國家安全角度，海關(guān)必然會(huì)采取措施來提高貨物的安全狀況，雖然這又意味著商業(yè)機(jī)構(gòu)投入的加大。就這兩個(gè)選擇來說，以投入與產(chǎn)出的效率比為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然是參與安全計(jì)劃的商業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量越多，個(gè)體負(fù)擔(dān)的成本也就越小。毫無疑問，作為國家邊境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的海關(guān)推出的措施無論是在深度還是在廣度方面，都具有更大的吸引力。此外，在全球“反恐”的大背景下，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)重要構(gòu)成部分的商業(yè)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)承擔(dān)起自身的責(zé)任。社會(huì)公眾自然會(huì)對那些勇于擔(dān)負(fù)責(zé)任的商業(yè)機(jī)構(gòu)抱有好感。這不僅有利于提高商業(yè)機(jī)構(gòu)的形象，還在客觀上促進(jìn)了他們的經(jīng)濟(jì)利益。因此，對商業(yè)機(jī)構(gòu)來說，與其被動(dòng)地去適應(yīng)海關(guān)的要求，倒不如主動(dòng)地配合海關(guān)，發(fā)揮自己的影響，將自身的利益訴求通過參與來影響規(guī)則的制定與實(shí)施，為自己爭取更多的利益。而對海關(guān)來說，在“反恐”與“貿(mào)易便利化”方面，海關(guān)和商業(yè)機(jī)構(gòu)并不僅僅局限于管理者與被管理者的角色定位，還可以是一起解決問題的“好伙伴”，即賦予商業(yè)機(jī)構(gòu)一個(gè)相對平等的地位，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，在設(shè)置一定義務(wù)的同時(shí)更要賦予他們權(quán)利，會(huì)取得良好的效果。（四）從國際層面上看，美國海關(guān)在加強(qiáng)國際合作的同時(shí)，還積極地推動(dòng)將有利于本國的做法演變?yōu)橥ㄐ械膰H規(guī)則?！啊笔录陌l(fā)生不僅給美國海關(guān)，也給世界其他國家海關(guān)與商業(yè)機(jī)構(gòu)都帶來了相同的挑戰(zhàn)。一方面，各國海關(guān)所采取的防范與打擊恐怖主義的措施會(huì)影響到貿(mào)易的流通速度，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)一項(xiàng)關(guān)于“”事件對貿(mào)易影響的研究估計(jì)，加強(qiáng)邊界安全計(jì)劃所引起的貿(mào)易成本每增加1%，世界福利將減少750億美元。[8] 世界銀行編寫：《全球經(jīng)濟(jì)展望2004：履行多哈議程的發(fā)展承諾》， 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2004年版，第169頁[8]另一方面，各國海關(guān)與商業(yè)機(jī)構(gòu)也意識到，僅僅依賴于自身的力量是不可能實(shí)現(xiàn)防范與打擊恐怖主義的目標(biāo)。所以，加強(qiáng)國際合作是各國海關(guān)與商業(yè)機(jī)構(gòu)的必然選擇。但是，由于每個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大，在一些具體問題與措施上的立場也各不相同。美國海關(guān)利用其強(qiáng)大的國家實(shí)力，極力地推動(dòng)相關(guān)的國際組織制定有利于本國利益的國際通行規(guī)則。2004年12月9日世界海關(guān)組織在約旦安曼首次簽署了一項(xiàng)“全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架”。該框架的宗旨如下：（1）制定全球范圍供應(yīng)鏈的安全與便利標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)穩(wěn)定和預(yù)見性；（2）形成所有運(yùn)輸方式適用的綜合性供應(yīng)鏈管理；（3）增強(qiáng)海關(guān)應(yīng)對21世紀(jì)挑戰(zhàn)和機(jī)遇的作用、職能和能力；（4）加強(qiáng)成員海關(guān)之間合作，提高篩選高風(fēng)險(xiǎn)貨物的能力；（5）加強(qiáng)海關(guān)與商界的合作；（6）通過保護(hù)國際貿(mào)易供應(yīng)鏈來促進(jìn)貨物暢通無阻的流動(dòng)。顯然，從框架寫明的宗旨中處處反映出美國海關(guān)現(xiàn)行措施的“影子”，當(dāng)然也就代表了美國的現(xiàn)實(shí)利益要求。從這個(gè)意義上說，美國海關(guān)在“”事件后所采取的措施似乎都已經(jīng)成為他國海關(guān)的“先范”，而有成為國際通行規(guī)則的趨勢。（四）國際貿(mào)易安全與便利——我國海關(guān)法面臨的新課題一、“國際貿(mào)易安全與便利”問題的提出進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化逐步深入發(fā)展。具體表現(xiàn)在全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，貿(mào)易的自由化和便利化成為全球貿(mào)易的共同需求，國際貿(mào)易的形式日趨多樣，不再局限于有形貿(mào)易，服務(wù)、技術(shù)等無形貿(mào)易形式不斷涌現(xiàn)，國際貿(mào)易的范圍越來越廣，特別是全球貿(mào)易供應(yīng)鏈管理已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，第三方以及第四方物流成為新的貿(mào)易主體。經(jīng)濟(jì)全球化對各國海關(guān)的最大挑戰(zhàn)就是如何處理好海關(guān)有效監(jiān)管和便利貿(mào)易之間的矛盾。據(jù)世界海關(guān)組織（WCO）統(tǒng)計(jì)，該組織161個(gè)成員中，共有海關(guān)關(guān)員850000人，一年中，根據(jù)雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定和國內(nèi)立法，8億人次旅客的進(jìn)出境，截獲約1200噸非法毒品，、4千萬個(gè)空集裝箱的進(jìn)出境，另外還有約120億封郵件來往世界各地。 參見“WCO NEWS”，NO40，JUNE，2002海關(guān)組織和人員的資源是有限，而世界貿(mào)易量卻是成倍增加。面對迅速增加的國際貿(mào)易流量，如何利用有限的海關(guān)資源，既實(shí)施海關(guān)有效監(jiān)管，同時(shí)便利貿(mào)易，成為各國海關(guān)共同面臨的問題。上世紀(jì)90年代以來，西方主要國家海關(guān)和國際組織紛紛進(jìn)行改革。改革主要圍繞調(diào)整海關(guān)職能、改革海關(guān)制度、創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變管理觀念進(jìn)行。如美國海關(guān)于1993年進(jìn)行了重組并推出了《海關(guān)現(xiàn)代化法案》?！逗ｊP(guān)現(xiàn)代化法案》的主要目的是使美國海關(guān)的監(jiān)管和自動(dòng)化計(jì)劃合法化，并且改善海關(guān)管理相對人遵守海關(guān)法的狀況，以滿足迅速增長的貿(mào)易需要。此外，澳大利亞、歐盟國家海關(guān)也都紛紛進(jìn)行了海關(guān)改革或修改海關(guān)立法。據(jù)WCO統(tǒng)計(jì)，1990年至2002年有70多個(gè)國家大面積修改海關(guān)法。而在國際法層面，為更好地實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，世界海關(guān)組織啟動(dòng)了對《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》（簡稱《京都公約》）的修改工作。世界海關(guān)組織認(rèn)為，《京都公約》作為世界上唯一一個(gè)全面規(guī)定海關(guān)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的國際性法律文件，應(yīng)該成為國際上公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)海關(guān)手續(xù)，在簡化和便利海關(guān)手續(xù)、服務(wù)國際貿(mào)易方面作出貢獻(xiàn)。2006年2月3日，修改后的公約生效。經(jīng)濟(jì)全球化帶來了社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮，但影響和平與發(fā)展的不穩(wěn)定、不確定因素明顯增多，非傳統(tǒng)安全問題日益突出，金融、環(huán)境、信息安全、流行疾病、民族分裂主義等非傳統(tǒng)安全因素，已經(jīng)構(gòu)成了對國家安全的重要威脅，也深刻影響到各國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。面對非傳統(tǒng)安全因素帶來的挑戰(zhàn)，如何有效應(yīng)對各種非傳統(tǒng)安全威脅，確保國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的邊境安全，成為海關(guān)面臨的新課題。2001年發(fā)生的911事件將貿(mào)易安全問題首當(dāng)其沖地?cái)[在了海關(guān)面前，并一躍成為以美國為首的發(fā)達(dá)國家和世界海關(guān)組織的首要關(guān)注問題。“”事件后，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局實(shí)施了一系列倡議計(jì)劃，包括：美國盾牌計(jì)劃、集裝箱安全倡議（CSI）、24小時(shí)提前申報(bào)規(guī)則、30點(diǎn)智能邊境協(xié)議等，把美國的安全區(qū)擴(kuò)展至地理邊境之外，使美國邊境由第一道防線變?yōu)樽詈笠坏婪谰€。歐盟稅務(wù)及海關(guān)同盟總司將“管理并保護(hù)歐盟統(tǒng)一的外部邊境，打擊非法貿(mào)易，增強(qiáng)國際供應(yīng)鏈的安全”確立為主要職責(zé)之一。新西蘭海關(guān)“2006－2010年海關(guān)成果目標(biāo)”中的第一項(xiàng)，就是“邊境安全—提高海關(guān)的偕同作戰(zhàn)能力，為國家安全做出貢獻(xiàn)”。WCO于2002年6月召開的理事會(huì)年會(huì)通過了《海關(guān)合作理事會(huì)關(guān)于國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利的決議》（SCS），將保障貿(mào)易安全問題作為“”事件后國際海關(guān)面臨的重大新挑戰(zhàn)和關(guān)注的重中之重，并為此提出重新審視WCO戰(zhàn)略規(guī)劃重點(diǎn)和海關(guān)的職能定位，貿(mào)易便利與加強(qiáng)監(jiān)管保障安全間的關(guān)系定位，并把推進(jìn)各成員加入《京都公約》、通關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、電子數(shù)據(jù)預(yù)交換、風(fēng)險(xiǎn)管理、行政互助、技術(shù)援助等統(tǒng)統(tǒng)列為貿(mào)易安全與便利的保障措施，形成一個(gè)保障貿(mào)易安全的完整戰(zhàn)略規(guī)劃。2005年6月WCO通過了《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》一攬子文件，被認(rèn)為是世界海關(guān)應(yīng)對21世紀(jì)挑戰(zhàn)的發(fā)展藍(lán)圖，是國際海關(guān)制度的重大變革。它的通過得到世界各國的普遍歡迎，截至2007年9月27日，世界海關(guān)組織成員增加至171個(gè)，其中已有149個(gè)簽署了實(shí)施意向書。目前,盡管在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，海關(guān)承擔(dān)的主要職責(zé)存在一定的區(qū)別。在發(fā)展中國家，由于海關(guān)稅收在國家收入中占有重要比例，海關(guān)承