【正文】 P項目合同會約定由項目公司承擔(dān)購買和維持保險的相關(guān)義務(wù)，比如在建設(shè)期內(nèi)購買工程一切險等。鑒于以上大多屬于商業(yè)行為，社會投資人具有較豐富的商業(yè)經(jīng)驗，對此類風(fēng)險的承擔(dān)相對更為合理。項目的融資、設(shè)計和施工也是具有商業(yè)性質(zhì)的，民營企業(yè)在項目融資技術(shù)和融資市場方面較政府更為熟悉和有經(jīng)驗，能更好地降低風(fēng)險，社會投資人還可以利用自身經(jīng)驗來避免設(shè)計中的缺陷，全面審查施工過程中的各種施工方法，從而降低設(shè)計和施工過程中的各種風(fēng)險，但政府在這方面就顯得經(jīng)驗不足，因此這些風(fēng)險由社會投資人來承擔(dān)較為合理。三、政府部門承擔(dān)的風(fēng)險對于政治風(fēng)險、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險，政府部門的控制力強于民營機構(gòu)，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保。通常包括：土地獲取風(fēng)險因土地使用權(quán)獲得困難，審批時間成本超預(yù)期，造成項目前期成本增加或者開工時間延誤。本項目土地使用出讓取得，社會投資人在特許經(jīng)營期內(nèi)需繳納一定的土地費用，為了避免土地獲取延誤對項目現(xiàn)金流產(chǎn)生影響，可在特許權(quán)協(xié)議中將土地的獲取設(shè)置為特許權(quán)協(xié)議生效的前提條件。項目決策、審批延誤風(fēng)險此風(fēng)險可能導(dǎo)致項目周期過長，增加項目前期成本。目前， 生活垃圾焚燒發(fā)電項目已獲項目建議書批復(fù)。應(yīng)對此類風(fēng)險，可以在特許權(quán)協(xié)議中明確要求政府部門協(xié)助完成相應(yīng)的審批程序，盡量提前列出所有需要批準(zhǔn)的條款，整理出合理的申報順序和所需材料。最低需求量風(fēng)險本項目最低需求量風(fēng)險為垃圾供給量不足。在特許權(quán)協(xié)議中約定垃圾供給最低量，此類風(fēng)險涉及投資人的合理收益，一般按照“照付不議”條款由政府承擔(dān)。市場競爭（唯一性）風(fēng)險在 區(qū)內(nèi)新建或改擴建類似項目，可能對本項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而引發(fā)經(jīng)營風(fēng)險。應(yīng)對此類風(fēng)險，可在特許權(quán)協(xié)議中明確，在期內(nèi)對于新的競爭性開發(fā)項目或改擴建項目，政府部門在最低需求量的基礎(chǔ)上原則不予批準(zhǔn)。配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險由政府部門應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施不到位而引發(fā)的風(fēng)險。為了避免配套基礎(chǔ)設(shè)施延誤對項目現(xiàn)金流產(chǎn)生影響，可在特許權(quán)協(xié)議中將配套基礎(chǔ)設(shè)施的齊全設(shè)置為特許權(quán)協(xié)議生效的前提條件。招標(biāo)競爭不充分風(fēng)險由于目前特許經(jīng)營的法律建設(shè)尚未完善，從現(xiàn)有法律法規(guī)層面來看，對于特許經(jīng)營招投標(biāo)的操作過程是否必須使用公開招標(biāo)模式等問題，目前尚無明確答案。政府部門可采用競爭性談判、公開招募、直接委托等其他方式將有可能成為特許經(jīng)營項目實施可選擇的途徑，故該類風(fēng)險不作為協(xié)議條文來預(yù)防。政府干預(yù)風(fēng)險可在確定特許權(quán)協(xié)議時，明確政府部門在其參與的事務(wù)中的參與時點和方式，且在爭議解決/賠償機制等相關(guān)條文中涉及該項風(fēng)險。腐敗風(fēng)險可在爭議解決/賠償機制等相關(guān)條文中涉及該項風(fēng)險。征用/公有化風(fēng)險預(yù)防社會投資人利用政府部門的信息不對稱或?qū)椖康钠惹行枨螅炗啿黄降葪l約或違反中長期發(fā)展目標(biāo)的項目條件，避免加大政府征用/公有化風(fēng)險的發(fā)生概率。政府信用風(fēng)險可在特許權(quán)協(xié)議中明確政府部門作出相應(yīng)的聲明和保證。應(yīng)對該類風(fēng)險，社會投資人應(yīng)與政府部門打好交道并與政府部門共享獲益的機制。1法律及接管體系不完善風(fēng)險該類風(fēng)險主要造成的危害包括合法操作程序無法完全適應(yīng)PPP項目（如現(xiàn)行招投標(biāo)發(fā)的相關(guān)規(guī)定對PPP項目采購部具備兼容性），爭端糾紛處理無法可依等問題，因此，難以通過特許權(quán)協(xié)議中的條紋來界定。協(xié)議方面雙方可以將爭端解決程序、雙方的權(quán)利義務(wù)等關(guān)鍵內(nèi)容描述清楚，盡可能減少風(fēng)險的危害。1法律變更風(fēng)險應(yīng)對法律變更的風(fēng)險，建議在特許權(quán)協(xié)議中說明，當(dāng)已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對項目正常經(jīng)營產(chǎn)生影響是，任何一方可致函另一方，表明對其可能造成后果的意見，并提出實施變動的全面具體辦法，雙方協(xié)議討論達成一致。四、由政府部門和社會投資人共擔(dān)的風(fēng)險不可抗力風(fēng)險不可抗力風(fēng)險即合同一方無法預(yù)見、控制且經(jīng)合理努力仍無法避免或克服的、導(dǎo)致其無法履行合同項下義務(wù)的情形，包括但不限于：臺風(fēng)、地震、洪水等自然災(zāi)害；戰(zhàn)爭、罷工、騷亂等社會異常現(xiàn)象；征收征用等政府行為；以及雙方不能合理預(yù)見和控制的任何其他情形，如因國家和地方有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，對垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)等要求提高導(dǎo)致企業(yè)必須投入改造費用或增加運行成本的情形。任意一方都沒有能力承擔(dān)該風(fēng)險的后果，由任意一方承擔(dān)都會減少其對風(fēng)險控制的積極性；各方均沒有控制能力，所以通常由各利益相關(guān)方通過設(shè)計有關(guān)機制，如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等共同共擔(dān)。此外，也需要明確不得生成為不可抗力的事件。環(huán)保風(fēng)險因環(huán)保要求的提高，導(dǎo)致設(shè)計變更，成本增加或者工期延誤。應(yīng)對此類風(fēng)險，應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議中要求在項目建設(shè)、運營和維護中應(yīng)遵守環(huán)境保護的法律法規(guī)的規(guī)定。因環(huán)保問題所遭受或產(chǎn)生的損害、費用、損失，根據(jù)歸責(zé)原則，由過錯方作出相應(yīng)的賠償。項目測算方法主觀因?qū)椖繀?shù)的測算過于主觀和樂觀，如垃圾處理量達不到預(yù)期，導(dǎo)致項目收入低，現(xiàn)金流破裂的風(fēng)險。應(yīng)對該類風(fēng)險，在簽署特許權(quán)協(xié)議之前，協(xié)議雙方均需對利益進行必要的調(diào)查及檢查，切勿依賴任何一方作出的或提供的陳述、信息或數(shù)據(jù)。項目財務(wù)監(jiān)管不足風(fēng)險在特許權(quán)協(xié)議中需說明政府部門對社會投資人特許經(jīng)營過程實施監(jiān)管，至少包括：產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量；項目經(jīng)營狀況；安全防范措施；部門核算和監(jiān)控企業(yè)成本；鼓勵公眾參與監(jiān)督；及時將產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量檢查、監(jiān)測、評估結(jié)果和整改情況以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?；受理公眾對乙方的投訴，并進行核實處理等。費用支付風(fēng)險由于項目經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受到其他因素影響，導(dǎo)致用戶（或政府）費用不能按期按量的支付風(fēng)險。應(yīng)對該類風(fēng)險，在特許權(quán)協(xié)議中應(yīng)明確費用的支付時間表和延期責(zé)任，保證社會資本能夠支付運營成本和還本付息，建立月和半年費用最低支付水平和年底結(jié)算的機制，要求專款賬戶，提高費用支付保證度等措施化解風(fēng)險。稅收調(diào)整風(fēng)險雙方均應(yīng)盡最大努力使項目公司享受 當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策。收費變更風(fēng)險由于政府統(tǒng)一調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施收費機制，而導(dǎo)致項目運營收入不理想的風(fēng)險。應(yīng)對該類風(fēng)險，在特許權(quán)協(xié)議中建議明確調(diào)價原則和公式，當(dāng)價格無法調(diào)整時，政府部門可以酌情給予適當(dāng)補償。合同文件沖突/不完備風(fēng)險由于合同文件設(shè)計不完善，導(dǎo)致政府與社會投資人之間出現(xiàn)糾紛，可能導(dǎo)致項目中止或終止的風(fēng)險。應(yīng)對該類風(fēng)險，應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議中設(shè)置誠信談判聲明或程序說明，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重不利項目正常運營的事件，且該事件在協(xié)議中沒有明確的處理辦法說明是，雙方將秉承誠意進行協(xié)商，若雙方未能達成一致意見，則進行爭議解決程序。市場需求變化、利率風(fēng)險及通貨膨脹風(fēng)險可以合理設(shè)置界限值或調(diào)價機制，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險損失時，通過價格調(diào)整或政府部門補償彌補損失。第三方延誤/違約風(fēng)險社會投資人與選定的合作第三方由于各種原因?qū)е碌难诱`或者違約風(fēng)險。該類風(fēng)險可能導(dǎo)致工期延誤，并導(dǎo)致成本增加。應(yīng)對此類風(fēng)險時，需合理優(yōu)選承包商、分包商、運營商及合作方，制定明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實時動態(tài)監(jiān)督第三方工作。并在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定雙方在工程或其任何部分與所規(guī)定的質(zhì)量或安全要求嚴(yán)重不符時，有權(quán)自己進行或令第三方進行必要的糾正，根據(jù)實際情況，有權(quán)就延誤或違約事件向第三方（或?qū)Ψ剑┨岢鏊髻r。1政府/公眾反對風(fēng)險如項目預(yù)計收費過高或者項目的環(huán)評、可研不合理，導(dǎo)致社會公眾/政府部門對項目的反對，可能造成工期延誤，需要重新談判修改合同條件，嚴(yán)重時也可能中止項目的風(fēng)險。應(yīng)對該類風(fēng)險時，應(yīng)由項目公司負(fù)責(zé)調(diào)解，政府方予以配合。如果反對的具體歸責(zé)對象是項目公司，即因為項目公司操作不當(dāng)（如二噁英、飛灰排放超標(biāo)造成環(huán)保事故、惡臭處理不當(dāng)?shù)龋┮鸬墓姺磳Γ瑒t由此時間導(dǎo)致的項目損失將得不到賠償；如果具體歸責(zé)對象是政府部門（如選址規(guī)劃不當(dāng)?shù)龋瑒t社會投資人有權(quán)要求恢復(fù)到風(fēng)險時間之前的經(jīng)濟地位；如果沒有具體歸責(zé)對象，則由雙方商議共同承擔(dān)損失。在特許權(quán)協(xié)議的賠償機制內(nèi)容中應(yīng)清楚的描述上述要求的權(quán)利義務(wù)分?jǐn)傄约百r償前提條件和操作過程。第三章 項目運作方式確定PPP項目運作模式，需要從兩方面分析，從社會資本的角度分析項目的盈利模式，同時從政府角度分析給社會資本的付費方式。在確定付費方式后需要選擇項目的PPP運作模式，設(shè)計付費機制，并進行財務(wù)分析。一、運作模式選擇（一）項目特征對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式。但需要建立投資、補貼和價格的協(xié)同機制，以使投資者獲得合理回報。 生活垃圾焚燒發(fā)電項目在特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司負(fù)責(zé)生活垃圾焚燒發(fā)電廠的運營、維護，獲得垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)費用等收入，但發(fā)電上網(wǎng)的費用不足以彌補項目投資的收益，需要獲得政府支付的垃圾處理服務(wù)費（含生活垃圾、污泥）。因此， 生活垃圾焚燒發(fā)電項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目。根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)和《 政府與社會資本合作（PPP）項目管理暫行辦法》（延政發(fā)〔2016〕10號）等文件精神，“對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進項目建設(shè)”。（二）可選模式分析根據(jù) 關(guān)于本項目建議書的批復(fù)意見，采用PPP運作模式為模式。根據(jù)前文對準(zhǔn)經(jīng)營項目的分析， 模式符合政策要求。建設(shè)—擁有—運營（ ）是指社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后擁有項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等的運作方式。社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)投資運營回報。BOO方式下社會資本擁有項目所有權(quán)，一般不涉及項目期滿移交。BOO方式的目的是政府通過項目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務(wù)而非掌握公共資產(chǎn)；在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同的情況下，可通過續(xù)約實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化程度不斷提高，采用BOO方式可激發(fā)社會投資人對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，由社會投資人負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有及運營該項目。本報告運用決策樹分析工具，對BOO運作模式進行識別項目。圖31 PPP項目運作模式判定流程圖二、收費定價機制（一）付費機制頂層設(shè)計根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對項目回報機制進行界定。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。根據(jù)垃圾焚燒發(fā)電項目的特征屬性，產(chǎn)出物主要為焚燒后上網(wǎng)發(fā)電，但不足以滿足回報要求，故仍需進行可行性缺口補助。政府方的可行性缺口補助付費主要參照政府付費機制下，依據(jù)項目設(shè)施的產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。本項目借鑒按使用量付費模式確定可行性缺口補助方式。同時，根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）提出關(guān)于PPP付費的主要原則：因地制宜，建立合理的投資回報機制，要根據(jù)各地實際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價格標(biāo)準(zhǔn)、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。同時，還提出對影響付費的價格進一步規(guī)范管理，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價格水平。因此，本項目在選擇可行性缺口補助付費模式基礎(chǔ)上，仍需要考慮一定績效付費和調(diào)價機制。（二）定價機制 生活垃圾焚燒發(fā)電項目將采用垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)銷售和可行性缺口補助的按使用量付費、績效付費、臨時調(diào)整和日常調(diào)價機制。使用者付費—發(fā)電上網(wǎng)量定價機制根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2012]801號）的要求，（含稅，下同）。本項目一期工程年發(fā)電量為 kWh，自用電量為 kWh，上網(wǎng)銷售外送電量為 kWh。（含稅）計算，年上網(wǎng)售電收入約 萬元（含稅）?？尚行匀笨谘a助—按使用量付費機制政府依據(jù)項目年實際處理垃圾、污泥量向項目公司付費，付費多少與實際使用量大小直接掛鉤。根據(jù)項目特征，主要的付費范圍為垃圾處理費用。（2）垃圾處理補貼費用定價標(biāo)準(zhǔn)據(jù)前文分析，本項目垃圾處理補貼費用暫按 元/噸考慮。（3）污泥處理費用定價標(biāo)準(zhǔn)據(jù)前文分析，本項目污泥處理補貼費用暫按 元/噸考慮。（4）收費情況本項目一期工程處理垃圾量為 t/d，全年處理量約 萬噸，按照同期同類項目市場價格標(biāo)準(zhǔn)，暫按 元/噸考慮，年垃圾處理政府補貼收入約 萬元。本項目一期工程處理污泥 t/d，全年處理量約 萬噸，按照同期同類項目市場價格標(biāo)準(zhǔn)，暫按 元/噸考慮，年污泥處理政府補貼收入約 萬元。一期工程累計滿負(fù)荷運營收入計算值約 萬元?？冃Ц顿M機制（1）設(shè)定保底量綜合考慮前文分析的垃圾焚燒發(fā)電項目特征、 人口規(guī)模、實際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長速度、設(shè)計處理規(guī)模、垃圾含水率、垃圾處理設(shè)備的實際負(fù)荷能力及焚燒率等情況定保底量。自運營期起第5年保底量達到 t/d，第10年保底量達到 t/d。同時，由于一年中的垃圾供應(yīng)量會因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動，因此，垃圾供應(yīng)保底量多按照年累計執(zhí)行，即只在開始付費日起每滿一年時才計算年度累計實際垃圾處理量，若該累計量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計算全年應(yīng)付垃圾處理費。（2）設(shè)定績效區(qū)間本項目在操作過程中，可明確約定項目績效標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，將可行性缺口補助與公司的績效表觀掛鉤，如果項目公司未能達到約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，則會扣減相應(yīng)的付費。臨時調(diào)整機制鑒于本項目很多邊界條件均是雙方根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗商定，因此難免實際情況出現(xiàn)偏差。為此，可針對不確定事項設(shè)計調(diào)整垃圾補貼費的臨時調(diào)整機制。在雙方就設(shè)計規(guī)模、項目規(guī)格和設(shè)備檔次等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)達成一致后，根據(jù)法定估算指標(biāo)和取費標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合一定實操經(jīng)驗，估算出項目總投資。若未來實際投資高于預(yù)估水平，超支風(fēng)險由投資人承擔(dān)，垃圾處理服務(wù)單價不予調(diào)整；若實際投資低于預(yù)估水平，差額在一定比例范圍內(nèi)（10%以內(nèi)）則視為投資人建設(shè)管理的回報，但超出該范