【正文】 采取整頓和改組的措施，對被接管的金融機構(gòu)的經(jīng)營管理、組織機構(gòu)進行必要的調(diào)整，使被接管的金融機構(gòu)在接管期限內(nèi)，改善財務狀況，渡過危機；注資挽救是對出現(xiàn)流動性困難但尚未陷入破產(chǎn)境地的金融機構(gòu)提供救助資金，它既可以是中央銀行救助、政府“輸血”、存款保險機構(gòu)支持，也可以是同業(yè)援手、股東負責；清盤關(guān)閉則是對無償債能力的金融機構(gòu)進行接管，實行管制性管理，禁止擠兌，金融機構(gòu)的股東將失去其股本，債權(quán)人將失去部分或全部債權(quán)。 美國監(jiān)管當局對伊利諾斯銀行的成功搶救是一起十分典型的國家挽救銀行的事例。伊利諾斯銀行從 20 世紀 70 年代后期到 80 年代前期，對石油開發(fā)項目的融資以及對中南美和墨西哥的融資很多，在石油危機油價明顯上漲時期曾經(jīng)發(fā)財，后來世界各地都開發(fā)油田，供應能力擴大，油價又急劇下降，石油融資出現(xiàn)大面積虧損。在兩次石油危機的影響下，發(fā)達國家的經(jīng)濟長期蕭條，墨西哥和中南美的出口大幅度減少，也陷入了嚴重的經(jīng)濟危機。再加上美元升值，償還美元貸款的負擔加重，外國提供的貸款都變成不良資產(chǎn)。這是伊利諾斯銀行的收益狀況急速惡化的外部原因。從內(nèi)部因素來看，伊利諾斯銀行放松、降低信貸標準及其他業(yè)務標準，銀行管理層一味強調(diào)貸款數(shù)量而非質(zhì)量，并將貸款發(fā)放權(quán)下放給一批沒有多少經(jīng)驗的信貸官員，過度追求新貸款而放棄正確的貸款程序和信貸標準。這些也是該銀行陷入破產(chǎn)邊緣的災難性因素，而導致該銀行出現(xiàn)危機的直接誘因則是俄州那家小銀行的倒閉。 1984 年，國內(nèi)外大宗存款者相繼提走存款，發(fā)生擠兌騷動。伊利諾斯銀行是一家特殊的銀行，只設(shè)立總行，完全依靠大宗存款。大宗儲戶一旦判斷伊利諾斯銀行有危險，馬上同時提取存款。在發(fā)生擠兌時，銀行就要不惜以高利籌集資金，千方百計地維持資金周轉(zhuǎn)。伊利諾斯銀行雖然也采取了這種辦法，但由于大宗儲戶提出了大量存款，出現(xiàn)資金短缺，終于陷入破產(chǎn)危機。聯(lián)邦儲備銀行面對這種事態(tài)，實行了大規(guī)模資金援助，防止了倒閉的發(fā)生。這樣做出于兩個原因：第一，擔心引起大銀行連鎖倒閉。不少美國大銀行對中南美等發(fā)展中國家提供了大量融資，如果不保護伊利諾斯銀行的存款，儲戶一旦都涌向銀行提取存款，大銀行有可能相繼出現(xiàn)資金短缺。第二，如果伊利諾斯銀行完全倒閉，與伊利諾斯銀行進行短期資金交易的小銀行將成為犧牲品，形成擠兌“傳染” (contagion) 。 聯(lián)邦儲備銀行作為中央銀行體系的核心，在對伊利諾斯銀行實行國家管理的同時，要求聯(lián)邦存款保險公司給予援助，請摩根銀行等商業(yè)銀行集團提供緊急融資。在聯(lián)邦存款保險公司和銀團的共同努力下，防止了伊利諾斯銀行倒閉。作為救濟伊利諾斯銀行的條件，聯(lián)邦存款保險公司下令解除伊利諾斯銀行全體原經(jīng)營官員的職務。 其實，美國銀行監(jiān)管當局本可有序地關(guān)閉清理伊利諾斯銀行。這就是說，支付有保險的存款人，然后出售或收集銀行的剩余資產(chǎn)，由沒有保險的存款和其他債權(quán)人分擔清算后的損失。但是，又一嚴重的問題出現(xiàn)了。該行是全國主要的聯(lián)行之一，擁有全國幾百家銀行，尤其是芝加哥附近的美國中西部地區(qū)銀行的存款賬戶。其中，許多是小銀行，它們在伊利諾斯銀行有大額賬戶，以便進行支票清算、證券交易、電匯和其他常規(guī)業(yè)務交易。對幾百家這樣的聯(lián)行來說，它們在伊利諾斯銀行的存款超過了自己的資本。如果伊利諾斯銀行關(guān)閉，它們將資不抵債。這么多銀行同時倒閉的可能性令人恐怖，其結(jié)果將是小銀行的存款人和股東嚴重受損，他們所服務的社區(qū)的商業(yè)也將遭破壞。而且，如果銀行由政府關(guān)閉，在美國國內(nèi)外的許多大公司和銀行將損失慘重，因為他們的存單、聯(lián)邦資金貸款、歐洲美元合同和其他債權(quán)將得不到償付。這也很可能導致信心危機，使債權(quán)人清理其他與俄州銀行有業(yè)務聯(lián)系的銀行的債權(quán)，從而嚴重沖擊整個銀行系統(tǒng)。 聯(lián)邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署和美聯(lián)儲理事會決定宣布伊利諾斯銀行太大，不能任其倒閉，否則將嚴重威脅美國銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。美聯(lián)儲向該行貸款幾十億美元，滿足其流動性的需求，聯(lián)邦存款保險公司也向該行注資幾十億美元，實際上取代了幾乎損失了全部股本的私人股東。聯(lián)邦存款保險公司成了主要的股東，因此，該行也成了政府機構(gòu)所有，這有利于恢復信心。后來，聯(lián)邦存款保險公司更換了銀行管理層，穩(wěn)定了局勢。 在新的管理層的領(lǐng)導下，貸款問題得到了處理，銀行的規(guī)模縮小，逐漸恢復贏利能力。它還清了美聯(lián)儲的貸款。新的資本注入后，聯(lián)邦存款保險公司最后轉(zhuǎn)手出售了它的股份，使該行重歸私人所有。在這個過程中，一場銀行危機勉強被避免了，許多通過同業(yè)市場與該行有聯(lián)系的存款人和機構(gòu)避免了重大損失。 伊利諾斯銀行蒙難的這段歷史表明銀行之間的相互依賴性，以及穩(wěn)健的銀行對支付系統(tǒng)乃至整個經(jīng)濟正常運行的重要性。俄州那家小銀行的倒閉是比它大得多的伊利諾斯銀行倒閉的直接誘因。如果當初政府不是接管而是關(guān)閉伊利諾斯銀行，其他幾百家機構(gòu)可能隨之倒閉，給整個經(jīng)濟帶來嚴重的后果。 案例 2 ：美國清理儲蓄貸款協(xié)會 ——兼論各國處理倒閉金融機構(gòu)的模式與方法 案情： 美國儲蓄貸款協(xié)會（ Savings and Loan Associations ，縮寫為 Samp。L ）是一種互助合作性質(zhì)的小型金融機構(gòu)，主營業(yè)務是房產(chǎn)的專項存、貸款。多數(shù) Samp。L 具有信用社性質(zhì)，部分為股份制， 20 世紀 80 年代，機構(gòu)發(fā)展到 5 000 多家，遍及全美國。其行業(yè)資產(chǎn)總額在 20 世紀 80 年代初期曾一度逼近美國商業(yè)銀行的 40% ，住宅抵押貸款的市場份額則達到商業(yè)銀行的兩倍多，是美國金融市場的一支重要力量。 20 世紀 80 年代末、 90 年代初，美國房地產(chǎn)價格大幅度下跌，房地產(chǎn)業(yè)客戶大量違約，因而形成大量銀行不良資產(chǎn)。主要從事房地產(chǎn)業(yè)的 Samp。L 則普遍陷入嚴重困境，其中相當部分喪失了支付能力，形成了 20 世紀 70 年代以來發(fā)達國家規(guī)模最大的金融危機之一。 在 20 世紀 70 年代開始的通貨膨脹之下，資金大量向短期金融資產(chǎn)投資信托基金（ MMF ）集中，銀行和儲蓄機構(gòu)的資金外流難以制止。如果銀行和 Samp。L 不大幅度提高普通存款利率，就會失去儲戶，營業(yè)面臨困難。假如實行利率自由化，提高存款利率，則 Samp。L 籌集的存款利率就會超過運用于住宅貸款的長期固定利率，在經(jīng)營上出現(xiàn)赤字。但是，政府當局決定在 1982 年實行利率自由化。結(jié)果，存款利率上漲， Samp。L 的經(jīng)營急速惡化， 400 多家 Samp。L 瀕臨倒閉危機。政府認為， Samp。L 出現(xiàn)危機的原因在于政府的政策失敗，實際上也確實如此。聯(lián)邦存款保險公司保護瀕臨倒閉的 Samp。L 的所有存款，需要巨額資金，而聯(lián)邦存款保險公司沒有這么多資金，絕大部分需要政府負擔。政府為了逃避負擔，采取放寬限制的措施，為 Samp。L 創(chuàng)造了增加利潤的機會。在此之前， Samp。L 只經(jīng)營住宅抵押貸款，由于允許參與商業(yè)貸款等業(yè)務的經(jīng)營， Samp。L 的商業(yè)用房地產(chǎn)貸款增加。但是，在 20 世紀 80 年代前期，通貨膨脹平息，房地產(chǎn)價格也出現(xiàn)下跌。商業(yè)用房地產(chǎn)的價格本來就變化很大，對這個領(lǐng)域的貸款有風險。沒有經(jīng)驗的 Samp。L 參與此類的經(jīng)營，近乎進行賭博。由于通貨膨脹逐步平息，住宅貸款開始贏利，然而， Samp。L 的不良資產(chǎn)仍繼續(xù)增加。 1982 年，有 250 家 Samp。L 倒閉。政府擔心儲戶知道 Samp。L 的經(jīng)營內(nèi)容以后會競相提取存款。為了讓儲戶安心，存款保險的限額從 4 萬美元提高到 10 萬美元。另外，隨著 Samp。L 的虧損擴大，其自有資本比例下降，因此政府又采取臨時回避的對策，把自有資本比例的最低標準從 5% 降低到 3% 。 看起來似乎政府保護了 Samp。L 的存款。但是，由于 Samp。L 的收益非常低，自有資本比例下降，股票價格低迷，以很少一點資金就可以收買 Samp。L 。這樣，多數(shù) Samp。L 被投機家收購，他們以高利率籌集存款，增加對房地產(chǎn)和信用等級低的公司債券等高風險領(lǐng)域投資或貸款。結(jié)果，到了 1988 年， Samp。L 的倒閉數(shù)量超過 200 家，金融危機進一步加深。 清理： 1988 年初，美國住房貸款銀行理事會提出并實施了所謂“西南方案”，主要在西南各州組織一部分 Samp。L 實行兼并，結(jié)果并不成功。 1989 年，美國總統(tǒng)與國會通過一個試圖徹底解決這一問題的方案。主要內(nèi)容：（ 1 ）要求由美國的聯(lián)邦存款保險公司領(lǐng)導一個代理機構(gòu)來落實這一任務。聯(lián)邦存款保險公司原來是只為商業(yè)銀行提供存款保險的機構(gòu)，這次被授予重任是因為它有成功地管理 1500 家倒閉銀行的歷史紀錄；（ 2 ）提供 500 億美元作為重組用的損失準備基金，其中 40 ％來自 Samp。L 行業(yè)自身；（ 3 ）建立重組信托公司（ RTC ），負責處理失去清償力的 Samp。L 的問題。 RTC 是一個臨時性的聯(lián)邦代理機構(gòu)，被要求在 1996 年 12 月之前完成重組任務及有關(guān)資產(chǎn)的處置過程，隨即結(jié)束其運作。經(jīng)過六年多的努力， RTC 比較成功地完成了其歷史使命。 RTC 解決倒閉的 Samp。L 的基本方式是：（ 1 ）接管機構(gòu)，維持營業(yè)。在幾乎所有的案例中， RTC 對倒閉的 Samp。L 實行接管，通常隨后開始裁員、出售資產(chǎn)、停止其大部分貸款和投資業(yè)務等處理工作。（ 2 ）主持重組交易，清算債務，出售資產(chǎn)。重組交易的方式：一是承擔負債責任的收購（ Pamp。A ）， 70% 以上的倒閉 Samp。L 都是用這種方式處理的。具體做法是請健康的金融機構(gòu)接受 Samp。L 存款負債，收購其一部分資產(chǎn)，并獲得一定量現(xiàn)款以得到補償。二是破產(chǎn)清算， 30% 的倒閉 Samp。L 是用這種方式處理的。具體做法是對被保險的存款直接賠償或作為存款保險機構(gòu)的代理機構(gòu)轉(zhuǎn)讓被保險存款。（ 3 ）管理并處置資產(chǎn)收入，完成對債權(quán)人的清償。為了減少損失， RTC 設(shè)計了一套對大批量低質(zhì)量資產(chǎn)進行價值評估的辦法。此外， RTC 還提供資產(chǎn)銷售融資，即降低現(xiàn)款支付比例并為買家提供一定程度的擔保，從而加快了 Samp。L 資產(chǎn)的銷售速度。 RTC 共清理了 747 家 Samp。L 。在 20 世紀 80 年代初期，如果讓那些有危險的 Samp。L 倒閉，政府用于保護儲戶的財政負擔肯定要少得多。但是，由于把問題拖了將近 10 年，讓投機家鉆了空子，財政負擔增加了好幾倍。那些惡劣的投機家也受到審判，大約 1 000 多人被送進監(jiān)獄。 評論： 自 20 世紀 80 年代以來，無論發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都一直為嚴重的銀行不良債權(quán)問題所困擾，進而陷入銀行破產(chǎn)、金融機構(gòu)倒閉的風潮之中。在處理這些倒閉的金融機構(gòu)過程中，各國根據(jù)其金融機構(gòu)倒閉的不同原因、影響范圍及嚴重程度，采取了一系列綜合措施，形成了不同的處理模式。主要有： （ 1 ）銀行為主導的模式。東歐轉(zhuǎn)軌國家，如波蘭、匈牙利、前捷克斯洛伐克都曾采取這種模式。在這些國家，銀行的不良債權(quán)在很大程度上是由體制因素帶來的，而且大部分是沒有抵押物作擔保的信用放款，因而銀行不良債權(quán)問題的解決要比西方國家復雜得多。由于這些國家的銀行體系仍以國有銀行為主，過去與國有企業(yè)的關(guān)系又決定了不良債權(quán)大都發(fā)生在國有銀行，這就決定了轉(zhuǎn)軌國家不可能簡單地采取讓國有銀行破產(chǎn)的辦法來解決銀行的不良債權(quán)問題。于是這些國家采取以銀行為主導，通過政府注資減免企業(yè)債務或增加銀行資本金的方式來處理不良債權(quán)。波蘭是這種模式的典型代表。為處理銀行不良債權(quán)，波蘭在每家國有銀行都設(shè)立一個專門負責管理“沉淀資產(chǎn)”39。的獨立部門，按照 1992 年 6 月劃定的標準，將“可疑”或“虧損”的資產(chǎn)連同相應的準備金轉(zhuǎn)移到該部門，由國有銀行牽頭，其他債權(quán)人和外部投資者共同參與，對企業(yè)不良債務進行清理。為了保證銀行在處理不良債權(quán)問題中發(fā)揮主導作用，國家還制定了專門的法律，并對其在企業(yè)重組中受到的損失予以補償。匈牙利和前捷克斯洛伐克也曾試圖通過銀行建立專門機構(gòu)，來購買和管理有問題貸款，并轉(zhuǎn)移自身的不良債權(quán)。由于這些努力未能阻止不良貸款的增加，政府被迫尋求新的辦法。捷克于 1991 年 3 月建立了統(tǒng)一銀行，將 2 ／ 3 的計劃經(jīng)濟時期遺留下來的不良貸款連同一部分負債轉(zhuǎn)移到該銀行賬戶上，并將這些貸款轉(zhuǎn)換為利率比再貼現(xiàn)率高 4 個百分點的 8 年期長期貸款，使企業(yè)獲得長期資金。 1992 年 12 月，匈牙利政府與投資開發(fā)公司（ HID ）共同出資，將 1991 年 12 月底之前具有追索權(quán)的債權(quán)賬面價值的 50% ， 1992 年 1 月 1 日到 1992 年 9 月 30 日之前具有追索權(quán)的債權(quán)賬面價值的 80% 加以收購。所購買的債權(quán)中只有相當有限的—部分由 HID 以現(xiàn)金支付，其余部分用 20 年期國債支付。 （ 2 ）政府為主導的模式。美國、日本、法國、意大利、德國、瑞典、挪威等西方發(fā)達國家都曾采取這些模式。這些國家在處理破產(chǎn)金融機構(gòu)的過程中，多以政府出面或授權(quán)建立專門的清理機構(gòu)，接管破產(chǎn)單位，重組、出售其資產(chǎn)負債，并為清理過程提供融資和擔保。美國是這種模式的典范。如前所述， 20 世紀 80 年代中期之后，美國主要從事房地產(chǎn)抵押貸款業(yè)務的儲蓄貸款協(xié)會出現(xiàn)大量的不良債權(quán)問題，從 1980 ～ 1992 年，先后有 1142 家儲蓄貸款協(xié)會成員倒閉。為此，國會通過了《 1989 年金融機構(gòu)改革、復興和實施法案》，該法案決定提供 500 億美元作為重組機構(gòu)的損失準備基金（其中 40% 來自儲蓄貸款行業(yè)本身， 60% 來自儲蓄存款保險機構(gòu)），并成立重組信托公司（ RTC ）和重組融資公司（ RFC ），專門負責組織融資和處理失去清償能力的 Samp。L 。從 1989 ～ 1995 年，經(jīng)美國國會歷次批準籌集的損失準備基金達 1 051 億美元，實際提供給 RTC 的資金為 913 億美元，處理的儲蓄貸款協(xié)會會員共 747 家，處理的資產(chǎn)總值達 4030 億美元。日本在處理不良債權(quán)和破產(chǎn)金融機構(gòu)過程中，經(jīng)歷了兩個階段，采用了兩種模式。 1991 ～ 1996 年為一階段，這一期間日本的不良債權(quán)問題逐步顯現(xiàn)化。 1993 年 1 月，日本 162 家民間金融機構(gòu)共同出資，成立了共同債權(quán)收購公司（資本金 79 億日元），試圖依靠銀行自身的力量對不良債權(quán)進行處理。由于共同債權(quán)收購公司處理的多為回收希望不大的不良債權(quán)，加之缺乏政府的必要支持，其處理不良債權(quán)的實際效果并不理想。 1996 年以來，日本采用了政府和銀行聯(lián)合出資的方式，進入了處理不良債權(quán)的第二個階段。 1996 年 7 月，由中央銀行日本銀行和存款保險機構(gòu)共同出資成立了住宅金融債權(quán)管理機構(gòu)（資本金 2000 億日元），主要負責對已破產(chǎn)的 7 家住宅金融專業(yè)公司的回