【正文】 資金資源進(jìn)行合理配置和有效使用，作為公共資金管理一個重要環(huán)節(jié)的政府采購，正是要保證實(shí)現(xiàn)公共資金合理有效使用的目標(biāo)。三、政府采購的內(nèi)容(一)建設(shè)公共設(shè)施公共設(shè)施是那些歸國家或人民所有、供民眾共同使用的建筑或場所，如大型公路、鐵路、港口、橋梁、水利設(shè)施、公立學(xué)校或醫(yī)院、國家公園和公共娛樂場所等。這些公共設(shè)施的建設(shè) 有如下特點(diǎn)：(1)通常投資較大，個人或私營企業(yè)較難有實(shí)力承擔(dān)類似項(xiàng)目的建設(shè)。(2)資金回收困難。公共設(shè)施一般收費(fèi)較低或不收費(fèi)，要想在短時(shí)間內(nèi)收回投資幾乎難于做到。因此 ，以盈利為目的的私人企業(yè)一般不會對投資公共設(shè)施感興趣。(3)有些項(xiàng)目關(guān)系國計(jì)民生，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已成為當(dāng)?shù)貒业慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的基 礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)起飛的前提時(shí)，政府更需要對這類項(xiàng)目的建設(shè)直接投資和控制。當(dāng)建設(shè)如上項(xiàng)目時(shí)，政府就要采購物資、設(shè)備、工程等。(二)提供公共服務(wù)世界各國政府由于不同的歷史、社會傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，負(fù)責(zé)提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)有所不同，政府采購的數(shù)量 和范圍也有不同。但總的說來，各國的政府采購主要包括國防、公安、 交通、通訊、醫(yī)療、教育、城市建設(shè)、消防等。為了滿足社會需要，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府需要提供一些投資大、回報(bào)時(shí)間長、或收益率低、或無法歸個人使用和擁有的產(chǎn)品或服務(wù) ，總之，提供私人企業(yè)不愿意或不能提供的服務(wù)。有些公共服務(wù)是由政府直接生產(chǎn)和經(jīng)營，如一些大的國防企業(yè)，能源工業(yè)、政府金融業(yè)、國家基礎(chǔ)工業(yè)或項(xiàng)目等，屬于上述政府生產(chǎn) 職能。二戰(zhàn)后，世界各國經(jīng)濟(jì)增長最快的部門是服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)中增長最大的是公共服務(wù)。192 9年，%，到1963年達(dá)27%以上。1929年 ，%。到1960年，占美國總就業(yè)人數(shù)的20%。在1950年到1960年的10年間，在美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)增加的每10個新職位中，有9個屬于公共部門。各個國家由于不同的傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府為社會所提供服務(wù)的內(nèi)容有所不同。但總的說來，包括如下方面：(1)國防。是一個國家內(nèi)人人都能享受的安全服務(wù)，因此是公共服務(wù)的一部分，也是當(dāng)今世界各國政府采購中所占比例最大的一項(xiàng)內(nèi)容。出于對國家利益的保護(hù)、保密、國家安全的需要，國防項(xiàng) 的政府采購是由軍方單獨(dú)執(zhí)行的。因此，國防采購不在我們討論的范圍之內(nèi)。(2)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是政府采購的一項(xiàng)重要內(nèi)容。交通運(yùn)輸、郵電通訊、供水供電、環(huán)境保護(hù)等公共設(shè)施和公用事業(yè)以及一些市政設(shè)施，是從事各種生產(chǎn)活動所不可缺少的基礎(chǔ)條件，是社 會發(fā)展的條件之一。這些部門具有投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，利潤少甚至沒有，投資風(fēng)險(xiǎn)大，社會經(jīng)濟(jì)效果顯著等特點(diǎn)。在體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠利潤引誘是不可能達(dá)到基本 設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目齊全、布局合理的目的。因此需要政府參與這些部門的投資。從西方國家的情況來看，各國政府均對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量直接投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。(3)教育政府部門向社會提供的另 一項(xiàng)重要的公共服務(wù)是教育。由于教育事業(yè)有投資大、周期長、利潤少的特點(diǎn)，私人企業(yè)難有能力辦教育(高收費(fèi)的私立學(xué)校除外)，因此，政府就要 承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。二戰(zhàn)以后，美國政府一方面從外國汲取才智，另一方面不惜耗費(fèi)巨額資金培養(yǎng)本國科技人才。據(jù)美國官方統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)后以來美國教育經(jīng)費(fèi)約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的7%左右。1960～1973年 聯(lián)邦政府支出的科研經(jīng)費(fèi)中，僅培訓(xùn)人員一項(xiàng)就增加了4倍，從而使美國的科技隊(duì)伍迅速壯大。1965年，美國有關(guān)法令規(guī)定聯(lián)邦政府每年給一些州撥付10億美元補(bǔ)助金，以加強(qiáng)青少年 集中地區(qū)的中小學(xué)教育，使更多的適齡青少年得以在公立學(xué)校上學(xué)。二戰(zhàn)結(jié)束后，用于教育的經(jīng)費(fèi)不斷增加，1976年比1964年增長了4倍，全國教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比重從1 %%，其中公立中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)在1956年至1976年的20年間，增長了6倍。日本政府很注重教育投資，對教育的撥款逐年增年。1960年教育經(jīng)費(fèi)總額為6124億日元，19 70年增至28843億日元。日本教育經(jīng)費(fèi)占國民收入的比率，%，雖 低于美、英、蘇，但與聯(lián)邦德國相同，且高于法國。而教育經(jīng)費(fèi)占國家與地方行政費(fèi)的比率 在整個60年代都高于上述國家。戰(zhàn)后 ，%，%，是世界上教育經(jīng)費(fèi)比較高的國家。二次大戰(zhàn)后，日 本 4年制大學(xué)發(fā)展很快，1950年有200所，1973年發(fā)展到405所，增長1倍。同期學(xué)生增長了6倍 .%，%，%。其 次，新設(shè)工業(yè)高等專科。學(xué)校適應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求，1962年創(chuàng)辦以培養(yǎng)中級人才為目標(biāo)的高等?？茖W(xué)校，包括工業(yè)、商船、無線電等。再次，大力發(fā)展兩年制短期大學(xué)。此外，大學(xué)研究院 也得到發(fā)展，1958年有55所大學(xué)，1975年達(dá)213所。(4)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國家里，政府一般負(fù)擔(dān)公民的醫(yī)療費(fèi)40%～50%左右。政府向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)表現(xiàn)在兩個方面，一提投資建立醫(yī)院和地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)，二是維持這些公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn) 。通常，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是由地方政府直接向民眾提供。(5)公共秩序服務(wù)公共秩序服務(wù)包括警察、城市監(jiān)查、消防等。地方政府在維持這項(xiàng)服務(wù)的過程中需要有一定的投資、購置各種設(shè)備。第二節(jié) 政府采購制度的目標(biāo)、原則與方法一、政府采購的目標(biāo)(一)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)是政府采購最基本和首要的政策目標(biāo)。國際政府采購規(guī)則都將促進(jìn)政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性作為其首要目標(biāo)。政府采購的目標(biāo)，指采購行為能與政府施政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的需要相配合，并且不讓弊端輕易發(fā)生。所謂政府施政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，則應(yīng)指機(jī)關(guān)所購入的財(cái)物及勞務(wù)，為該機(jī)關(guān)在其營運(yùn)過程中必須使用的，且其規(guī)格適當(dāng)、價(jià)格合理、品質(zhì)合 乎需要等。所謂效率，則著眼于投入與產(chǎn)出的關(guān)系，若投入的資源相對少，則謂有效率，采購作業(yè)有效率，可指機(jī)關(guān)在進(jìn)行采購作業(yè)時(shí)，所耗用的采購成本少。(二)合理的采購價(jià)格達(dá)到采購的目標(biāo)的手段，包括采購的權(quán)責(zé)應(yīng)明確，采購的過程應(yīng)公開、透明、公平并鼓勵競爭等。政府采購的另一個目標(biāo)是國家組成機(jī)關(guān)在采購時(shí)支付合理的采購價(jià)格，價(jià)格不合理的 原因可能是采購機(jī)構(gòu)所訂的標(biāo)價(jià)不合理，如招標(biāo)采購強(qiáng)制要求所有采購契約都要制訂標(biāo)底價(jià)，否則不得開標(biāo)，但是有些采購合同的底價(jià)不易確定，以致雖然強(qiáng)訂標(biāo)底價(jià)，但不合適，當(dāng) 標(biāo)底價(jià)不合適時(shí)，授標(biāo)的價(jià)格扭曲，采購價(jià)格也不合理。(三)鼓勵競爭政府采購的一項(xiàng)目標(biāo)是鼓勵競爭。因?yàn)橛懈偁幉拍苁共少彽膬r(jià)格降低，購買的貨物的品質(zhì)提高，交貨期縮短。鼓勵競爭的方式之一是使所有有能力的潛在賣方均能參與投標(biāo)，提出要約 (offer)。有賣主存在但卻未參與投標(biāo)的一種可能原因，是有些潛在的賣方不知道有機(jī)關(guān)想采購，因此須讓所有潛在的賣方廠商均能知悉有那些機(jī)關(guān)要采購的資訊。讓賣方廠商知悉資 訊的方式，一方面是強(qiáng)制采購機(jī)關(guān)須及早公開它們的需求，另一方面是一個潛在賣方可以找到這種資訊的統(tǒng)一場所，所以須要一個專職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供資訊的場所，它們定期發(fā)行采購公 報(bào)，采購公報(bào)就專門刊登這種資訊，這一套措施可提高采購的效果及效率。政府采購的目標(biāo)是多元的，有的目標(biāo)甚至是相互矛盾的，由于政府采購的資金來源環(huán)境納稅人(或選民)，所以政府采購目標(biāo)的設(shè)定必須符合納稅人或選民的利益。所以首要目標(biāo)是資金 使用的有效性，使用公開招標(biāo)的方式是實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的最好方式，但是政府在設(shè)定政府采購政策時(shí)，為了保護(hù)國內(nèi)工業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，或者扶持國家特定的企業(yè)的發(fā)展，甚至為了國家 的安全等目標(biāo)，政府采購活動必然是一種歧視性購買，這樣的采購必然增加采購支出，而背離資金使用有效性的目標(biāo)。例如美國在政府采購方面最重要的一部法律是《購買美國產(chǎn)品法 》，該法的基本作用是(a)增加國內(nèi)的就業(yè)(b)防止外國的貿(mào)易保護(hù)主義，該法的目的被描述為一種“扶植和保護(hù)美國工業(yè)、美國工人和美國投資資本的手段”。二、政府采購的原則政府采購原則貫串在政府采購規(guī)則中，為了實(shí)現(xiàn)政府采購目標(biāo)而設(shè)立的一般原則。歸納分析政府采購規(guī)則中的采購原則，大致有以下幾個最重要的原則，這些原則是實(shí)現(xiàn)政府采購目標(biāo) 的重要保障。(一)競爭性原則世界各國政府采購規(guī)則都將 競爭性 原則作為政府采購的一條重要原則。但是世界各國對于采用國際競爭性 招標(biāo)都持謹(jǐn)慎的態(tài)度，因?yàn)檫@涉及到國內(nèi)采購市場的開放，目前只有參加 了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員才按照協(xié)議開放國內(nèi)政府采購市場，而大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競爭。政府采購中的一個重要假設(shè)是競爭價(jià)格是一種合理價(jià)格。政府采購目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競爭來實(shí)現(xiàn)的。通過競爭，政府采購機(jī)構(gòu)可以形成 一種買方市場，從而形成一種對買方有利的競爭局面。競爭也可以促使投標(biāo)人提供更好的商品和技術(shù)，并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報(bào)價(jià)，從而使用戶可以以較低的價(jià)格采購到優(yōu)質(zhì)的商品，實(shí)現(xiàn)政府采購的目標(biāo)。因此，競爭性原則是政府 采購的一條重要原則。招標(biāo)采購方法充分體現(xiàn)了平等、信譽(yù)，正當(dāng)合法的現(xiàn)代競爭規(guī)范，是一種有組織的、公開 的、規(guī)范性的競爭，是競爭的一種高級形式。因此在政府采購中，招標(biāo)采購方法通常被用做 首選的采購方法。政府采購中競爭原則的實(shí)現(xiàn)主要是通過招標(biāo)廣告或競爭邀請來實(shí)現(xiàn)的。廣告吸引了投標(biāo)商參與競爭，廣告的有效性對競爭程度有直接的影響，因此在各國政府采購制度及國際政府采購 規(guī)則中，都對廣告的發(fā)布形式作出規(guī)定；同時(shí)為了確保投標(biāo)商有足夠的時(shí)間決定是否參與競爭和為參與投標(biāo)競爭作好準(zhǔn)備。(二)公開性原則公開性原則，有時(shí)也稱透明度原則，也是國際政府采購規(guī)則中的一項(xiàng)重要原則。政府采購的公開性原則是指有關(guān)采購的法律、政策、程序和采購活動都要公開。透明度或公開性是公共 支出管理的一個特征。由于采購機(jī)關(guān)是在使用公共資金進(jìn)行采購，因此就對公眾產(chǎn)生了一種管理的責(zé)任。公開性原則成為是政府采購的另一條重要原則。透明度高的采購方法和采購程 序具有可預(yù)測性，投標(biāo)商可以計(jì)算出他們參加采購活動的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)，從而提出最有競爭力的價(jià)格，公開性原則還有助于防止采購機(jī)構(gòu)及其上級主管作出隨意的或不正當(dāng)?shù)男袨榛驔Q定 ，從而增加潛在的投標(biāo)人的信心。在政府采購制度中，公開性原則慣穿在整個采購程序中。首先，有關(guān)采購的法律和程序要公布于眾，并嚴(yán)格按照法律和程序辦事。這些法律文件也要便于公眾及時(shí)獲得。其次采購項(xiàng)目 和合同的條件要公開刊登廣告；資格預(yù)審和評價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要事先公布，并且只能按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo) 、開標(biāo)；采購活動要作好采購記錄，以備公眾和檢查機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。最后為 保證采購?fù)该鞫仍瓌t的實(shí)現(xiàn)，要接受投標(biāo)方的質(zhì)疑和投訴。通過上述環(huán)節(jié)，將采購活動始終置于公眾監(jiān)督之下。當(dāng)然，對一些采購，由于采購物品的性質(zhì)，使得采購過程不能公開，但 即使如此，采購機(jī)構(gòu)也必須對此人出說明和記錄，并需經(jīng)嚴(yán)格審批和授權(quán)。(三)公平性原則公平性原則是各國政府采購規(guī)則中的另一重要原則。政府采購中的公平性首先是指所有參加競爭的投標(biāo)商機(jī)會均等，并受到同等待遇。即允許所有有興趣參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、 服務(wù)提供者參加競爭，資格預(yù)審對所有的投標(biāo)人都使用同一標(biāo)準(zhǔn)，采購機(jī)構(gòu)向所有投標(biāo)人提供的信息都應(yīng)一致，不應(yīng)對國內(nèi)或國外投標(biāo)商進(jìn)行歧視等。公平性原則是實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的另一條重要原則。競爭只有建立在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮其作用，有實(shí)力的能力提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn) 品或服務(wù)的投標(biāo)商才能贏得投標(biāo)的成功，從而促進(jìn)政 府采購經(jīng)濟(jì)有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公平性的另一個重要表現(xiàn)是，合同的授予要兼顧政府采購社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于在政府采購的競爭中，小企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)、困難企業(yè)等處于不利的地位，如果按其實(shí)力，他們很難 能贏得政府采購合同。因此在政府采購制度中制定出一些規(guī)則和采取一些措施，使小企業(yè)等也能分得政府采購合同的一部分，從而促使社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三、政府采購的風(fēng)險(xiǎn)與防范采購機(jī)構(gòu)所購入的財(cái)物及勞務(wù)非該機(jī)構(gòu)所需要、或規(guī)格不適當(dāng)、或價(jià)格過高、或品質(zhì)欠佳等現(xiàn)象的發(fā)生，均為采購的風(fēng)險(xiǎn)。由于采購風(fēng)險(xiǎn)的存在使得采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不穩(wěn)定，產(chǎn)生這些 問題的原因，有權(quán)責(zé)不清，資訊不足，采購過程不夠公開，不夠透明，招標(biāo)期過短等。當(dāng)資訊 不足，公開欠佳時(shí)，則競爭不夠，公平不足；當(dāng)招標(biāo)期過短時(shí)，競爭亦不夠；當(dāng)采購決策者 的權(quán)責(zé)不清時(shí)，相互推諉；當(dāng)監(jiān)督不足時(shí)，不必面對自己良心以外的壓力；權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督不足時(shí)，則舞弊案容易發(fā)生，采購的效果大受影響。為防止這些風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，各國政府采購法均針對容易發(fā)生弊端之處，進(jìn)行了防弊的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)，所設(shè)計(jì)的控制方法有：區(qū)分采購機(jī)構(gòu)與其它相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，公開招標(biāo)與開標(biāo)的資訊 ，限制一 定期限的招標(biāo)期，明確要求上級機(jī)關(guān)及本機(jī)關(guān)的內(nèi)部稽核小組須進(jìn)行監(jiān)督，也容許賣方廠商可以表示異議、提出申訴等。第三節(jié) 政府采購方式的選擇招標(biāo)采購方式作為一種公平民主的采購方式在政府采購中廣泛地使用。招標(biāo)方式按其公開性的程序可分為公開招標(biāo)(亦稱競爭性招標(biāo))和有限招標(biāo)兩大類。政府采購中所鼓勵的招標(biāo)方式 實(shí)際上是指競爭性的招標(biāo)方式。在實(shí)際的采購工作中，采購人員會發(fā)現(xiàn)某些采購進(jìn)行競爭性招標(biāo)方式并不適用，使用這種采購方式并不能很好地達(dá)到預(yù)定目的，采用其它有采購方式可 能更加適合于某一次具體采購。這是由于所采購物資項(xiàng)目不同特點(diǎn)及各種采購方法的利弊不同而造成的。因此采購時(shí)應(yīng)根據(jù)不同的情況選擇不同的采購方式。一、公開招標(biāo)方式公開招標(biāo)能引起最大范圍內(nèi)的競爭，它具有許多優(yōu)點(diǎn)：(11)公開招標(biāo)可以符合法律規(guī)定的供 應(yīng)商能在公平的競爭條件下，以合適的價(jià)格獲得供貨的機(jī)會。(2)可以使招標(biāo)采購者以合理 價(jià)格獲得所需物資。(3)可以促進(jìn)供應(yīng)商進(jìn)行技術(shù)改造研究，以降低成本，提高產(chǎn)品和工程質(zhì)量。(4)公開辦理各種采購手續(xù)，防止徇私舞弊的產(chǎn)生，有利于公眾監(jiān)督。(5)減輕采購人 員的責(zé)任。公開招標(biāo)雖有上述優(yōu)點(diǎn)，但也有一些不利的方面，如果采購過程中不適當(dāng)?shù)匾桓挪捎?，照樣可能達(dá)不到原定的采購目的。其不利的方面主要有：(1)程序和手續(xù)較為復(fù)雜， 耗費(fèi)時(shí)間，從發(fā)布招標(biāo)通告到最后合同的簽署有時(shí)多達(dá)幾個月時(shí)間，在此對一些緊急需要的物資比較難以適用。(2)可能會發(fā)生圍標(biāo)、搶標(biāo)的情況。(3)公開招標(biāo)不可能對所 潛在供應(yīng) 商的資信都了如指掌，因此在采購過程中稍有疏忽都可能造成損失。(4)供應(yīng)商可能把各種手續(xù)及押金的負(fù)擔(dān)附加 在成本之內(nèi)，增加采購成本。(5)對于特殊規(guī)格的物資和項(xiàng)目不適用 ?；谏鲜銮闆r，歸納起來，不適合于用公開招標(biāo)的情況可以分如下三類：一類是不存在競爭的情況。如市場上缺乏競爭，只有一二家壟 斷供應(yīng)商，