【正文】 誤。應(yīng)對此類風(fēng)險，可在特許權(quán)協(xié)議中明確，在期內(nèi)對于新的競爭性開發(fā)項目或改擴建項目，政府部門在最低需求量的基礎(chǔ)上原則不予批準(zhǔn)。政府信用風(fēng)險可在特許權(quán)協(xié)議中明確政府部門作出相應(yīng)的聲明和保證。環(huán)保風(fēng)險因環(huán)保要求的提高，導(dǎo)致設(shè)計變更，成本增加或者工期延誤。稅收調(diào)整風(fēng)險雙方均應(yīng)盡最大努力使項目公司享受 當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策。應(yīng)對此類風(fēng)險時，需合理優(yōu)選承包商、分包商、運營商及合作方，制定明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實時動態(tài)監(jiān)督第三方工作。一、運作模式選擇（一）項目特征對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式。社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)投資運營回報。政府方的可行性缺口補助付費主要參照政府付費機制下，依據(jù)項目設(shè)施的產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。（含稅）計算，年上網(wǎng)售電收入約 萬元（含稅）。績效付費機制（1）設(shè)定保底量綜合考慮前文分析的垃圾焚燒發(fā)電項目特征、 人口規(guī)模、實際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長速度、設(shè)計處理規(guī)模、垃圾含水率、垃圾處理設(shè)備的實際負(fù)荷能力及焚燒率等情況定保底量。在雙方就設(shè)計規(guī)模、項目規(guī)格和設(shè)備檔次等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致后，根據(jù)法定估算指標(biāo)和取費標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合一定實操經(jīng)驗，估算出項目總投資。本項目一期工程處理污泥 t/d，全年處理量約 萬噸，按照同期同類項目市場價格標(biāo)準(zhǔn)，暫按 元/噸考慮，年污泥處理政府補貼收入約 萬元。使用者付費—發(fā)電上網(wǎng)量定價機制根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2012]801號）的要求，（含稅，下同）。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。根據(jù)前文對準(zhǔn)經(jīng)營項目的分析， 模式符合政策要求。第三章 項目運作方式確定PPP項目運作模式，需要從兩方面分析，從社會資本的角度分析項目的盈利模式，同時從政府角度分析給社會資本的付費方式。第三方延誤/違約風(fēng)險社會投資人與選定的合作第三方由于各種原因?qū)е碌难诱`或者違約風(fēng)險。費用支付風(fēng)險由于項目經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受到其他因素影響，導(dǎo)致用戶（或政府）費用不能按期按量的支付風(fēng)險。任意一方都沒有能力承擔(dān)該風(fēng)險的后果，由任意一方承擔(dān)都會減少其對風(fēng)險控制的積極性；各方均沒有控制能力，所以通常由各利益相關(guān)方通過設(shè)計有關(guān)機制，如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等共同共擔(dān)。腐敗風(fēng)險可在爭議解決/賠償機制等相關(guān)條文中涉及該項風(fēng)險。在特許權(quán)協(xié)議中約定垃圾供給最低量，此類風(fēng)險涉及投資人的合理收益，一般按照“照付不議”條款由政府承擔(dān)。項目的融資、設(shè)計和施工也是具有商業(yè)性質(zhì)的，民營企業(yè)在項目融資技術(shù)和融資市場方面較政府更為熟悉和有經(jīng)驗，能更好地降低風(fēng)險，社會投資人還可以利用自身經(jīng)驗來避免設(shè)計中的缺陷，全面審查施工過程中的各種施工方法，從而降低設(shè)計和施工過程中的各種風(fēng)險，但政府在這方面就顯得經(jīng)驗不足，因此這些風(fēng)險由社會投資人來承擔(dān)較為合理。應(yīng)對該類風(fēng)險，在特許權(quán)協(xié)議中應(yīng)明確甲方的主要責(zé)任應(yīng)包括，如期運輸符合垃圾焚燒發(fā)電質(zhì)量規(guī)定的原料。圖22 2015年19家入圍企業(yè)的垃圾焚燒發(fā)電新增規(guī)模表組織協(xié)調(diào)風(fēng)險因社會投資人經(jīng)驗不足或者組織協(xié)調(diào)能力不足，導(dǎo)致溝通成本增加，項目爭端產(chǎn)生。工程/運營變更風(fēng)險因投資方對現(xiàn)有設(shè)計提出調(diào)整要求，或者設(shè)計方對現(xiàn)有設(shè)計進(jìn)行修正補充。如選定中標(biāo)者之后，政府與社會投資人草簽特許權(quán)協(xié)議，選中的社會投資人需憑草簽的特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，并交付所簽署的融資文件復(fù)印件及其他相關(guān)證明文件，PPP協(xié)議方可正式生效。（3）項目級風(fēng)險16個項目級風(fēng)險的重要性分布較為平均，將其中按重要性由大道小的排序為“項目測算方法主觀、完工風(fēng)險、運營成本超支、收費變更、配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險、財務(wù)監(jiān)管不足、合同文件沖突/不完備、工程/運營變更、招標(biāo)競爭不充分、特許經(jīng)營人能力不足、費用支付風(fēng)險、組織協(xié)調(diào)風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、殘值風(fēng)險”。失敗案例選取了我國實施的 個失敗案例，這些項目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國采用PPP模式的主流領(lǐng)域。通過采用PPP模式選定社會投資人，由社會投資人全資組建項目公司。本項目一期工程年發(fā)電量為 kWh，自用電量為 kWh，上網(wǎng)銷售外送電量為 kWh。在自有資金內(nèi)部收益率為8%，垃圾焚燒熱值為6 KJ/kg，建設(shè)投資為4 0萬元的前提下，垃圾處理服務(wù)費單價應(yīng)在65元/噸左右，若考慮到應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)期的問題，垃圾處理服務(wù)費初始單價將上浮至68元/噸。發(fā)電上網(wǎng)費用定價標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2012]801號）的要求，“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，（含稅，下同）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價”。（五）建設(shè)工期本項目工程的建設(shè)工期計劃為24個月。③卸料平臺、磅站沖洗水主要污染物為BODCOD、SS、氨氮。其排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB184852014）中的各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。以上工藝各有優(yōu)劣，須通過深入比選論證后確定。圖12 垃圾預(yù)處理（分選）示意圖（2）循環(huán)流化床焚燒爐系統(tǒng)循環(huán)流化床焚燒爐是滿足當(dāng)前大中城市現(xiàn)代化大型垃圾焚燒廠建設(shè)需要的主要爐型之一，并且隨著垃圾處理設(shè)施規(guī)模向大型化發(fā)展，循環(huán)流化床焚燒爐的市場集中度不斷提高，爐體已實現(xiàn)國產(chǎn)化，設(shè)備工藝成熟。運行管理評價內(nèi)容包括：運行時間及垃圾處理量、垃圾焚燒效果、煙氣凈化與污染控制、制度管理與安全管理等。廠區(qū)現(xiàn)狀為山地，無農(nóng)作物和其它附屬建筑物。市政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放生活垃圾焚燒項目，可以拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活垃圾處理存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。項目市場化程度較高我國垃圾焚燒發(fā)電項目自2007年開始推廣以來，經(jīng)過多年的市場化運作，引入了先進(jìn)的焚燒工藝技術(shù)，積累了豐富的項目運作經(jīng)驗，出臺了一系列關(guān)于項目運作的市場規(guī)則，培育了一批具有市場競爭力且遵守市場規(guī)則的社會投資人。搭配績效付費機制中，將根據(jù)實際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長速度、設(shè)計處理規(guī)模、垃圾含水率、垃圾處理設(shè)備的實際負(fù)荷能力及焚燒率，設(shè)定垃圾焚燒發(fā)電項目的保底量。焚燒后產(chǎn)生的熱能發(fā)電為社會提供大量優(yōu)質(zhì)能源。項目有較好的社會經(jīng)濟效益（1）有利于實現(xiàn)城市生活垃圾處理設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。有效改善生活垃圾處理及現(xiàn)狀隨著人民生活水平的不斷提高和人口的迅速增長，城市生活垃圾量也不斷增加，產(chǎn)生與消納之間的矛盾日趨突出。2012年4月19日，國家住建部、發(fā)改委、環(huán)保部組織編制了《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。第十三條規(guī)定：國家鼓勵和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。2002年，國家計委、建設(shè)部、環(huán)保總局《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》（計投資[2002]1591號文）中要求，對于垃圾處理產(chǎn)業(yè)，各地區(qū)要轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，采取有利于加快建設(shè)、加快發(fā)展的措施，切實推進(jìn)城市污水、垃圾處理項目建設(shè)、運營的市場化改革。本項目擬采用PPP模式，引入社會資本建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，是相應(yīng)中央政策號召推廣政府與社會資本合作模式，創(chuàng)新城市管理管理模式，有效化解政府融資平臺壓力的重要舉措。此外，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人均生活垃圾產(chǎn)生量會逐漸平穩(wěn)并略有下降。目前， 的生活垃圾產(chǎn)生量約 噸/日左右，主要集中收運到位于該垃圾處理場進(jìn)行衛(wèi)生填埋處理，可使用年限為 年。全國約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地，“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，垃圾焚燒發(fā)電成為解決“垃圾圍城”的重要方式之一。設(shè)定投標(biāo)時最低資金到位條件建議將資本金比例提升至 %；資本金以貨幣資金形式體現(xiàn)，提供已到位資金證明，審查驗資報告、銀行存款證明或相應(yīng)的資金到位證明等。改擴建工程由社會投資人自主完成。主要產(chǎn)出說明主要產(chǎn)出物為焚燒發(fā)電對應(yīng)的銷售電量及垃圾、污泥處理量對應(yīng)的處理補貼費用。（1）垃圾處理補貼費補貼單價（不含收運）： 元/噸；（2）污泥處理補貼費補貼單價（不含收運）： 元/噸。改擴建需求一期工程將在場區(qū)內(nèi)預(yù)留改擴建空間。設(shè)定社會投資人的項目技術(shù)等級可靠性參照《生活垃圾焚燒廠評價標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 1372010）標(biāo)準(zhǔn)等級，建議選取AAA級及以上技術(shù)方案。（二）項目背景隨著中國城市化的加速，城市人口大幅增加，城市垃圾量也急劇增多，當(dāng)前，城市生活垃圾累積堆存量已達(dá)70億噸，而全國垃圾年產(chǎn)量仍以每年8%10%的速度增長，與GDP增速匹敵，預(yù)計截止到2020年。該廠位于 ， 年投入運行，設(shè)計庫容 萬立方米，采用衛(wèi)生填埋工藝。通過對市政污泥的干化焚燒，可有效改變城市污泥處理現(xiàn)狀，在循環(huán)利用發(fā)電降低處理成本的同時，也進(jìn)一步降低了市政污泥對城市環(huán)境的污染和危害。面對地方城鎮(zhèn)化建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要與國家收緊地方政府債務(wù)規(guī)模之間的矛盾，該《意見》給出解決問題的辦法是推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。同時，2001年，財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》（財稅[2001]198號文）中規(guī)定，自2001年1月1日起，對利用城市生活垃圾生產(chǎn)的電力實行增值稅即征即退的政策。2010年4月1日開始實施的《中華人民共和國可再生能源法》第十二條規(guī)定：國家將可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，納入國家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并安排資金支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的技術(shù)進(jìn)步，降低可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量。2012年，國家發(fā)改委《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801號）中，以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，（含稅），其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。因此，本項目采用垃圾焚燒處理技術(shù)處理生活垃圾，符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的要求。現(xiàn)代化垃圾焚燒處理方式，雖然投資較高，但是占地小，場地選擇相對容易，處理時間短，減量化顯著，無害化較徹底，生活垃圾臭味控制相對容易，采用先進(jìn)的煙氣處理和污染控制工藝，還能有效的防止環(huán)境污染，以及可利用垃圾焚燒余熱發(fā)電或供熱等優(yōu)點，已成為我國的首選垃圾處理方式。本項目將使 建立資源可持續(xù)利用和良好生態(tài)環(huán)境，保護(hù)自然資源，保持資源的可持續(xù)供給能力，逐步使資源、環(huán)境與經(jīng)濟、社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)。政府支付垃圾處理費用將參照項目運行成本及當(dāng)前市場同類項目定價水平，由政府與社會投資人共同協(xié)商確定補貼費單價標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營中按該單價結(jié)算支付。以上因素的數(shù)值很容易獲得，因此價格調(diào)整機制比較靈活。（六）項目運作的意義推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進(jìn) 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。二、項目經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)（一）項目建設(shè)地址及建設(shè)條件本項目選址位于 ，擬用地面積約 畝。（三）主要技術(shù)路線技術(shù)等級評定（1）評定標(biāo)準(zhǔn)選擇以《生活垃圾焚燒廠評價標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 1372010）作為項目談判評級標(biāo)準(zhǔn)，重點評估技術(shù)方案的工程建設(shè)水平和運行管理水平，其中：工程建設(shè)水平評價內(nèi)容包括：焚燒廠總體設(shè)計、垃圾計量和卸料系統(tǒng)、垃圾分選系統(tǒng)、垃圾焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、自動控制系統(tǒng)、系統(tǒng)的進(jìn)口率及國產(chǎn)化程度等。因此，應(yīng)增加垃圾預(yù)處理（分揀）系統(tǒng)，用以分揀混合垃圾中的廢塑料和無機垃圾（磚瓦礫石、玻璃陶瓷、金屬等），不僅降低二噁英產(chǎn)生，實現(xiàn)金屬和塑料等資源回收綜合利用，而且可以減少焚燒總量、提高焚燒效率和運營成本。目前，國內(nèi)常用的脫水干化技術(shù)可分為常規(guī)機械壓力脫水，熱力脫水，熱力機械一體化脫水，加藥改性機械壓濾脫水。飛灰是燃燒過程中排出的微小灰粒，粒徑一般在1～100μm之間，屬危險廢物。②沖洗廢水主要污染物是有機物，包括BODCOD、SS、氨氮、及油類。主要惡臭物質(zhì)有NHH2S、(CH3)2S、CH3SH、(CH3)3N。根據(jù)項目特征，主要的付費范圍為垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)量和垃圾處理費用。據(jù)《垃圾焚燒發(fā)電BOT項目成本測算及分析報告》（E20研究院2015年發(fā)布）顯示，垃圾處理服務(wù)費與自有資金內(nèi)部收益率、垃圾焚燒熱值、建設(shè)投資密切相關(guān)。（九）主要產(chǎn)出說明本項目主要產(chǎn)出物為焚燒發(fā)電量對應(yīng)的銷售電量及垃圾處理量對應(yīng)的處理補貼費用。三、項目公司股權(quán)情況政府方不參與項目公司組建與經(jīng)營。（二）風(fēng)險識別失敗案例風(fēng)險歸集通過對過去我國PPP項目失敗的一些案例進(jìn)行重點分析，可以找出導(dǎo)致其失敗的主要風(fēng)險因素，對其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析。（2）市場級風(fēng)險“市場需求變化、第三方延誤/違約、融資風(fēng)險、通貨膨脹、利率風(fēng)險、唯一性”等6個風(fēng)險的發(fā)生概率和危害程度都較大。融資風(fēng)險如融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可行性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。建議通過發(fā)揮調(diào)價公式和一般補償機制的作用加以應(yīng)對。據(jù)統(tǒng)計，2015年度中國固廢行業(yè)十大影響力19家入圍企業(yè)新增垃圾焚燒發(fā)電總規(guī)模53950噸/日。供應(yīng)風(fēng)險因供應(yīng)商供應(yīng)不及時或供應(yīng)物質(zhì)量不過關(guān)，造成工期延誤風(fēng)險。鑒于以上大多屬于商業(yè)行為，社會投資人具有較豐富的商業(yè)經(jīng)驗，對此類風(fēng)險的承擔(dān)相對更為合理。最低需求量風(fēng)險本項目最低需求量風(fēng)