【正文】 和九五計(jì)劃把環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)有機(jī)的組成部分，納入國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃?！　　　　　　　〉谌?jié)　預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則　　　　一、預(yù)防為主、防治結(jié)合原則的提出　　該原則是針對(duì)環(huán)境問題的特點(diǎn)和國內(nèi)外環(huán)境與資源管理的主要經(jīng)濟(jì)和教訓(xùn)提出的?！　　　≡谔幚憝h(huán)境問題上，采取“預(yù)防為主”的方針是極為重要的。這是因?yàn)椋骸　…h(huán)境污染和破壞一旦發(fā)生，往往難以消除和恢復(fù)，甚至具有不可逆轉(zhuǎn)性?！　…h(huán)境造成污染和破壞以后，再進(jìn)行治理，從經(jīng)濟(jì)上來說是最不合算的，往往要耗費(fèi)巨額資金?！　…h(huán)境問題在時(shí)間和空間上的可變性很大，環(huán)境問題的產(chǎn)生和發(fā)展又有一種緩發(fā)性和潛在性，再加上科學(xué)技術(shù)發(fā)展的局限，人類對(duì)損害環(huán)境的活動(dòng)造成的長遠(yuǎn)影響和最終結(jié)果，往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)，但到后果一旦出現(xiàn)，往往為時(shí)已晚，而無法救治。這種情況要求人類活動(dòng)必須審慎地注意對(duì)環(huán)境的長遠(yuǎn)的、全局的影響，注意 “防患于未然”?！　　　∥覈鴮?duì)預(yù)防為主的真正重視，大體也是20世紀(jì)70年代末到80年代初，而且是從中國環(huán)境問題造成的巨大損失和社會(huì)損害中認(rèn)識(shí)到預(yù)防為主的極端必要性。預(yù)防為主的原則，在我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》中均有體現(xiàn)?！　　　《?、預(yù)防為主、防治結(jié)合原則的含義和作用　　預(yù)防為主，是指在國家的環(huán)境與資源管理中，通過計(jì)劃、規(guī)劃及各種管理手段，采取防范性措施，防止環(huán)境損害的發(fā)生?！　☆A(yù)防為主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染與破壞，要采取積極的治理措施，做到防治結(jié)合?！　〔扇☆A(yù)防為主，防治結(jié)合的原則，可以盡量避免環(huán)境損害或者將其消除于生產(chǎn)過程之中，做到防患于未然；對(duì)于不可避免的污染，則通過各種凈化治理措施，達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的要求，這無疑是一種投資少、收效大，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)起來，把三種效益統(tǒng)一起來的卓有成效的措施?！　　　∪?、如何貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則　　　　貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，除了加強(qiáng)計(jì)劃管理之外，最重要的就是全面規(guī)劃和合理布局。　　全面規(guī)劃就是對(duì)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)各方面的關(guān)系作通盤考慮，進(jìn)而制定國土利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與環(huán)境規(guī)劃，使各項(xiàng)事業(yè)得以協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市規(guī)劃中，還包括合理的功能區(qū)的劃分?！　」I(yè)布局不合理是造成我國環(huán)境污染的重要原因。　　合理的工業(yè)布局應(yīng)該注意：　?。?）適當(dāng)利用自然環(huán)境的自凈能力；　　（2）加強(qiáng)資源和能源的綜合利用；　　（3）大型項(xiàng)目的分布與選址，必須事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并盡可能減少對(duì)周圍環(huán)境的不良影響；　?。?）嚴(yán)禁污染型工業(yè)建在居民稠密區(qū)、城市上風(fēng)向區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、名勝古跡和風(fēng)景游覽區(qū)、自然保護(hù)區(qū)?！　　　∪缤恋乩靡?guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等、“三同時(shí)”制度 （三同時(shí)制度，是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開發(fā)項(xiàng)目，以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的工程建設(shè)，其中需要配套建設(shè)的防治污染和其他公害的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）?！　　　〉谒墓?jié)　開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理的原則　　　　開發(fā)者養(yǎng)護(hù)，污染者治理的原則，是強(qiáng)制污染和破壞環(huán)境與資源者承擔(dān)責(zé)任的一項(xiàng)環(huán)境與資源管理的基本原則?！　￠_發(fā)者養(yǎng)護(hù)，是指對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行開發(fā)利用的組織或個(gè)人，有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)、整治和養(yǎng)護(hù)?！　∥廴菊咧卫恚侵笇?duì)環(huán)境造成污染的組織或個(gè)人，有責(zé)任對(duì)其污染源和被污染的環(huán)境進(jìn)行治理?！　∧康?，明確污染者責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)治理污染，保護(hù)環(huán)境。　　政府過大的財(cái)政援助，等于把本應(yīng)由污染者承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人?！　?0年代初經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）理事會(huì)首先提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”?！　∥廴菊哓?fù)擔(dān)費(fèi)用的范圍，學(xué)術(shù)界一般有兩種意見：　?。üM(fèi)用、環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、預(yù)防費(fèi)和被害者救助的費(fèi)用）。　　，消除污染費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用。消除污染費(fèi)包括治理污染源和恢復(fù)被污染的環(huán)境的費(fèi)用。損害賠償費(fèi)用是指賠償環(huán)境污染，受害者的人生和財(cái)產(chǎn)的損失?！　〔灰胬斫庹l污染、誰治理，該原則只明確了治理責(zé)任，并不是污染者的全部責(zé)任。另外，一些老的國有企業(yè)，由于設(shè)備落后、污染量大，而且對(duì)其產(chǎn)生的污染需要技術(shù)支持，因而會(huì)發(fā)生很多的費(fèi)用。如果單純適用誰污染、誰治理原則，這些企業(yè)會(huì)不堪重負(fù)，由于企業(yè)公有制的性質(zhì)，排污單位各自治理污染源之外，還應(yīng)該實(shí)行國家和地方政府在污染單位參加下的區(qū)域的綜合治理?！　∥覈董h(huán)境保護(hù)法規(guī)定》：產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；采取有效措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害?！　∨欧盼廴疚锍^國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！　　　《?、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)污染者治理原則的貫徹　?。ㄒ唬榱擞行У刎瀼亻_發(fā)者養(yǎng)護(hù)的原則，我國有關(guān)法律對(duì)自然資源的開發(fā)者規(guī)定了各種強(qiáng)制性的整治與養(yǎng)護(hù)的責(zé)任　　《環(huán)境保護(hù)法》第l8條規(guī)定：“……風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，限期治理?！钡趌9條規(guī)定： “開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！薄　≡凇渡址ā?、《草原法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》等單行法規(guī)中，對(duì)于開發(fā)者的整治、護(hù)養(yǎng)的責(zé)任都分別進(jìn)一步作了具體規(guī)定?！　。ǘ?shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制　　環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，是在第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議以后，在不少省市開展起來的一種把環(huán)境保護(hù)的任務(wù)定量化、指標(biāo)化，并層層落實(shí)的管理措施?！董h(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！薄　…h(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，一般是以簽訂責(zé)任書的形式，具體規(guī)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)從省長、市長、區(qū)長（縣長）直到基層企業(yè)的廠長，在任期內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)和管理指標(biāo)，并建立相應(yīng)的定期檢查、考核和獎(jiǎng)懲辦法。實(shí)行這樣一種環(huán)境管理措施有許多好處：（1）有利于把環(huán)境保護(hù)的任務(wù)真正納入各級(jí)政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、年度工作計(jì)劃，使環(huán)境保護(hù)任務(wù)得以真正落實(shí)；（2）實(shí)行責(zé)任制，把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任層層分解并落實(shí)，把環(huán)境保護(hù)的任務(wù)定量化、指標(biāo)化，加強(qiáng)了環(huán)境管理；（3）相應(yīng)地建立各種配套措施和支持系統(tǒng)，如定量化的監(jiān)測和監(jiān)督系統(tǒng)、定期的檢查考核制度、相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法等，這樣就促進(jìn)了環(huán)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)，強(qiáng)化了環(huán)保部門的監(jiān)督管理職能?！　。ㄈ┎扇∥廴鞠奁谥卫淼拇胧　?duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)實(shí)行限期治理，是貫徹污染者治理原則的一種強(qiáng)制性的和十分有效的措施。這種措施使污染企業(yè)的治理責(zé)任更加明確并有了時(shí)間上的限制，使污染治理得以按計(jì)劃進(jìn)行?！　　　〉谖骞?jié)　公眾參與原則　　　　一、環(huán)境權(quán)理論與環(huán)境管理的公眾參與原則　　加強(qiáng)國家對(duì)環(huán)境的管理，維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，需要公眾的廣泛參與。20世紀(jì)后期，在環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究中，國外有的學(xué)者為了給公眾參與環(huán)境管理找到理論根據(jù)，提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論、“公共信托”論和公民“環(huán)境權(quán)”的理論?！　　碍h(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論認(rèn)為：空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素，不能像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)那樣被認(rèn)為是一種取之不盡、用之不竭的自然物，因而是一種“自由財(cái)產(chǎn)”，任何人無需支付代價(jià)即可任意占有和處置。作為人類賴以生存的基本條件的環(huán)境要素，在當(dāng)　　今受到嚴(yán)重污染和破壞，以致威脅到人類的正常生活的情況下，不應(yīng)再視為“自由財(cái)產(chǎn)”，不能成為所有權(quán)的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對(duì)人類社會(huì)的極端重要性來說，它應(yīng)該是人類的“共享資源”，是全人類的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對(duì)其占有、支配和損害?！　「鶕?jù)公共信托理論，為了合理支配和保護(hù)共有財(cái)產(chǎn)，共有人委托國家來管理。國家對(duì)環(huán)境的管理是受共有人的委托行使管理權(quán)的，因而不能濫用委托權(quán)?！　∫浴肮藏?cái)產(chǎn)”論、“公共信托”論為根據(jù)，又有人提出了公民享有“環(huán)境權(quán)”的理論?！　?970年3月，在東京召開的一次關(guān)于公害問題的國際座談會(huì)上，一位美國環(huán)境法教授提出了環(huán)境權(quán)理論。他認(rèn)為：每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)并受法律的保護(hù)?！　?972年的《聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言》也規(guī)定了類似的原則。宣言提出的26條原則的第一項(xiàng)是：人類有權(quán)在能夠過尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利。　　　　二、公眾參與原則在法律上的體現(xiàn)和貫徹　?。ㄒ唬┕竦沫h(huán)境權(quán)　　我國《憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄董h(huán)境法》規(guī)定：“為了保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康……”《民法通則》規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)相鄰各方正確處理相鄰關(guān)系中包括有通風(fēng)、采光。給相鄰方造成妨礙或損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失” 。　　在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，首次確立了環(huán)境決策的公眾參與原則，鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。該法還規(guī)定對(duì)環(huán)境可能造成不良影響和涉及公眾環(huán)境權(quán)益的各種規(guī)劃項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。2006年2月國家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》進(jìn)一步具體規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則、范圍、方式和程序等。我國憲法也作出相關(guān)規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”　?。ㄈ┕裼袑?duì)污染破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利　　我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等都對(duì)公民享有監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利作了規(guī)定，充分體現(xiàn)了環(huán)境管理的公眾參與原則。但在實(shí)踐中，公民如何真正有效地參與環(huán)境管理，參與監(jiān)督以及檢舉，還存在許多困難，如缺乏具體行使權(quán)利的形式、程序和有關(guān)具體的法律規(guī)定。　　依照《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》的規(guī)定，若行政許可申請(qǐng)人或利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵害了自己的合法權(quán)益或存在違法行為時(shí)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！　　　∷伎碱}　　？我國環(huán)境與資源保護(hù)法的基本原則有哪些？　　、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則的基本精神和目的是什么？　?。俊　　伴_發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理”的原則？　??？其理論根據(jù)是什么？環(huán)境保護(hù)的民主原則在我國法律上有哪些體現(xiàn)？第八章　環(huán)境保護(hù)的基本法律制度第一節(jié)　土地利用規(guī)劃制度　　　　一、土地利用規(guī)劃制度的概念和作用　　土地利用規(guī)劃制度，是指國家根據(jù)各地區(qū)的自然條件、資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，通過制定土地利用的全面規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)設(shè)置、工農(nóng)業(yè)布局、交通設(shè)施等進(jìn)行總體安排，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞?！　∪魏谓ㄔO(shè)、開發(fā)和規(guī)劃活動(dòng)，都需要在一定空間和地區(qū)上進(jìn)行，因而都要占用一定的土地。通過土地利用規(guī)劃，特別是控制土地使用權(quán)，就能從總體上控制各項(xiàng)活動(dòng)，做到全面規(guī)劃、合理布局。西方國家總結(jié)環(huán)境污染被動(dòng)治理的教訓(xùn)后認(rèn)識(shí)到，通過國土利用規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)合理布局，是貫徹“預(yù)防為主”的方針、改變被動(dòng)治理的極好方法。對(duì)于環(huán)境管理來說，它是一種積極的、治本的措施，也是一項(xiàng)綜合性的先進(jìn)的管理制度?！　?duì)國土的規(guī)劃和控制，一般是通過國土規(guī)劃法來實(shí)現(xiàn)的。各種規(guī)劃的要求、制度、程序都在法律上作出規(guī)定。規(guī)劃法的種類有土地利用規(guī)劃法、城市規(guī)劃法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃法、區(qū)域規(guī)劃法等?！　∥覈呀?jīng)頒布執(zhí)行的有土地管理、城市規(guī)劃、縣鎮(zhèn)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃等法規(guī)。國土整治法在起草中。2004年第二次修正的《土地管理法》專設(shè)一章：土地利用總體規(guī)劃。 　　　　二、城市規(guī)劃　　我國按照市區(qū)和郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的總數(shù)，把城市劃分為三級(jí)：　　大城市，人口50萬以上的城市；中等城市，人口20萬以上不足50萬的城市；小城市，人口不足20萬的城市?！　。ㄒ唬┏鞘幸?guī)劃的任務(wù)和性質(zhì)　　城市規(guī)劃，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展計(jì)劃和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署。制訂城市規(guī)劃，既要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和該城區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，又要根據(jù)城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況，城市的現(xiàn)狀特點(diǎn)，來確定城市在規(guī)劃期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、城市的性質(zhì)、規(guī)模和布局，合理地利用城市的土地，綜合規(guī)劃和部署城市的經(jīng)濟(jì)、文化、公共事業(yè)環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)建設(shè)，保證城市有秩序、協(xié)調(diào)地發(fā)展?！　〕鞘幸?guī)劃是城市各項(xiàng)建設(shè)、工程設(shè)計(jì)和城市管理的依據(jù)，它具有法律的性質(zhì)。城市規(guī)劃一經(jīng)制定和批準(zhǔn)，各項(xiàng)建設(shè)必須依據(jù)規(guī)劃來進(jìn)行。　?。ǘ┏鞘幸?guī)劃的制訂　　我國的城市規(guī)劃分為兩個(gè)階段進(jìn)行，一個(gè)是總體規(guī)劃，一個(gè)是詳細(xì)規(guī)劃。總體規(guī)劃是對(duì)城市發(fā)展具有方向性和指導(dǎo)性的綱領(lǐng)規(guī)劃，它要規(guī)定城市發(fā)展的基本問題?！　≡敿?xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃的具體化。它要對(duì)區(qū)域內(nèi)近期建設(shè)和新建改建的各項(xiàng)建設(shè)作出具體部署和安排?！　。ㄈ┏鞘信f城區(qū)的改造　　多年來，由于忽視城市總體規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，不顧城市性質(zhì)，片面追求變消費(fèi)城市為產(chǎn)業(yè)城市，使許多城市的工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，城市亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，加之城市內(nèi)生產(chǎn)和非生產(chǎn)設(shè)施比例失調(diào)，造成城市舊城區(qū)的功能區(qū)分布雜亂，交通擁擠，住房緊張，環(huán)境污染嚴(yán)重?！　≡趪?，對(duì)現(xiàn)有污染嚴(yán)重的大城市，一般是采取以下的補(bǔ)救措施：　　“工業(yè)分散”政策，使工業(yè)布局郊區(qū)化，最有效的辦法是建設(shè)衛(wèi)星城。這樣可以大大減輕城市的環(huán)境污染?！　　坝泻S”。美國為了解決大城市污染問題，把許多工廠外遷郊區(qū)。例如芝加哥，20世紀(jì)60至70年代外遷了200多個(gè)工廠。日本東京原有9萬多工廠，工業(yè)和人口密度世界罕見，20世紀(jì)50年代環(huán)境狀況極為惡劣。后來，組織中小企業(yè)外遷到填海造田的地區(qū)，騰出了工廠占地面積的40%，大大改變了污染源高度集中的狀況。英國和法國為了順利實(shí)行搬遷，法律規(guī)定對(duì)搬遷工廠給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。英國規(guī)定，政府補(bǔ)助搬遷者搬遷基建費(fèi)的20%一0%，法國則全部支付搬遷人員及其家屬的搬遷費(fèi)?！　　肮I(yè)小區(qū)”