【正文】 中國煙草體制歷史、現(xiàn)狀與問題專題報告一2005年元月中國煙草體制歷史、現(xiàn)狀與問題一、中國煙草管理體制的歷史演進（一）我國煙草專賣制度的歷史沿革 　　“專賣”即壟斷經(jīng)營的意思，是一種經(jīng)濟管理體制，即在一定的社會經(jīng)濟制度下，國家對某種或某些商品實行的具體管理制度，它是整個經(jīng)濟管理體制的一個組成部分。專賣的主要特征是管理權限由國家集中，國家直接運用行政手段管理生產(chǎn)、經(jīng)營專賣商品的企業(yè)及個人。專賣可以分為完全專賣和不完全專賣、國家專賣和地方專賣。所謂完全專賣，即是在全國范圍內(nèi)，對某種商品的生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)均實行專賣管理；不完全專賣，是對生產(chǎn)經(jīng)營的部分環(huán)節(jié)，主要是銷售環(huán)節(jié)實行專賣管理。地方專賣是相對國家專賣而言，也可以稱之為不完全專賣，即地方政府根據(jù)本地區(qū)情況，決定對某種商品實行專賣。在我國古代，專賣即稱“榷酤”，榷是指一個人通過不準他人并行的獨木橋，是“?！钡囊馑?；酤，即賣。作為一種制度，專賣最早由我國封建社會官營工商業(yè)制度發(fā)展而來，當時稱之為禁榷制度，實行禁榷的商品由政府壟斷，限制或禁止私人經(jīng)營，西漢時封建王朝就對酒、鹽、鐵實行專賣，所得收入歸政府所有，作為中央財政上繳國庫。我國煙草專賣制度實行的是完全專賣、國家專賣的專賣形式。我國對煙草實行專賣的歷史比較晚，將煙草作為專賣對象的是北洋軍閥統(tǒng)治時期。1915年國民黨財政部成立煙酒公賣局，對煙酒實行公賣，稅率高于其他商品。1927年國民黨政府制定頒布了我國第一部煙草專賣法規(guī)，即《煙草公賣暫行條例》，標志著我國煙草專賣制度雛形的出現(xiàn)。 （二）解放后我國煙草管理體制的演進自1949年中華人民共和國成立以來，我國煙草行業(yè)在改革過程中得到了不斷的進步和發(fā)展。從經(jīng)濟體制改革的角度來看，這種過程大致可以劃分為以下三個階段：恢復發(fā)展和初步建立集中統(tǒng)一管理體制時期（1949年10月—1966年5月）解放初期，我國煙草行業(yè)和當時整個國民經(jīng)濟形勢一樣，處于百廢待興、百業(yè)待舉的狀態(tài)。通過接收外商煙廠和公私合營等政策措施，全國煙草行業(yè)很快恢復了生產(chǎn)經(jīng)營活動，并開始逐步實行了專賣體制。1951年，在《東北解放區(qū)煙酒專賣暫行條例》等政策法規(guī)的基礎上，中央人民政府財政部頒布實施了《專賣事業(yè)暫行條例實行草案》，以后又對煙草及其制品的生產(chǎn)、銷售作出了一系列的規(guī)定，開始逐步實行高度集中的計劃管理和專賣管理體制。特別是在1953年至1962年期間，由于當時特殊的歷史條件，全國煙草行業(yè)也實行了統(tǒng)購包銷體制。后來，國家除對煙葉原料統(tǒng)一收購管理外，又對煙葉、卷煙盤紙、鋁泊紙等煙草制品的輔助材料進行了統(tǒng)一收購管理。1954年底，全國完全建立了國家計劃內(nèi)卷煙制品全部由煙草專賣公司統(tǒng)一收購和銷售的管理體制。60年代初期，國家針對煙草業(yè)務管理部門過多、地方煙草企業(yè)嚴重分散經(jīng)營的狀況，成立了中國煙草工業(yè)總公司，對煙葉及其制品的生產(chǎn)、收購、銷售等重新進行統(tǒng)一管理，并比較成功地試辦了煙草工業(yè)“托拉斯”。從管理體制和改革的角度來看，這種“托拉斯”為80年代以后實行的專賣管理體制奠定了直接的理論和實踐基礎。實行分散管理體制時期（1966—1980年）在“文化大革命”和20世紀70年代末期，我國煙草行業(yè)處于分散管理和盲目發(fā)展時期。尤其是在“文化大革命”期間，中國煙草工業(yè)總公司被撤銷，煙草企業(yè)全部被下放。小煙廠盲目發(fā)展，計劃外煙廠增加到300多家，而且多數(shù)是由縣或縣以下社、隊開辦的。煙草產(chǎn)銷矛盾十分突出，整個行業(yè)管理非?；靵y，卷煙質(zhì)量和經(jīng)濟效益大幅度下降。實行集中統(tǒng)一管理、建立全面煙草專賣體制時期（1982年以后）1981年5月，黨中央、國務院在認真總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上，借鑒了世界上幾十個國家實行煙草專賣的歷史經(jīng)驗，明確提出了對我國煙草行業(yè)實行專賣管理、成立中國煙草總公司的重大決策。1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，1983年11月國務院決定成立輕工業(yè)部煙草專賣局，1984年1月，國務院決定將輕工業(yè)部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司實行一套機構(gòu)、兩塊牌子，這標志著我國煙草行業(yè)國有企業(yè)改革工作進入了一個新的歷史階段。在這一階段，煙草企業(yè)基本上實行的是集中統(tǒng)一管理體制。但具體細分起來，還可以大致劃分為以下三個不同的歷史時期。（1）高度集中統(tǒng)一管理時期。這一時期，大體上指20世紀80年代初至90年代初，其主要特征是在煙草企業(yè)的計劃、價格、投資、勞動工資等方面實行高度集中統(tǒng)一管理。在煙葉的種植、收購和調(diào)撥方面，煙葉收購計劃必須由縣級以上地方人民政府計劃部門根據(jù)國務院計劃部門下達的計劃下達，其他單位和個人不得變更；在卷煙生產(chǎn)方面，要開辦煙草制品生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國務院煙草專賣行政主管部門批準，煙草制品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)計劃必須嚴格按照國家下達的生產(chǎn)計劃進行生產(chǎn)，不得隨意突破；煙草制品生產(chǎn)企業(yè)如果要擴大生產(chǎn)能力而進行基本建設或者技術改造，必須經(jīng)國家煙草專賣行政主管部門批準；除了極少數(shù)工資收入沒有上劃的省市以外，絕大多數(shù)煙草企業(yè)的勞動工資制度必須按照國家煙草專賣局的統(tǒng)一要求執(zhí)行。國有煙草企業(yè)的這種管理體制較好地適應了當時的國內(nèi)經(jīng)濟形勢和煙草行業(yè)的集中統(tǒng)一管理制度，有利于使全國煙草行業(yè)形成一盤棋。但也不同程度地存在著統(tǒng)的過多、過死、企業(yè)缺乏靈活性的問題。（2）以簡政放權為主要內(nèi)容的企業(yè)改革。這一時期主要是指20世紀90年代初至1997底為止。其主要特征是我國煙草行業(yè)在國家有關法律、政策的要求下，結(jié)合煙草行業(yè)的實際情況，根據(jù)市場變化的規(guī)律，及時地改革了煙草企業(yè)管理體制。為了改變煙草行業(yè)統(tǒng)的過多、過死而使企業(yè)缺乏獨立性、自主性和創(chuàng)造性的問題，進一步適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，國家煙草專賣局一直探討在社會主義市場經(jīng)濟條件下如何搞好國有煙草企業(yè)的問題。在此期間，我國煙草企業(yè)改革進入了一個把專賣制度與市場經(jīng)濟相結(jié)合、適當放權讓利的新階段，先后對企業(yè)的計劃、價格、財務、投資、勞動人事制度等進行了改革，促使煙草企業(yè)逐步走向市場。為了解決全國卷煙計劃不能很好適應市場變化要求和卷煙計劃與財稅基數(shù)緊密聯(lián)系的問題，國家煙草專賣局在堅持專賣管理和指令性計劃的前提下，注意發(fā)揮計劃和市場兩種手段的長處，對卷煙總量實行嚴格的控制，但對具體品種、具體牌號的生產(chǎn)則交給企業(yè)按照市場需要自主安排；在承認和保留各省、區(qū)、市1993年計劃基數(shù)的基礎上，計劃的增量部分向名優(yōu)產(chǎn)品傾斜，同時根據(jù)市場發(fā)展需要和實際生產(chǎn)情況，按照自愿互利的原則，及時對卷煙計劃進行了有償性質(zhì)的調(diào)整。這不僅推動了大企業(yè)在市場經(jīng)濟擴張中對計劃增加的需要，而且也較好的照顧了計劃調(diào)減企業(yè)的經(jīng)濟利益，還增加了全行業(yè)的總體經(jīng)濟效益。把全國煙葉價格由國家計劃部門會同國家煙草專賣局統(tǒng)一制定改革成為根據(jù)不同的生產(chǎn)區(qū)域和煙葉品質(zhì)而把全國劃分成幾個不同的價格標準；在卷煙零售價格方面，也采取了由國家有關部門僅確定主要品牌的計稅基價、由企業(yè)自行確定零售價格、全國卷煙零售價格基本上全面放開的做法。在深化企業(yè)改革方面，各級煙草專賣局（公司）、企業(yè)也都進行了許多有益的探索和實踐。在人事、勞動、分配三項制度改革等方面都取得了很好的效果。（3）以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容的企業(yè)制度創(chuàng)新階段。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)的改革方向，煙草企業(yè)當然也不能例外。自1994年底十四屆三中全會提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度以后，煙草行業(yè)在1995年春天就召開了有關會議。1998年開始，全國煙草行業(yè)加大了以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容的企業(yè)制度創(chuàng)新工作。1998年5月，國家煙草專賣局組織部分省、市煙草專賣局和大型企業(yè)的有關部門負責人，召開了現(xiàn)代企業(yè)制度工作會議，研究和部署了煙草企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度問題。7月，又下發(fā)了《國家煙草專賣局關于進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點的通知》，確定了常德卷煙廠、遵義卷煙廠等10家卷煙企業(yè)為煙草行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點單位，并要求在1999底以前基本上完成實施任務。但是，不可否認的是，煙草行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的工作從總體上說落后于全國的改革工作。（三）我國煙草管理體制的背景與特征煙草專賣制度的實施背景自1982 年中國煙草總公司成立和1983 年《煙草專賣條例》頒發(fā)以來，煙草行業(yè)主要依靠法律引入和行政命令，通過計劃指標、許可證管制和各級煙草專賣機構(gòu)，自上而下地建立了“統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營”的國家煙草專賣制度。實施這一帶有行政強制性的制度安排，政府主要基于如下考慮：一是作為公共秩序的管理者和公共利益的代言人，政府希望把煙草這種有損居民身體健康且具有頑固嗜好性的生活消費品納入“統(tǒng)一管理”的軌道，以保證既有效滿足客觀存在的煙草消費需求，又能較好地控制煙草制品的過量供給；二是作為公共建設的承擔者，政府希望對具有剛性需求特征、價格彈性較弱的煙草制品實行“專賣專營”，從而可以通過實施高價重稅政策來獲取超額利益，為國家財政開辟巨額來源；三是作為民族利益的維護者和國有企業(yè)的所有者代表，政府希望通過嚴格的許可證管制來提高煙草市場進入壁壘，阻止那些具有強大市場競爭力的國外煙草公司對國內(nèi)市場的侵入，并把擁有3億多消費人口的國內(nèi)煙草市場牢固地控制在自己的企業(yè)手中，為國內(nèi)煙草企業(yè)實現(xiàn)高額稅利創(chuàng)造有利的市場條件。由于我國擁有世界上最龐大的煙草消費人口，而且在居民生活從溫飽向小康的轉(zhuǎn)型過程中，煙草消費會迅速增加，再加之煙草制品本身所具有的剛性需求特征，實行國家煙草專賣制度可以獲得巨大收益，實踐也充分地證明了這一點。煙草專賣制度從實施到現(xiàn)在，取得了不錯的成績，當然其成功在很大程度上還要歸功于專賣體制實施的背景。（1）煙草市場需求處于從快速增長到逐漸成熟的成長階段，這是煙草專賣體制成功實施的客觀經(jīng)濟條件。從20 世紀80年代初開始實施煙草專賣制度至今，我國煙草市場需求大致沿著快速上升到基本穩(wěn)定的路徑演變。1980～1991年，全國卷煙市場銷量從1467萬箱快速增長到3134萬箱，%。1992 年出現(xiàn)小幅下降，之后便轉(zhuǎn)入平穩(wěn)增長狀態(tài)，到1995年達到了3399萬箱的高峰值。1996～1999年, 卷煙市場銷量出現(xiàn)小幅下降趨勢，到2000年又有所回升。從過去近20年的發(fā)展變化軌跡來看，煙草行業(yè)大致處于由增長走向成熟的成長階段。有關的理論和實證研究表明，當一個行業(yè)處于這樣一個階段時，由于需求力量較大，競爭主要在買方展開，市場主導權基本掌握在作為賣方的企業(yè)手中，惡意價格競爭較少發(fā)生。而且，由于行業(yè)的成長性較好，誘使新的投資不斷涌入， 政府在制定相關政策時也往往做出傾斜性安排。在這些合力的作用下，使得該行業(yè)較易獲取和保持較高的收益水平。從我國煙草行業(yè)的實踐情況來看，近20年來之所以能保持較高的稅利收入，這與總?cè)丝诘牟粩嘣黾?、國民?jīng)濟的持續(xù)增長、居民煙草消費支出的不斷提高等因素引起卷煙市場需求保持成長勢頭是緊密相關的。（2）在“產(chǎn)業(yè)政策指導下的市場經(jīng)濟”改革理念和“漸進市場化”改革戰(zhàn)略影響下，行業(yè)主管部門和各級政府有關部門對國內(nèi)煙草市場實行了強有力的“行政壟斷”，這是煙草專賣體制成功實施的有利政治條件。20世紀70年代末期，我國啟動了以市場化為取向的經(jīng)濟改革，逐步形成了“產(chǎn)業(yè)政策指導下的市場經(jīng)濟”改革理念，一方面致力于引入市場競爭，希望通過市場力量來提高資源配置效率；另一方面堅持實施帶有行政強制性的產(chǎn)業(yè)政策，希望通過政府力量來推進重點行業(yè)和重點企業(yè)的發(fā)展。同時，為了避免由于改革而引起劇烈的社會震蕩，中國采取了由政府主導的先易后難、先局部后整體、先地區(qū)后全國的“漸進市場化”改革戰(zhàn)略。煙草行業(yè)由于其所具有的經(jīng)濟重要性和健康危害性，理所當然地成為產(chǎn)業(yè)政策的重點保護對象，并且容許保留計劃經(jīng)濟和行政壟斷。正因為如此，在過去20多年來，行業(yè)主管部門和各級政府有關部門得以通過援引《煙草專賣條例》和《中華人民共和國煙草專賣法》的有關條款，并運用各種強制性的行政手段，阻止系統(tǒng)外企業(yè)和國外煙草商進入國內(nèi)市場，實行壟斷高價并限制煙草企業(yè)之間展開價格競爭，對區(qū)域市場實行獨占經(jīng)營以削弱消費者的侃價能力。這些在其他行業(yè)很少使用或禁止使用的非市場手段，對保證我國煙草行業(yè)的高額收益起著至關重要的作用。（3）我國處于轉(zhuǎn)軌時期，灰色煙草消費的大量存在，這是專賣體制成功實施頗具影響力的社會性條件。這里不妨用1999年的數(shù)字來對煙草市場的灰色消費作一個大致的估算。1999年，％；由于沒有公布農(nóng)村居民的煙草消費支出，％用于煙草消費。根據(jù)1999年末全國城鄉(xiāng)人口總數(shù)(城鎮(zhèn)為38892萬人，鄉(xiāng)村為87017萬人)，計算出全國城鄉(xiāng)居民全年用于煙草消費方面的支出共計為680億元。然而，1999年，煙草行業(yè)統(tǒng)計的對系統(tǒng)外卷煙銷售額為1780億元，兩者相差高達1100億元。盡管由于居民少報卷煙消費支出等原因而使上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在較大誤差，但由此也大致可以推斷出我國煙草市場的灰色消費規(guī)模是十分龐大的，粗略的估計至少在300億元以上。勿庸諱言，在煙草行業(yè)近20年的發(fā)展中，諸如公款消費、尋租性消費等灰色煙草消費的大量存在，在拉動煙草市場需求增長、誘致煙草企業(yè)產(chǎn)品升級和保障煙草行業(yè)獲取超額利潤等方面的確產(chǎn)生了不小的影響作用。（4）在沒有加入關貿(mào)總協(xié)定(1995 年后為世界貿(mào)易組織) 的情況下，我國可以通過政策壁壘把國外煙草商拒之門外，國際社會對此也有較大的寬容度，這是專賣體制成功實施的必要國際環(huán)境。自20世紀80年代以來，世界煙草業(yè)逐漸形成了菲利普莫里斯公司、英美煙草公司、日本煙草公司三大巨頭爭雄問鼎之勢。2000年，這三大公司在全球180多個國家和地區(qū)共銷售了4150萬箱卷煙， 占全球整體市場的40％ ，占我國以外世界市場的60％。不過，由于我國成功地運用了產(chǎn)銷許可證和其他較為嚴格的進口管制措施，使得這三大公司雖然牢牢地占據(jù)了絕大部分國家的煙草市場，但在我國，除了走私卷煙擠占了部分市場外，這三大公司正常渠道的市場進入量合計不足我國市場總量的1％。在世界經(jīng)濟一體化趨勢日益增強的現(xiàn)代，我國煙草行業(yè)這種“市場閉鎖”狀態(tài)是較為罕見的。但由于我國未加入關貿(mào)總協(xié)定(1995 年后為世界貿(mào)易組織)，因此，在國際貿(mào)易往來中可以根據(jù)“對國內(nèi)企業(yè)有利”的原則設置相應的進入壁壘，從而避免具有強大競爭實力的跨國公司對國內(nèi)市場的擠占。同時，因為我國是發(fā)展中國家和基于“吸煙有害健康”的煙草行業(yè)特性，國際社會對我國實施的旨在保護國內(nèi)煙草市場的準入限制政策一般也具有較大的寬容度。由于我國擁有世界上最為集