【正文】 開發(fā)建設(shè)模式主要是要解決誰來開發(fā)、如何開發(fā)、開發(fā)主體之間的利益協(xié)調(diào)等一系列問題。綜合當(dāng)前國內(nèi)園區(qū)的開發(fā)模式，比較典型的開發(fā)模式有“窮開發(fā)模式”和“富開發(fā)模式”兩種。所謂“窮開發(fā)模式”，是指開發(fā)區(qū)啟動(dòng)開發(fā)資金并不充裕，比較“窮”，這決定了其開發(fā)方式必定是“逐片開發(fā)”、“滾動(dòng)開發(fā)”，即用初期有限的資金先開發(fā)一小片土地，等有了收益，再用收益投入到下一片土地的開發(fā)中去。早期的蘇州高新區(qū)、天津開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)都曾采用這種方式。由于開發(fā)資金并不充裕，一定程度上需要政府更深地介入，這導(dǎo)致初期的管委會(huì)和開發(fā)公司往往合二為一。由于開發(fā)資金不充裕，逐片滾動(dòng)開發(fā)，受外界影響因素比較大，從而導(dǎo)致開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃不明朗或經(jīng)常修改。所謂“富開發(fā)模式”是指啟動(dòng)開發(fā)資金比較充裕，從而能夠?qū)⑼恋匾淮涡源笃B片開發(fā)，對(duì)管理架構(gòu)和開發(fā)規(guī)劃也有明顯的促進(jìn)作用。蘇州工業(yè)園區(qū)就是典型的“富開發(fā)模式”，開發(fā)初期有新加坡方面提供的數(shù)億美金，使得負(fù)責(zé)開發(fā)的合資公司能夠做實(shí)，能夠與園區(qū)管委會(huì)相分離，同時(shí)能夠?qū)φ麄€(gè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行總體規(guī)劃，整體開發(fā)好土地，并在隨后的很長時(shí)期內(nèi)基本嚴(yán)格按照總體規(guī)劃實(shí)施。表4 國內(nèi)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式優(yōu)缺點(diǎn)比較開發(fā)建設(shè)模式實(shí)施前提開發(fā)形式管委會(huì)和開發(fā)公司關(guān)系優(yōu)缺點(diǎn)“窮開發(fā)模式”啟動(dòng)開發(fā)資金不充裕逐片開發(fā)，滾動(dòng)開發(fā)合二為一總體規(guī)劃不明朗或者經(jīng)常修改“富開發(fā)模式”啟動(dòng)開發(fā)資金比較充裕全面開發(fā)分離總體規(guī)劃能夠得到落實(shí)（二）高新區(qū)投融資模式土地和政策投融資的同質(zhì)性決定了“土地和政策換資本”的模式已近末路，在國家土地政策趨緊的情況下，高新區(qū)開發(fā)過程中必然應(yīng)創(chuàng)新投融資模式。1．土地和政策投融資同質(zhì)性強(qiáng)，缺乏持久競爭力20多年以來，我國高新區(qū)基本上按照“土地和政策換資本”的模式來籌措開發(fā)資金。但是在新的宏觀經(jīng)濟(jì)條件下，這種模式的邊際效益在不斷下降。這種投融資模式是政府用土地和政策(如稅收優(yōu)惠、貼息等)換資本(主要是外國直接投資)。其運(yùn)作模式是：首先，政府出資組建高新區(qū)開發(fā)公司，同時(shí)獲取部分土地和制定相關(guān)的優(yōu)惠攻策；其次，高新區(qū)開發(fā)公司利用政府給予的資金并同時(shí)將部分土地抵押給銀行籌集資金，完成一部分土地的“七通一平”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；然后，高新區(qū)開發(fā)公司直接面向投資者招商引資，從而有三個(gè)基本的收入渠道：將開發(fā)后的熟地轉(zhuǎn)讓給投資者獲得土地轉(zhuǎn)讓收入，提供基礎(chǔ)設(shè)施獲得使用費(fèi)收入，出售或租賃房產(chǎn)(廠房或辦公用房)獲得房產(chǎn)收入。其中，土地批租收人為主要收入。在此基礎(chǔ)上，再開發(fā)其他的土地，形成一個(gè)滾動(dòng)開發(fā)機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)入開發(fā)區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)的稅費(fèi)形成財(cái)政收入。這種融資模式的連續(xù)融資能力取決于有足夠規(guī)模的高新技術(shù)企業(yè)的進(jìn)入，而高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)入的前提是能夠降低創(chuàng)業(yè)成本。因此，高新區(qū)開發(fā)公司作為土地和政策的供給方，要換取高新技術(shù)企業(yè)的資本和得到維持融資連續(xù)性所需要的收益，在多個(gè)開發(fā)區(qū)并存的狀態(tài)下，必然會(huì)形成開發(fā)區(qū)之間在土地價(jià)格競爭和優(yōu)惠政策上的攀比和競爭，導(dǎo)致開發(fā)公司的開發(fā)成本越來越高而開發(fā)收益越來越低。另外，土地資源無論在自然上還是在政策上都是有限的，這就使高新區(qū)此種傳統(tǒng)融資模式面臨越來越大且越來越難以克服的障礙，并且成為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。2．園區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，創(chuàng)新引入多種投融資模式（1）延伸價(jià)值鏈模式延伸價(jià)值鏈?zhǔn)情_發(fā)公司將原先粗放式的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變成集約式的開發(fā)模式。它通過對(duì)土地的深度開發(fā)、自建物業(yè)出租、商品房開發(fā)銷售、物業(yè)管理等房地產(chǎn)行業(yè)價(jià)值鏈延伸，建立起連續(xù)性融資所必需的效益基礎(chǔ)。這種模式的代表有江蘇省蘇州高新股份有限公司，南京高新區(qū)、無錫高區(qū)、上海浦東金橋股份有限公司和陸家嘴股份有限公司。（2）產(chǎn)業(yè)參與模式產(chǎn)業(yè)參與模式即開發(fā)區(qū)向公共事業(yè)或者生物醫(yī)藥、新材料等高科技產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)拓展，擴(kuò)大開發(fā)公司的收益來源，提高高新區(qū)的自身融資能力。江蘇省的蘇州高新股份有限公司和遼寧省的沈陽新開股份有限公司正在進(jìn)行這方面的嘗試。（3）資本運(yùn)作模式資本運(yùn)作是指通過資本運(yùn)作搭建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)作平臺(tái)來解決融資的連續(xù)性問題和提高融資能力。以上海張江高科股份有限公司為例。張江高科主要以租金換股權(quán)的方式對(duì)園區(qū)內(nèi)部分高科技企業(yè)持股，使得被投資企業(yè)的贏利形成未來的現(xiàn)金流入和利潤來源。公司通過引進(jìn)社會(huì)資本和高溢價(jià)出讓部分股權(quán)，使土地資本實(shí)現(xiàn)增值。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，公司則通過對(duì)企業(yè)股權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓或上市實(shí)現(xiàn)投資變現(xiàn)。（三）高新區(qū)管理模式我國高新區(qū)發(fā)展的歷史告訴我們，在高新區(qū)發(fā)展的不同階段應(yīng)采取不同的組織管理模式。我國高新區(qū)經(jīng)過探索，在借鑒國外管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步形成了具有中國特色的園區(qū)組織管理模式。一般說來，我國的開發(fā)區(qū)組織管理模式可以分為行政主導(dǎo)型，公司制以及混合型三類。開發(fā)區(qū)建設(shè)的早期，往往采取行政主導(dǎo)型的管理模式，以加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能和工作力度。園區(qū)逐漸進(jìn)入正常運(yùn)營和管理階段后，混合型政企分開的管理模式，則為我國大多數(shù)園區(qū)采用。表5 我國高新區(qū)管理模式管理模式細(xì)分特點(diǎn)缺點(diǎn)行政主導(dǎo)型縱向協(xié)調(diào)型各類企業(yè)的行業(yè)管理由原政府部門負(fù)責(zé)，管委會(huì)只起到協(xié)調(diào)作用。管委會(huì)在許多職能部門的多重管理下，造成相互推諉和相互扯皮的現(xiàn)象，管理工作效率低下。集中管理型管委會(huì)全面管理開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政職能。容易脫離城市整體的發(fā)展規(guī)劃。公司制以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者與管理者。行政協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)?；旌现普蠛弦还芪瘯?huì)下設(shè)開發(fā)公司，管委會(huì)負(fù)責(zé)決策、職能管理以及服務(wù)性工作，而開發(fā)公司則負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。管委會(huì)和開發(fā)公司在人員設(shè)置上相互混合，負(fù)責(zé)人通常是互相兼任。政府的管理不僅行使審批、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等行政之前，同時(shí)還負(fù)責(zé)資金籌措、開發(fā)建設(shè)等具體經(jīng)營事務(wù)，開發(fā)公司基本上沒有自我決策權(quán)。容易導(dǎo)致政企不分，管委會(huì)精力分散，降低管理的效力；開發(fā)公司的作用不能充分發(fā)揮，公司缺乏活力，形同虛設(shè)。政企分開管委會(huì)行使政府管理職權(quán)，不運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用；開發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理，從而實(shí)現(xiàn)政府的行政權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營權(quán)相分離。在初創(chuàng)階段，難以集中有限的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行建設(shè)，有可能與政府的職能部門產(chǎn)生矛盾或相互推諉的現(xiàn)象。1．上海浦東開發(fā)區(qū)模式上海浦東開發(fā)區(qū)是由川沙縣及三個(gè)上海市區(qū)交界地組成的，共500多平方公里。成立浦東開發(fā)區(qū)以后，撤銷川沙縣政府，成立開發(fā)區(qū)管委會(huì)，保留原縣、區(qū)下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)，實(shí)行管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。浦東新區(qū)下設(shè)4個(gè)主要的開發(fā)區(qū)，各區(qū)的開發(fā)工作由開發(fā)公司負(fù)責(zé)。開發(fā)公司行使經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能，沒有行政管理職能。經(jīng)過8年的建設(shè)，隨著上海浦東的開發(fā)規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長，浦東新區(qū)的城市功能越來越齊全，準(zhǔn)政府的方式已經(jīng)難以發(fā)揮作用。因此，2000年8月上海浦東開發(fā)區(qū)成立浦東區(qū)政府，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)政府向行政區(qū)政府的過渡。2．蘇州工業(yè)園區(qū)模式。蘇州工業(yè)園區(qū)是從蘇州的幾個(gè)郊縣中各劃出一塊成立的獨(dú)立的開發(fā)區(qū)，其中包括4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，境內(nèi)沒有縣、區(qū)政府。工業(yè)園區(qū)實(shí)行管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)管理模式，園區(qū)管委會(huì)是準(zhǔn)政府體制，主要負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)的整體統(tǒng)一規(guī)劃和新區(qū)的建設(shè)、管理；老區(qū)部分還是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制和構(gòu)架保持不變，繼續(xù)實(shí)施其職能，但是服從管委會(huì)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。工業(yè)園區(qū)每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定財(cái)政支持，并制定具體的開發(fā)和招商引資計(jì)劃。蘇州工業(yè)園區(qū)的管理在很大程度上借鑒了新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行嚴(yán)格的政企分開，管委會(huì)主要制定規(guī)劃，制定制度規(guī)范和落實(shí)政策。開發(fā)功能由中新合資開發(fā)公司來承擔(dān)。（四）高新區(qū)服務(wù)模式高新區(qū)必須成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)跑者，科技進(jìn)步的排頭兵，改革開放的先行者，為地方政府探索積累改革開放、率先發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是從轉(zhuǎn)換角色、轉(zhuǎn)變職能入手，將服務(wù)作為自己的第一職責(zé)。1．一站式服務(wù)模式以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，園區(qū)服務(wù)理念是“親商、安商、富商”，實(shí)施了“一站式審批”的政策，如果哪個(gè)環(huán)節(jié)的失誤導(dǎo)致業(yè)務(wù)無法按時(shí)辦結(jié)，哪個(gè)環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人將受到處罰。園區(qū)管委會(huì)定期走訪企業(yè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)遇到的困難，搜集企業(yè)對(duì)管委會(huì)工作的意見和建議，真正將服務(wù)做到位。2．一窗式服務(wù)模式以成都高新區(qū)為例，近年來，其不斷完善“區(qū)級(jí)政務(wù)服務(wù)中心、街道社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)便民服務(wù)中心”同步運(yùn)行的三級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，共設(shè)立4個(gè)區(qū)級(jí)政務(wù)大廳，5個(gè)街道社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心，12個(gè)社區(qū)便民服務(wù)中心，打造了規(guī)范、高效、便民的政務(wù)環(huán)境。為進(jìn)一步整合資源，創(chuàng)新服務(wù)模式，成都高新區(qū)率先推出“一窗式”服務(wù)，解決了傳統(tǒng)基層“一站式”運(yùn)行結(jié)構(gòu)縱向條狀分割、多頭管理、業(yè)務(wù)分散、窗口服務(wù)單一等問題。“一窗式”綜合服務(wù)模式是將各部門行政審批服務(wù)職能在大廳集中，實(shí)現(xiàn)任一窗口均可受理已集中的所有行政審批服務(wù)事項(xiàng)，節(jié)省了政府行政成本，提高了辦事效率。一窗式服務(wù)模式是當(dāng)前高新區(qū)的主流服務(wù)模式，北部地區(qū)應(yīng)從構(gòu)建服務(wù)型園區(qū)入手，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策和企業(yè)成長輔導(dǎo)為主要內(nèi)容，設(shè)計(jì)有北部地區(qū)特色的一窗式服務(wù)模式。33 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