【正文】 斷性行業(yè)中,存在的一個(gè)非常嚴(yán)重的問題就是作為規(guī)制者的行業(yè)主管部門與自然壟斷企業(yè)之間政企不分甚至政企合一,行業(yè)主管部門既是規(guī)制政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者,又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者,因此具有較強(qiáng)的行政性壟斷的特征。而有些行業(yè)則是假借自然壟斷或是假借規(guī)模經(jīng)濟(jì)而實(shí)施行政性壟斷，其實(shí)并不具備自然壟斷或規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特性。它們往往利用自己手中的行政權(quán)力限制和排斥競爭，制定一些有利于自己的行政性政策和措施，以維護(hù)其獨(dú)家壟斷地位，獲取壟斷利潤。煙草業(yè)就是一個(gè)很好的例子。四是廢除自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入和退出壁壘，促進(jìn)可競爭市場的形成。五是對(duì)自然壟斷性行業(yè)實(shí)行分拆式改革, 強(qiáng)制引入競爭。（4）我國對(duì)壟斷行業(yè)放松管制的實(shí)踐第一，電信業(yè)：加快拆分。1994年初，為打破郵電部獨(dú)家壟斷國內(nèi)電信市場的局面，中國聯(lián)合通信有限公司(中國聯(lián)通)成立，電信市場進(jìn)入了雙寡頭壟斷的階段。隨著聯(lián)通進(jìn)入電信市場，老百姓開始體驗(yàn)到因競爭而導(dǎo)致的入網(wǎng)費(fèi)和資費(fèi)降低的好處。1999年2月，國務(wù)院通過中國電信重組方案，將中國電信縱向拆分成新中國電信、中國移動(dòng)和中國衛(wèi)星通訊等三個(gè)公司，尋呼業(yè)務(wù)并入聯(lián)通公司之后，又陸續(xù)成立了網(wǎng)通、吉通和鐵通公司，電信市場的競爭格局初步形成。2001年12月，國務(wù)院再次出臺(tái)了新的電信體制改革方案，核心是將中國電信的現(xiàn)有資源橫向劃分為南、北兩個(gè)部分。其中，華北地區(qū)和河南、山東共10個(gè)省、區(qū)、市的電信公司歸屬中國電信北方部分,其余歸屬中國電信南方部分、北方部分和網(wǎng)通公司、吉通公司重組為中國網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司；南方部分保留“中國電信集團(tuán)公司”名稱。重組后的兩大集團(tuán)公司仍擁有中國電信已有的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，允許兩大集團(tuán)公司各自在對(duì)方區(qū)域內(nèi)建設(shè)本地電話網(wǎng)和經(jīng)營本地固定電話等業(yè)務(wù)，雙方相互提供平等接入等互惠服務(wù)通過一系列的重組改造。目前中國移動(dòng)、中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)通、鐵通六家公司的市場份額無一超過50％，全新的競爭格局已然形成，企業(yè)的競爭力及服務(wù)質(zhì)量大大改善。通過資源壟斷進(jìn)而進(jìn)行價(jià)格操縱的根基被最終鏟除。第二，電力體制：廠網(wǎng)分開，強(qiáng)化監(jiān)管。1997年1月，為打破壟斷、引入競爭，成立了國家電力公司，并推出以“政企分開、省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”為內(nèi)容的“四步走”的改革方略。1998年12月24日，“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”開始在六個(gè)省市先行試點(diǎn)。進(jìn)入2000年以后，國務(wù)院決定對(duì)電力體制進(jìn)行新的改革。2002年10月15日，國家計(jì)委上報(bào)的《關(guān)于發(fā)電資產(chǎn)重組劃分的請(qǐng)示》獲得國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，電力體制改革進(jìn)入實(shí)施階段。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投資等5個(gè)全國性的獨(dú)立發(fā)電公司(集團(tuán))以及四大輔業(yè)集團(tuán)于2002年12月29日掛牌并正式運(yùn)轉(zhuǎn)。由于重組后的華能、大唐、國電、華電、中電投資五大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模、質(zhì)量大致相當(dāng)，因而一舉打破了原國家電力公司“巨無霸”的壟斷地位達(dá)到了原先確定的“打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、健全電價(jià)機(jī)制、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)電力發(fā)展、推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)、構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的總體改革目標(biāo)。第三，中國民航：打破壟斷，促進(jìn)重組。1987年，民航開始實(shí)行政企分開，將管理局、航空公司和機(jī)場設(shè)施分設(shè)，先后組建東航、國航、南航等六大航空骨干。同時(shí)為解決航空運(yùn)力不足的問題，國家放松了民航進(jìn)入的管制，允許地方國有資本投資建立航空公司，上航、廈航等16家地方航空公司相繼建立。1994年，民航總局進(jìn)一步擴(kuò)大了民航業(yè)的對(duì)外開放，放松了民航業(yè)進(jìn)入的限制，允許外商以合資或合作經(jīng)營方式在中國境內(nèi)投資建設(shè)民用機(jī)場。2002年8月1日，《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》開始執(zhí)行，外資在航空公司的投資比例限制由原來的最高35％擴(kuò)至49％，并可直接投資航空公司以及民用機(jī)場。投資范圍由原來規(guī)定外商投資公共航空運(yùn)輸企業(yè)只試點(diǎn)一兩家，改為取消試點(diǎn)的數(shù)量限制，外商投資方式由原來規(guī)定的僅可采用合資、合作的方式，擴(kuò)大至可通過購買股票等新的投資方式和“其他經(jīng)批準(zhǔn)的投資方式”投資民用航空業(yè)。在對(duì)外資開放的同時(shí)，民營資本也開始進(jìn)入我國航空業(yè)。2002年8月18日，由民營企業(yè)和中國東方航空股份有限公司、武漢航空公司合資組建的中國東方航空武漢有限責(zé)任公司正式掛牌成立。民營資本的介入有利于打破壟斷，建立多元化的投資機(jī)制，對(duì)民航改革走向至關(guān)重要。為解決民航業(yè)企業(yè)過度進(jìn)入、重復(fù)建設(shè)，以及航空公司普遍規(guī)模小、競爭力低下等問題，民航總局采取聯(lián)合兼并等方式對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)存量進(jìn)行重組和優(yōu)化配置。2002年10月，中國航空集團(tuán)公司、東方航空集團(tuán)公司、南方航空集團(tuán)公司三大航空運(yùn)輸集團(tuán)，以及中國民航信息集團(tuán)公司、中國航空油料集團(tuán)公司、中國航空器材進(jìn)出口集團(tuán)公司三大航空服務(wù)保障集團(tuán)在京掛牌。重組后，九個(gè)直屬航空公司聯(lián)合重組成的三大集團(tuán)資產(chǎn)總和占了民航總資產(chǎn)的80％，三大集團(tuán)的客運(yùn)量在國際航協(xié)世界四十一家大航空公司客運(yùn)量的排名中將明顯前移，中國民航的整體實(shí)力和角逐世界空運(yùn)市場的能力大為增強(qiáng)。第四，鐵路：網(wǎng)運(yùn)分離，醞釀突破。2000年，鐵路工程、建筑、機(jī)車車輛、通信信號(hào)和土木工程五大公司與鐵道部脫鉤。之后又實(shí)施了新一輪資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，鐵路經(jīng)營企業(yè)與運(yùn)輸企業(yè)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)分設(shè)、財(cái)務(wù)分帳、人員分開，鐵路局內(nèi)部工程、工業(yè)房建、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等部門的分離分立工作基本完成。在鐵路局進(jìn)行了組建內(nèi)部客運(yùn)公司的試點(diǎn)。十六大召開之后，鐵道部正在醞釀以“網(wǎng)運(yùn)分離”為基本思路的新的鐵路體制改革方案，改革的重點(diǎn)是組建區(qū)域性鐵路公司，將現(xiàn)有14個(gè)鐵路局進(jìn)行合并調(diào)整，按照規(guī)模適當(dāng)、競爭適度、運(yùn)輸暢通、過渡平穩(wěn)的原則，組建北部、中部、南部3個(gè)客貨網(wǎng)合一的區(qū)域性鐵路公司。北部公司以哈爾濱、沈陽、北京、呼和浩特和濟(jì)南鐵路局（其徐州分局劃歸中部公司）為主體組建；中部公司以鄭州、上海、南昌、蘭州和烏魯木齊鐵路局為主體組建；南部公司以廣州、柳州、成都和昆明鐵路局為主體組建。（5）十六大后壟斷行業(yè)改革的推進(jìn)方向十六大報(bào)告明確指出：“要推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機(jī)制”。十六大后壟斷行業(yè)改革的推進(jìn)方向如下：一是投資主體的多元化。壟斷行業(yè)改革的最終目標(biāo)之一，是要逐步實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)的投資主體多元化。十六大提出，要充分發(fā)揮個(gè)體、私營等非公有經(jīng)濟(jì)的重要作用，放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公平競爭。我國政府也將遵守加入世貿(mào)組織的有關(guān)承諾，有步驟地允許國外資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。各種所有制經(jīng)濟(jì)將在壟斷行業(yè)的市場競爭中發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互競爭、共同發(fā)展。二是反壟斷與整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序的結(jié)合。我國反壟斷改革的重點(diǎn)一直放在電力等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重要行業(yè)上，但在醫(yī)藥、公用事業(yè)、專賣商品等其它領(lǐng)域也存在著相當(dāng)嚴(yán)重的行業(yè)壟斷和地區(qū)保護(hù)現(xiàn)象。十六大報(bào)告指出，要“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序……打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素在全國市場自由流動(dòng)”。因此，必須加大對(duì)藥品流通、煤氣、自來水、煙草等壟斷市場進(jìn)行改革。三是監(jiān)管體系的完善。政府主管部門同時(shí)兼有企業(yè)所有者、行業(yè)監(jiān)管者和政策制定者的角色，是行業(yè)壟斷的根源。而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求剝離政府原有的三位一體的職能，建立起公正、透明、專業(yè)、誠信、獨(dú)立的現(xiàn)代監(jiān)管體系，以維護(hù)有效、公平的行業(yè)競爭格局。煙草業(yè)的規(guī)制改革我國目前對(duì)煙草業(yè)進(jìn)行規(guī)制的方法采取的是煙草專賣制度。煙草專賣制度在目前階段的特點(diǎn):第一，煙草從本質(zhì)上是有害公眾健康的產(chǎn)品，它和電信、民航不一樣，不是生產(chǎn)得越多越好，也不是煙民越多越好；第二，煙草專賣的形成有其歷史原因，經(jīng)過20多年的發(fā)展，它每年為國家提供的稅利達(dá)1000多億元，對(duì)國家財(cái)政有舉足輕重的影響，很難改動(dòng)；第三，煙草專賣與我國現(xiàn)階段的發(fā)展水平有密切的關(guān)系，尤其是與我們的政府監(jiān)管能力不強(qiáng)有直接的關(guān)系，隨便開放可能會(huì)造成市場混亂和稅收的大量流失。但是，《煙草專賣法》使得我國煙草專賣制度是所有行業(yè)里最為嚴(yán)格的，從上游到下游，從種植煙葉到銷售卷煙，所有的環(huán)節(jié)都被嚴(yán)格管理起來，這種管理方式不但成本高，效果也不好，矛盾與問題很多。那么現(xiàn)在擺在我們面前的很重要的問題就是如何對(duì)煙草業(yè)進(jìn)行規(guī)制，是否應(yīng)該實(shí)行專賣，如果不實(shí)行專賣，如何保持我國的煙草業(yè)市場不被國外跨國公司所蠶食。由于煙草業(yè)本身的特征，以及中國加入WTO后會(huì)受到越來越大的跨國公司所施加的壓力，煙草專賣制度必將成為歷史，當(dāng)然這必將伴隨著中國財(cái)力的增加和各項(xiàng)配套措施的逐步到位，而這顯然需要一段較長的時(shí)間。但是在政府逐漸放松對(duì)壟斷行業(yè)的管制的大趨勢下，例如，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上實(shí)行煙草專賣制度的國家和地區(qū)已經(jīng)從70多個(gè)減少到20多個(gè)。中國也必將逐步放松管制，最終取消煙草專賣制度。煙草行業(yè)是一個(gè)在世界范圍內(nèi)受政府較多管制的行業(yè)。中國對(duì)煙草行業(yè)的管制有一般性也有特殊性。煙草專賣制度是多數(shù)國家曾經(jīng)或者仍在實(shí)行的制度，其理由也與中國大致相同，即做為一種對(duì)健康有一定損害的消費(fèi)品，政府采取“寓禁于征”的高稅政策，高稅使其成為政府的重要財(cái)源，需要實(shí)行專賣保證稅款不至于流失。從歷史演化的過程看，煙草行業(yè)專賣制度與既得利益集團(tuán)密切相關(guān)，在許多國家的歷史上，煙草經(jīng)營都曾經(jīng)是王室和皇族的特權(quán)和重要財(cái)源。近些年來，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析政府管制問題時(shí)，對(duì)煙草專賣的合理性提出過疑問，各國煙草市場的對(duì)外開放也實(shí)際上松動(dòng)著專賣制度。目前的趨勢是，愈來愈多的國家正在正式或非正式地放松煙草專賣體制。不過，考慮到中國目前稅收征稽方面存在的問題，為了保證財(cái)政收入，煙草專賣制度的存在看來是必要的。在目前，我國可以在保持煙草專賣制度的同時(shí)，逐步在煙草行業(yè)引入市場競爭，措施主要有進(jìn)行工商分離、改革稅制、組建全國統(tǒng)一的大市場，組建我國煙草業(yè)的航母，提升煙草企業(yè)的國際競爭力，以在取消專賣制度時(shí)，抗衡國外跨國公司的入侵。四、現(xiàn)行體制改革的措施與分析眾所周知，煙草業(yè)的一場颶風(fēng)即將刮起，目標(biāo)是打破市場保護(hù)、調(diào)整利益格局、組建煙草航空母艦，抗衡外資煙草。大中型企業(yè)間的重組兼并也進(jìn)入實(shí)施階段，云南煙草企業(yè)在內(nèi)蒙古、東北、海南實(shí)施兼并，上海與北京煙廠合作，湖南煙廠吞并寧夏企業(yè)……煙草業(yè)重組風(fēng)云席卷全國。2003年4月3日，安徽省中煙工業(yè)公司突然宣布成立，緊接著5月，湖南省中煙工業(yè)公司和廣東省中煙工業(yè)公司兩塊牌子相繼橫空出世，標(biāo)志著中國煙草體制改革號(hào)角已然吹響。8月6日，由四川煙草工業(yè)和重慶煙草工業(yè)跨省市聯(lián)合組建的川渝中煙工業(yè)公司也正式掛牌成立。根據(jù)國家局提出的通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改革工商管理體制，實(shí)行工商管理分開，建立對(duì)所有卷煙工業(yè)企業(yè)都能體現(xiàn)平等競爭的全國統(tǒng)一、分級(jí)管理的卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)體系的基本原則，我國煙草體制近期改革具體措施主要有：第一，工業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。國家重點(diǎn)扶持36家重點(diǎn)煙草企業(yè)，在國家財(cái)政部各部門的大力支持下，工業(yè)調(diào)整決定：第一輪關(guān)閉10萬箱以下的小煙廠；第二輪是大力推進(jìn)1030萬箱的中型企業(yè)聯(lián)合、兼并、重組；第三輪對(duì)形成的大型煙草企業(yè)進(jìn)行跨省、跨地區(qū)兼并聯(lián)合，進(jìn)行規(guī)模以上的經(jīng)濟(jì)性組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，管理體制的調(diào)整。主要是打破原來的“工農(nóng)商政”合一的體制，即打破四位一體的管理模式。在全國14個(gè)省市內(nèi)組織建設(shè)工業(yè)公司，與商業(yè)分開，變成不同的利益主體。為打破地區(qū)封鎖、封建割據(jù)、區(qū)域?qū)Ｙu的現(xiàn)狀創(chuàng)造了一定條件。第三，品牌結(jié)構(gòu)的調(diào)整。重點(diǎn)扶持36個(gè)名優(yōu)品牌，不允許各省市對(duì)這些名煙品牌設(shè)置障礙；大力削減一般品牌數(shù)目，進(jìn)行品牌整合；通過分銷網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，即通過分銷系統(tǒng)控制品牌總量，強(qiáng)調(diào)所有煙入網(wǎng)銷售，不能所有品牌都入網(wǎng)，限制一些品牌。第四，規(guī)范經(jīng)營的整頓?？刂茋?yán)懲卷煙在銷售中違法違規(guī)行為，禁止體外循環(huán)，樣品煙搭配、贈(zèng)錢贈(zèng)物、吃回扣，設(shè)立小金庫、偷漏稅等不規(guī)范違反規(guī)定和違法的行為；卷煙產(chǎn)品稅收規(guī)范，調(diào)整計(jì)稅基價(jià)，解決工業(yè)企業(yè)影響稅基、任意擴(kuò)大調(diào)撥批發(fā)差價(jià)的行為。下面我們就著重分析工商分離、稅制改革措施。（一）工商分離工商分離對(duì)煙草行業(yè)的影響所謂工商分離，是指在現(xiàn)行的煙草專賣體制下，將省級(jí)煙草公司負(fù)責(zé)本省煙草銷售的職能與負(fù)責(zé)本省卷煙生產(chǎn)企業(yè)的管理職能分開，并將實(shí)行三合一體制地區(qū)的煙草專賣局、煙草公司、卷煙生產(chǎn)企業(yè)三家單位分開。工商分離對(duì)煙草行業(yè)的影響主要有以下幾點(diǎn)：（1）加快了中國煙草由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)過渡的進(jìn)程。長期以來，在專賣政策的保護(hù)下，煙草行業(yè)憑借國家法律授予的權(quán)利實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場的有效控制，但這種通過行政手段實(shí)現(xiàn)的壟斷，事實(shí)上造成了市場主體的不平等，市場上缺乏真正的競爭對(duì)手，抑制了競爭，保護(hù)了落后，致使行業(yè)內(nèi)散、亂、小、差等現(xiàn)象得以長期存在。這種表面上對(duì)市場的絕對(duì)控制是十分脆弱的，一旦行業(yè)脫離行政保護(hù)就可能難以適應(yīng)殘酷的競爭。實(shí)行工商分離，將使工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)直接面對(duì)市場進(jìn)行競爭。市場機(jī)制是提高企業(yè)的組織運(yùn)行效率和資源運(yùn)用效率最為有效的手段，由市場對(duì)全國范圍內(nèi)形形色色小而多的企業(yè)及其品牌進(jìn)行檢驗(yàn)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化重組，摒棄以行政手段促成的“拉郎配”，使有限的資源能夠產(chǎn)生出最大的效益，使煙草行業(yè)戰(zhàn)略性重組的效率大大提高并且會(huì)成為煙草企業(yè)發(fā)展的永恒驅(qū)動(dòng)力。（2）有利于打破地區(qū)封鎖，形成全國統(tǒng)一大市場、大流通格局?，F(xiàn)行的財(cái)稅政策和工商一體的管理體制，限制了卷煙的合理流動(dòng)，地方政府和各級(jí)煙草公司從自身利益出發(fā)，千方百計(jì)控制外地卷煙的流入，加大培育地方名優(yōu)卷煙，使全國大部分卷煙地域性明顯，品牌無法做大做強(qiáng)，重點(diǎn)企業(yè)的優(yōu)勢無法得到發(fā)揮，地方封鎖已嚴(yán)重影響行業(yè)整體競爭力的提高。工商分離意味著各省煙草公司與所轄生產(chǎn)企業(yè)管理關(guān)系的脫鉤，煙草商業(yè)企業(yè)就可以以市場為導(dǎo)向，市場需要什么就經(jīng)營什么，什么有利就經(jīng)營什么，而不管它的產(chǎn)地是哪里，不再被生產(chǎn)企業(yè)的生存所牽制。這樣雖然財(cái)稅征收體制暫時(shí)還無法改變，但仍可以部分打破由利益而起的地方保護(hù)和地方封鎖，為在全國建立統(tǒng)一有序、公平競爭的大市場、大流通的格局打下基礎(chǔ)，進(jìn)而為大企業(yè)、大品牌的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。（3）增強(qiáng)企業(yè)的危機(jī)意識(shí)、市場意識(shí)和競爭意識(shí)，促進(jìn)工商企業(yè)各自的發(fā)展。工商分離以后，工業(yè)企業(yè)長期依賴的省內(nèi)市場將不再鞏固，來自國內(nèi)外市場競爭的壓力不斷加大，迫使工業(yè)不得不直接面向市場，切實(shí)了解市場的實(shí)際需求，更好地滿足消費(fèi)，不斷提高產(chǎn)品的科技含量，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，加大培育品牌，拓展國內(nèi)外市場，促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理，降低消耗，提高效益，增加市場競爭能力。煙草商業(yè)一直以來，在全國煙草整體處于買方市場的大背景下，可以輕而易舉地從卷煙工業(yè)那里獲得數(shù)目可觀的利潤。這些高額利潤又不