【正文】 。二〇一一年四月二十九日鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行現(xiàn)狀、存在問題及對策建議 ——關(guān)于當前我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況的調(diào)研報告 趙浩忠 陳滬軍 阮志仙 　　2007年11月15日至11月21日，本調(diào)研小組在全市21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，按地域、體制類別分類抽查了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括2個街道辦事處），通過采用電子表格網(wǎng)上調(diào)查和部分實地走訪相結(jié)合的方式，對被抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年度的財力狀況、支出結(jié)構(gòu)和政府性負債等情況進行了專題調(diào)研。從本次調(diào)研情況看，隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入和受國家宏觀調(diào)控政策的影響，當前我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中存在著不少問題和困難，更暴露出現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中存在的一些突出問題。因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域和經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力狀況很不平衡，收入來源不穩(wěn)定，收支矛盾突出，人員供養(yǎng)負擔沉重，政府性負債居高不下，較嚴重地影響了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和各項事業(yè)的正常開展。 　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行現(xiàn)狀 　　2006年度是我市新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制調(diào)整的第二年，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)均執(zhí)行 “劃分收支、核定基數(shù)、超收分成、轉(zhuǎn)移支付”的分稅制財政體制。在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制調(diào)整時，市財政按收入級次、類別分別核定好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制財政收入的基數(shù)（06年及以前年度尚未將增值稅納入體制財政收入范圍），支出基數(shù)由市財政按統(tǒng)一規(guī)定的負擔范圍和標準核定，收入超收部分實行比例分成，并實行轉(zhuǎn)移支付制度。 　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力狀況 　　2006年度，%，（包括上年結(jié)余及轉(zhuǎn)移支付資金）， %，%；預算外可用財力（包括上年結(jié)余）， %，%。財政可用財力具體構(gòu)成情況見下圖： 　　(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu) 　　2006年度，%。其支出結(jié)構(gòu)情況如下圖： 　　（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性負債情況 　　至2006年末，約占當年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的60%。其負債構(gòu)成情況如下表： 單位：萬元 項目 名稱 賬面負債 賬外負債 合 計 借 款 暫存 應(yīng)付款 欠付 基建款 欠付土地征用款、賠償款 其他 欠付款 預計應(yīng)承擔的失土農(nóng)民保險金 估計應(yīng)上繳上級土地出讓金、規(guī)費 金額 占比數(shù) %%%%%%%100%　　，%，其中5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無凈負債。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務(wù)資金投向分析，用于以前年度形成的出借資金（含原財政周轉(zhuǎn)金放款等）。 　　調(diào)查結(jié)果表明， 11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年度賬面財政收支平衡，并略有結(jié)余；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)按公共財政框架的要求得到了進一步優(yōu)化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保證日漸增長的剛性支出的同時，又兼顧了對教育、農(nóng)業(yè)、社會保障和社會公共設(shè)施等方面的適度投入。同時，從總體情況來看，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制也在一定程度上打破了原來苦樂不均、鞭打快牛和市財政包攬過多的格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也逐步成為一級實體，較好地調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)、組織收入、管理支出和自求平衡的積極性，為基層政權(quán)建設(shè)和社會進步發(fā)展起到了重要保障作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獨立性較差，現(xiàn)行體制受到諸多因素的制約，還不夠完善，特別如在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入和宏觀調(diào)控政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力結(jié)構(gòu)已發(fā)生較大變化，財政收入呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不合理、穩(wěn)定性差的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負擔進一步加重，政府性負債居高不下。 　　二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中存在的主要問題和困難 　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源單一，收入結(jié)構(gòu)不合理且穩(wěn)定性差。 　　調(diào)研結(jié)果反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源單一，過渡依賴于資源性收入及政策性的專項補助收入，有資源與區(qū)位優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資源性收入占比相對較多，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要靠交通、農(nóng)業(yè)等項目資金和各種專項補助款。從以上“可用財力構(gòu)成圖”中可以看出，資源性收入、政策性收入等波動較大的預算外資金收入占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的70%左右，而資產(chǎn)租賃發(fā)包收入、行政性收費收入等相對穩(wěn)定、可預見的收入占比極少（僅2%），大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬企業(yè)、集體山林、漁塘等比較穩(wěn)定的收入已日漸萎縮，而且行政事業(yè)性收費收入隨著稅費改革的深入推進，已成無水之源，所以從一定程度上而言，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后已幾乎無穩(wěn)定的預算外資金收入來源。這次調(diào)研涉及的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年度可用財力出現(xiàn)負增長，3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收入呈現(xiàn)負增長，這種結(jié)果的出現(xiàn)既有政策性的因素，但更主要的還是預算外收入的不確定性及不可再生性帶來的必然結(jié)果，在今后幾年更將影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的總體平衡。 　?。ǘ┴斦w制結(jié)算保障度低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)保運轉(zhuǎn)壓力大。 由于財政體制結(jié)算的保障度較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)運轉(zhuǎn)壓力進一步加大。，%；，%，%。雖然近年市財政通過增加稅收、調(diào)整體制等方式增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總量，同時也加大了資金拔付力度，2006年按體制結(jié)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力增長率已略高于實現(xiàn)體制財政收入的增長率，但當年度此項收入仍只能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政經(jīng)費（包括公用經(jīng)費和人員經(jīng)費）%，即使不考慮各項事業(yè)的發(fā)展所需，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費也已“捉襟見肘”。 　?。ㄈ┴斦罩芡怀?，人員支出負擔沉重。 　　本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著國家宏觀政策趨緊和可開發(fā)利用資源的日趨減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入來源越來越少，但剛性支出日漸增長，既要確保人員性支出的適度增長，又要兼顧對教育、農(nóng)業(yè)、社會保障等的必要投入，導致收支矛盾越來越突出。這次調(diào)研涉及的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中。如再加上賬外負債，則有更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在隱性赤字。 同時，從調(diào)研情況反映，至2006年末，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員合計1369人，其中在職行政事業(yè)人員815人、離退休人員269人、精減遺屬人員160人、臨聘人員125人。2006年度11 ，%，%，%。上述數(shù)據(jù)同樣表明，%，%（%）。因而，一旦預算外資金收入鏈斷裂，體制結(jié)算收入又遠遠不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運轉(zhuǎn)所需資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的形勢將會越來越嚴竣。 　?。ㄋ模┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府性負債居高不下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難。 　　根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的通知》（浙政發(fā)〔2005〕5號）的有關(guān)規(guī)定，政府負債要與政府可支配財力相匹配，而此項政府可支配財力是指本級政府剔除行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外的預算內(nèi)外資金。但我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前部分負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“吃飯”財政，剔除單位正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外已基本無其它可支配財力，所反映的債務(wù)率（債務(wù)余額與當年可支配財力的比例）和償債率（年度還本付息額與當年可支配財力的比例）已遠遠超出了債務(wù)風險的警戒線，甚至滑向了比較危險的邊緣，令人擔憂。，%，、%、%、%%。債務(wù)越積越多，雪球越滾越大，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作帶來負面影響。 　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難的原因分析 　　從本次調(diào)研情況反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出、債務(wù)負擔沉重有多方面的原因，有歷史性的、體制性的、政策性的原因，也有主觀性的原因。 　　一是歷史性原因，如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因原財政周轉(zhuǎn)金放款和處理歷史遺留問題就背負了巨額債務(wù)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達1000多萬元，但因借款企業(yè)停業(yè)、倒閉等原因，大量出借款項已無法收回，造成多年來無法卸載的歷史“包袱”。 　　二是體制性原因，一方面人員及公用經(jīng)費剛性增長較快，但上級財政預算內(nèi)體制結(jié)算收入僅夠保障其日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費的三分之一左右，大部分經(jīng)費需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行組織預算外資金來解決，加重了保運轉(zhuǎn)壓力；另一方面部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然自身財力保政府運作仍有困難，但因一些事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一，對教育、農(nóng)業(yè)、社會保障、公共服務(wù)等方面的配套投入無法“量力而行”。這同時影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收的積極性。 　　三是政策性原因，主要是國家土地管理日趨規(guī)范、嚴格，沙涂、礦山出讓指標控緊、審批手續(xù)復雜等因素，對當前靠資源性收入支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生極大影響。 　　四是主觀性原因，一方面也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政運行中未能有效做到開源與節(jié)流并重，過多注重于收入的組織，而忽視了通過加強或改善內(nèi)部管理壓縮非生產(chǎn)性支出，達到節(jié)支目的。如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度業(yè)務(wù)招待費支出在百萬元以上，占公用經(jīng)費支出總額的40%以上；另一方面，因前些年土地政策總體比較寬松，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中圈地、低價協(xié)議出讓工業(yè)土地，所收土地出讓金大部分早用于彌補政府行政經(jīng)費不足或基建投入等支出，出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象。 　　四、現(xiàn)行體制下我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的對策建議 　　（一）進一步提高財政體制結(jié)算的保障程度。 　　首先，要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)算體制，增加和平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)可用財力。原則是在現(xiàn)行體制結(jié)算方式下，預算內(nèi)體制結(jié)算一塊要更大程度地保證政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)（力爭達到100%），事業(yè)發(fā)展則根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身預算外財力情況實施，杜絕超越財力搞建設(shè)問題。在此基礎(chǔ)上，市財政可相應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源性預算外收入的統(tǒng)籌力度，以平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)間苦樂不均現(xiàn)象。 　　其次，要加大轉(zhuǎn)移支付力度。既要適度加大對經(jīng)濟不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，又要通過對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金的統(tǒng)籌辦法，實行橫向的轉(zhuǎn)移支付，既使市一級財政有足夠的財力向下轉(zhuǎn)移，又使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都能基本平衡地或相應(yīng)地負擔一些事業(yè)發(fā)展支出。同時要加大對村一級的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以有效減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的相應(yīng)負擔。 　　再次，要堅持事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支。在解決市級財政困難的同時，市財政在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分割財力時要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)多留余地，在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況和發(fā)展水平，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)人事管理和對教育、社保和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策實施，財權(quán)與事權(quán)必須達到高度統(tǒng)一。 　　（二）全面推進和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員。 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個最主要的原因還是“吃皇糧”的人太多，基層財政擺脫困境最為直接和有效的措施是轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，壓縮編制，減少財政供養(yǎng)人員。要抓住當前政府機構(gòu)和事業(yè)單位改革的有利時機，加快推進和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革，進一步清退和調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員、臨時人員和聘用人員，壓縮編制內(nèi)人員，并有效平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的人員負擔。 　?。ㄈ┎扇》e極、有效措施，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。 一是要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，全面核查清理債務(wù)，制訂切實可行的償債計劃，落實償債責任和途徑；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導政績考核要把任期內(nèi)化解債務(wù)情況作為一項重要內(nèi)容，防止盲目舉債和為企業(yè)、個人擔保行為；三是要加強對新增債務(wù)的管理，切實增強新建項目的償債意識，建立償債準備金，確保不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增加新的債務(wù)負擔，杜絕超越財力搞建設(shè)。 　?。ㄋ模┻M一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。 　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以增收節(jié)支并重，量力而行搞建設(shè)，嚴格控制支出規(guī)模；要把組織和涵養(yǎng)財源作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭等大事來抓，一方面要從強服務(wù)入手，積極優(yōu)化投資環(huán)境，另一方面要清理盤點土地、礦山、房屋、股權(quán)等存量資產(chǎn)，在積極向上爭取相關(guān)指標的同時，對大額的非經(jīng)常性收入要制定科學合理的用款計劃；要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和財政人員的理財意識，按照公共財政的要求，加強支出管理，將財政資金用于實現(xiàn)政府職能、滿足公共需要上；要健全財政財務(wù)管理制度，堵塞各種漏洞，提高財政資金的使用效益。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄚw浩忠：市審計局財金審計科科長） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（陳滬軍：濱江中學校長） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄈ钪鞠桑簴|關(guān)街道婦聯(lián)主席）