【正文】 問題，正像國務(wù)院國資委領(lǐng)導(dǎo)所說，“三結(jié)合”是前提，“三統(tǒng)一”是核心。在這方面，國資委的建立已向前邁出了歷史性的一步。當然，國資監(jiān)管機構(gòu)如何進一步深化改革，真正不同于以往政府主管部門，不當“婆婆”加“老板”，仍是當前提高國企治理效率一個重大的問題。國務(wù)院國資委成立一年多來，在推動政企分開、政資分開以及探索行使所有權(quán)方面，取得了歷史性的進展。但要真正解決“所有者缺位”問題，還有較長的路要走。過去，國務(wù)院的一些部門都有自己的直屬企業(yè)，他們也在部分地行使所有權(quán)，但未能解決“所有者缺位”問題，不能歸結(jié)為工作不努力，而是對這些部門的授權(quán)不充分，以及對這些部門在監(jiān)管國資方面，未建立起有效的激勵和監(jiān)督機制。 在國企，較長時間以來，所有者該行使的所有權(quán)沒有很好行使。一方面經(jīng)營業(yè)績確認、經(jīng)營班子薪酬安排，是企業(yè)自己決定的，新增利潤的投向，由企業(yè)自己安排；另一方面對行使所有權(quán)的機構(gòu)、人員來講，他們的個人利益與行使所有權(quán)的結(jié)果不掛鉤，也就是說，沒有按照十六大提出的權(quán)、責、利“三統(tǒng)一”的要求，對國資監(jiān)管人員實施有效的激勵和監(jiān)督。這些才是“所有者缺位”的要害。 從組織性質(zhì)來看，國際上國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)大體上可以分為三類：一是政府部門，如加拿大、意大利、法國、瑞典、俄羅斯等；二是企業(yè)，如新加坡、奧地利、匈牙利等；三是特設(shè)機構(gòu)，如中國。前兩種類型的組織，有利有弊，但許多已運轉(zhuǎn)多年，相對成熟。我國的是一種新探索，面臨的挑戰(zhàn)和需要解決的問題肯定較多。從我國的情況看，按照十六屆三中全會的要求，在進一步完善國有資產(chǎn)管理體制的改革中，研究解決以下問題，似有必要：一是應(yīng)當明確特設(shè)機構(gòu)的組織性質(zhì)。短期內(nèi)應(yīng)抓緊把各級國資監(jiān)管機構(gòu)建立起來，實行政企分開、政資分開。中長期參照國際上流行的機構(gòu)投資者的做法，來探索國資監(jiān)管機構(gòu)的運作模式。這可能更有利于明確國資監(jiān)管機構(gòu)的目標，落實責任，也更有利于建立國有資本的經(jīng)營預(yù)算制度。二是界定國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力邊界。所有者的權(quán)力應(yīng)完整地賦予國資監(jiān)管機構(gòu)。（國務(wù)院國資委監(jiān)管的范圍是比較窄的。比如，意大利的中央企業(yè)，既包括金融行業(yè)，也包括廣播、電視、文化、機場等行業(yè)。再如，我國上海市、重慶市的國資委，他們監(jiān)管企業(yè)涉及的范圍較廣，有金融類經(jīng)營性資產(chǎn)，也有非經(jīng)營性資產(chǎn)。）也應(yīng)要求他們決不能既當“婆婆”又當“老板”。正像國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)所講，管資產(chǎn)與管企業(yè)有根本的區(qū)別。不僅不能當“婆婆”，當“老板”也應(yīng)視國企情況區(qū)別對待。比如，在中央企業(yè)，對未改制的企業(yè)，應(yīng)加快授權(quán)經(jīng)營的步伐；對改制的企業(yè)，應(yīng)依照《公司法》，只行使股東的權(quán)力。三是對國資監(jiān)管機構(gòu)建立激勵和監(jiān)督機制。監(jiān)督“監(jiān)管者”十分重要，激勵“監(jiān)管者”也很必要。對國資監(jiān)管機構(gòu)人員的獎懲任免，應(yīng)與所監(jiān)管國有資產(chǎn)的保值增值掛起鉤來，不能長期讓他們的薪酬安排與現(xiàn)在的公務(wù)員一樣。當然，各級國資監(jiān)管機構(gòu)，也需探索內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的合理設(shè)置問題，以達到精簡、高效的目的。三、堅持和完善監(jiān)事會制度監(jiān)事會在法人治理結(jié)構(gòu)中的位置。在深化國企改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度中，法人治理結(jié)構(gòu)這么重要，又這么復(fù)雜，監(jiān)事會在法人治理結(jié)構(gòu)中處于什么位置，是一個在理論上繞不過去的問題，也是從事監(jiān)事會工作的同志這些年來常常思考的一個問題。（1）兩種監(jiān)事會。在我國企業(yè)，有兩種監(jiān)事會，一種是《公司法》中股份公司和有限責任公司的監(jiān)事會，通常稱為內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，另一種是《企業(yè)法》企業(yè)和《公司法》中國有獨資公司的監(jiān)事會，通常稱為外派監(jiān)事會。對內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，理論界和企業(yè)界以往常將它稱之為“花瓶”、“擺設(shè)”，包括我國上千家上市公司的監(jiān)事會，其監(jiān)事會公告是“千人一面”。去年修改《公司法》中，國務(wù)院法制辦在匯集各方面意見后提出：“關(guān)于監(jiān)事會制度，各方面認為現(xiàn)行公司法監(jiān)事會制度中監(jiān)事會的職權(quán)比較單薄，缺乏真正制約董事會、經(jīng)理人員的力度，應(yīng)當擴充監(jiān)事會職權(quán)”。對外派監(jiān)事會包括它的前身稽察特派員制度，理論界也有較大的爭議。起初，持不同意見的人說，稽察特派員制度是為安排“二線”的部長和“分流公務(wù)員”而設(shè)立的，是一種現(xiàn)代的“監(jiān)軍”，難起作用。隨后又說，外派監(jiān)事會與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會沒有本質(zhì)的區(qū)別，也是一種“擺設(shè)”?，F(xiàn)在還有人說，外派監(jiān)事會不屬于法人治理結(jié)構(gòu)的組成部分，應(yīng)當取消。對此，一些從事特派員、外派監(jiān)事會工作的同志，想從國際慣例找到根據(jù)，來說明特派員、外派監(jiān)事會存在的必要，有的把特派員說成是法國國企的政府特派員，有的把外派監(jiān)事會說成是德國的監(jiān)事會，有的說成是日本的監(jiān)事會，并且進一步說這些國家治理機構(gòu)的設(shè)置，比美國的董事會更有效。其實，法國的政府特派員（government missioner）等[[59] 在意大利國企中，也有國家特派員或檢查員（state inspector）。]與我國曾實行的國務(wù)院稽察特派員，有較大區(qū)別。法國《公司法》規(guī)定，股份公司的治理機構(gòu)的設(shè)置，可以在美國型或德國型中任選，實際的結(jié)果90%以上的企業(yè)選的是美國型。在法國國有企業(yè)還存在廣泛的國家監(jiān)督，包括國會財經(jīng)監(jiān)督委員會、政府特派員（government missioner）、審計法院等。國會財經(jīng)監(jiān)督委員會負責檢查國企實施經(jīng)濟目標的情況，政府特派員負責檢查國企實施社會目標的情況，審計法院負責查賬。我國的稽察特派員，不僅要負責檢查國企實施社會目標的情況，更主要的是要查賬、檢查國企實現(xiàn)經(jīng)濟目標的情況。法國國企存在多頭監(jiān)督，但效果并不理想。對國企監(jiān)督的多樣性，或我們常講的所謂“多管齊下”，并不必然帶來監(jiān)督的有效性。要進一步弄清這些爭論，有必要弄清楚國際上企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的有效性問題。（2）企業(yè)監(jiān)督有效性的四個特征。出資人設(shè)立的企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，不論是主流型中的董事會，還是非主流型中的監(jiān)事會，其有效性至少應(yīng)具備四個特征。一是獨立性。美國、德國的董事會比較獨立，意大利的監(jiān)事會也比較獨立。在中國，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會基本不獨立，而外派監(jiān)事會是高度獨立的（見表4）。比如，在《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》中，以下條款都是保證獨立性的，由國務(wù)院派出（第2條），不參與、不干預(yù)（第3條），輪崗制度（第16條），實行回避制度（第19條），廉政規(guī)定（第21條）等。表4： 各國監(jiān)督機構(gòu)獨立性比較表國別治理機構(gòu)名稱獨立性美國董事會比較獨立德國監(jiān)事會比較獨立意大利監(jiān)事會比較獨立日本監(jiān)事會不獨立中國內(nèi)設(shè)監(jiān)事會不獨立中國外派監(jiān)事會高度獨立二是專業(yè)性。美國、德國的董事會成員主要來自企業(yè)家，意大利的監(jiān)事會成員全部是注冊的法定審計人。在中國，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會成員的專業(yè)性較弱，比較而言，外派監(jiān)事會成員的專業(yè)性要強，主席和專職監(jiān)事的業(yè)務(wù)素質(zhì)顯著高于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會成員。三是積極性。在對董事、監(jiān)事的激勵上，上述四國都在探索之中，還未形成有效的激勵機制。但比較而言，美國對董事的激勵機制要好一些。在中國，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會沒有這方面的規(guī)定，外派監(jiān)事會有這方面的規(guī)定（條例第二十三條），但無法操作，比如，2002年底朱總理提出要實施，但也未落實。四是監(jiān)督權(quán)力。美國、德國的董事會具有對經(jīng)營班子獎懲任免、聘用獨立審計人等權(quán)力，意大利的監(jiān)事會則沒有這種權(quán)力。在中國，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會和外派監(jiān)事會，都不具備美國、德國董事會那種權(quán)力。比如，《投資中國》一書作者在研究我國《公司法》后認為，中國股份公司監(jiān)事會沒有很好發(fā)揮作用，最主要的問題就是“權(quán)職分離”。他說，中國《公司法》賦予股份公司監(jiān)事會最大的權(quán)力是，“當董事和經(jīng)理的行為損害公司利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正”， 但并沒有規(guī)定監(jiān)事會如何能使這一“要求”生效[[60] :《Investing in China》，美國QUORUM出版社，2002年。]。確保企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的有效性，是一項系統(tǒng)工程，各項條件缺一不可，不然其有效性是難盡人意的。2002年，日本索尼、韓國電信決定改革監(jiān)事會，根本目的就是要解決監(jiān)督的有效性問題。2003年年底，意大利帕馬拉特公司爆出數(shù)額高達上百億歐元的財務(wù)丑聞，被國際社會稱為“歐版安然”，反映了他們的監(jiān)事會制度存在重大缺陷。近年來，我國上市公司不時爆出財務(wù)丑聞，從一個方面暴露出內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度存在的問題。同樣，據(jù)媒體2004年披露，中央企業(yè)也存在不少丑聞。比如，中國電力被查出高達10多億元人民幣的“涉案金額”、中儲棉5億多人民幣的損失等。從對中央企業(yè)監(jiān)督的有效性看，問題并非是中央企業(yè)外派監(jiān)事會成員工作不努力，而是制度設(shè)計還不完善。所以，要與時俱進改革監(jiān)事會制度。與時俱進堅持與改革監(jiān)事會制度。2004年4月2日，國務(wù)院第46次常務(wù)會議在聽取監(jiān)事會工作匯報時，強調(diào)要進一步堅持和完善監(jiān)事會制度，我們應(yīng)當完整準確的學習領(lǐng)會這一精神，不堅持外派監(jiān)事會制度，就不存在完善這一制度的問題，同樣，不完善外派監(jiān)事會制度，就不可能堅持這一制度。完善的關(guān)鍵在于要與時俱進改革這一制度。（1）工作定位。有些同志認為，監(jiān)事會的工作定位，或簡單說，監(jiān)事會是干什么的，至今并未真正搞清楚。有四類說法來描述監(jiān)事會的作用。第一類是比喻法。他們把監(jiān)事會說成是“看門狗”、“發(fā)現(xiàn)老鼠洞的貓”、“偵察兵”，這雖形象，但不準確，還可能引起企業(yè)和監(jiān)事會雙方的反感。第二類是否定法。他們認為監(jiān)事會不是組織部門，不是紀檢部門，不是國家審計部門，也不是國資管理部門，這并沒有回答監(jiān)事會究竟是什么。第三類是綜合法。他們認為，監(jiān)事會對企業(yè)的任何活動都應(yīng)進行監(jiān)督，比如，一把手是否稱職，班子是否團結(jié)、廉潔，投資是否科學等等。什么都應(yīng)干，但什么都不專，也沒有手段，能否干好？第四類是《條例》法?！稐l例》第二條中規(guī)定，外派監(jiān)事會“對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督”，第三條中規(guī)定，外派監(jiān)事會要“確保國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯”。《條例》對外派監(jiān)事會寄予了很高的期望，但要做到確保國有資產(chǎn)不流失，卻是外派監(jiān)事會難以承擔的。關(guān)于國有資產(chǎn)流失問題。最近海外某學者提出，國企改制造成國資流失，因此國企改制與改革應(yīng)叫停[[61] 清華大學，《公司組織與治理》課程案例資料。]。國資流失至少有兩種形態(tài)：一是腐敗造成的流失。這種流失危害性大，政府打擊的力度也大，遏制這種流失，主要靠紀檢、司法部門。另外一種形態(tài)是經(jīng)營效率低下包括投資失誤、管理混亂等一系列問題造成的流失。比如，2003年中央企業(yè)三級以上企業(yè)實際虧損面高達42%。這種流失面廣量大，也會從根本上造成國企無法生存和發(fā)展。遏制這種流失，是一個龐大的系統(tǒng)工程，不僅是政府的事，也是企業(yè)的事，不僅是監(jiān)督機構(gòu)的事，也是管理機構(gòu)的事，不僅是外派監(jiān)事會的事，也是各類監(jiān)督機構(gòu)包括國家審計、證監(jiān)會的事。因此，把防止國資流失作為外派監(jiān)事會的工作定位，既會造成與其他部門職責劃分不清，又會帶來有這個職責卻沒有相應(yīng)權(quán)力這種“職”與“權(quán)”不統(tǒng)一的問題，最終造成承擔不了這種責任而被看作是“擺設(shè)”。（2）聘請事務(wù)所的權(quán)力。監(jiān)事會應(yīng)當干什么？從代理理論看，解決信息不對稱是個重大問題，而解決信息不對稱，首先是要解決確認經(jīng)營業(yè)績真實性的問題。1998年搞稽察特派員制度時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就講要解決這些問題。1999年一個典型的案例就是中國化工進出口公司暴出七、八十億元的虧損。黃菊副總理在剛剛結(jié)束的中央企業(yè)負責人會議上對今年的監(jiān)事會改革提出了明確的要求，他說要把監(jiān)事會工作與紀檢、審計工作結(jié)合起來，提高監(jiān)督的有效性。在國企，涉及審計的組織、機構(gòu)至少有三類。一是國家審計，二是內(nèi)部審計，三是事務(wù)所審計。在所有國家，對國有企業(yè)都有國家審計。在中國國企，國家審計主要是離任審計和專項審計，但不搞年度報表審計。監(jiān)事會是代替不了國家審計的。在發(fā)達國家，以往，內(nèi)部審計機構(gòu)主要從事公司經(jīng)營結(jié)果的審核，現(xiàn)在主要從事公司的風險控制。因此，如果說財務(wù)部門是公司的一個管理機構(gòu)，內(nèi)部審計部門越來越成為公司的一個治理機構(gòu)。我國許多企業(yè)內(nèi)部審計部門至今仍在從事經(jīng)營結(jié)果的審核工作，包括公司年度財務(wù)報告的審計工作，仍是公司的一個管理機構(gòu)。結(jié)果，內(nèi)部審計部門進行的審計，因內(nèi)部審計人缺乏獨立性而不被投資人所信任，另一方面對企業(yè)的風險管理和內(nèi)部控制，又沒有專門的治理機構(gòu)來負責。與確認經(jīng)營業(yè)績真實性關(guān)系最密切的是會計師事務(wù)所的審計。國外的做法。年度報表審計至少要解決兩大問題，一是由誰聘請，二是聘請誰。由誰聘請就是獨立性問題，安然事件后，美國索克斯法案明確要求，會計師事務(wù)所只能由完全是獨立董事組成的審計委員會聘請，才有可能成為企業(yè)財務(wù)報告的獨立審計人。其他主體，不論是被審計企業(yè)的股東大會、大股東，還是被審計企業(yè)的董事會、經(jīng)營班子聘請的會計師事務(wù)所，都不是“獨立的”審計人，因此也不能確保對經(jīng)營業(yè)績確認的公正性。比如，西門子、意大利電信的獨立審計人由股東大會、投資人聘請。西門子意識到，這樣做與美國索克斯法案的要求不一致，所以在公司年報中作了專門披露，并承諾要加以改進。但意大利電信沒有做出改進的承諾。除了“由誰聘請”這個事關(guān)聘請主體獨立性的因素外，年度報表審計的科學性，關(guān)鍵是“聘請誰”這個事關(guān)聘請客體的專業(yè)素質(zhì)因素。從一些資料上看，目前國際上的知名企業(yè)，都是聘請世界四大會計師事務(wù)所，而且多數(shù)是由一家會計事務(wù)所來對母公司及所有全資及控股子公司進行審計。投資人通過了解企業(yè)年度財務(wù)報告的獨立審計人的資質(zhì)，以及審計費用性質(zhì)、水平和構(gòu)成，有助于判斷經(jīng)營業(yè)績確認工作的可信度。美國索克斯法案要求，企業(yè)必須披露審計費用的性質(zhì)、水平及構(gòu)成。比如，2002年英國移動披露的總審計費高達4340萬美元。我國的年度報表審計。我國企業(yè)年度財務(wù)報告的審計，多數(shù)已交給了會計師事務(wù)所，但審計質(zhì)量不高、可信度較低，重要原因是沒有解決好由誰聘請、聘請誰以及審計費用多少的問題。就中國的獨立審計人來講，目前多數(shù)情況是，被審計企業(yè)經(jīng)營班子自己聘用會計師事務(wù)所；聘請的事務(wù)所許多不是中國近5000家會計師事務(wù)所的前5家，甚至連前500家都不是；支付的審計費用低，每元審計費審計的總資產(chǎn)太大。現(xiàn)在，有人提出要把聘請事務(wù)所的權(quán)力拿到國資委有關(guān)司局，上海國資委就是這么做的。這會帶來三個問題。一是監(jiān)事會沒有手段，難以有效發(fā)揮作用；二是不獨立，因企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的好壞與國資委領(lǐng)導(dǎo)是相關(guān)的；三是年度報表審計不僅是一個聘請權(quán)力問題，還存在很多溝通與協(xié)調(diào)問題，比如，當企業(yè)與事務(wù)所發(fā)生矛盾時，誰當裁判。（3）《條例》的修改。2004年，《條例》修改被列入國務(wù)院的計劃。在2004年年底中央企業(yè)負責人會議上，國資委領(lǐng)導(dǎo)在講到監(jiān)事會的工作成績時，提