【正文】 基層財(cái)政建設(shè)調(diào)研報(bào)告根據(jù)區(qū)財(cái)政局的部署，為全面了解基層財(cái)政建設(shè)現(xiàn)狀，探討解決基層財(cái)政面臨的困難與問(wèn)題，提升基層財(cái)政建設(shè)水平。就當(dāng)前基層財(cái)政職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、存在的主要困難等情況進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的基本情況鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)最基層的一級(jí)財(cái)政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的財(cái)力保障。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督作用，現(xiàn)將具體情況簡(jiǎn)報(bào)如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的演變過(guò)程。一是稅費(fèi)改革前的財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是基本完整的一級(jí)財(cái)政，特別是1994年《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和支出范圍擴(kuò)大，保障能力增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的編制財(cái)政預(yù)決算，管理預(yù)算內(nèi)、外資金，財(cái)政管理職能顯著增強(qiáng)。但是，“分稅制”財(cái)政體制的實(shí)行，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。“分稅制”后形成了一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，財(cái)政“分灶吃飯”的格局，一級(jí)管一級(jí)，財(cái)力向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能聽(tīng)命于上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為眾矢之的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理受稅收征管體制影響較大，財(cái)政職能作用被局限于收收支支的框架內(nèi)，資金監(jiān)管和服務(wù)職能得不到發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本建設(shè)處于停滯局面。二是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。2002年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消專門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)，調(diào)整了財(cái)政體制與分配關(guān)系。稅費(fèi)改革后，隨著三提五統(tǒng)、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所組織財(cái)政收入這一主要任務(wù)大大減輕，僅剩耕地占用稅稅種。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政重要職能就是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)規(guī)范的預(yù)算編制、合理的資金分配，優(yōu)先保障干部職工工資發(fā)放和單位的公用經(jīng)費(fèi)，以維持最低層次的社會(huì)管理需要。隨著國(guó)家支持“三農(nóng)”力度的加大和惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政下達(dá)的新農(nóng)村建設(shè)資金、各項(xiàng)直接針對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼逐年增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不可替代的承擔(dān)了這些資金的兌付落實(shí)工作。面對(duì)面服務(wù)群眾、服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在成為新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的顯著特征。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的經(jīng)驗(yàn)和做法一卡通情況截至2009年12月31日，我辦財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金“一卡通”，惠及21921農(nóng)戶，補(bǔ)貼項(xiàng)目達(dá)9項(xiàng)補(bǔ)貼。從發(fā)放補(bǔ)貼資金總額來(lái)看，我辦一卡通”，占全區(qū)發(fā)放第一。從發(fā)放補(bǔ)貼資金種類來(lái)看，共9項(xiàng)補(bǔ)貼通過(guò)“一卡通”發(fā)放。補(bǔ)貼種類個(gè)數(shù)最多。從主管部門(mén)管理的補(bǔ)貼項(xiàng)目分布看，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金項(xiàng)目涉及2個(gè)主管部門(mén)。其中：財(cái)政涉及補(bǔ)貼種類4類、民政4類、農(nóng)業(yè)1類。從財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室撥付補(bǔ)貼資金結(jié)構(gòu)看，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金撥付涉及2個(gè)業(yè)務(wù)科室。其中：社會(huì)保障科、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易科撥付補(bǔ)貼資金種類高居榜首。從金融機(jī)構(gòu)代理補(bǔ)貼發(fā)放業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)看，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金“一卡通”發(fā)放業(yè)務(wù)由農(nóng)村信用社聯(lián)合社代理。 我辦財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)牧民資金“一卡通”發(fā)放主要特點(diǎn)一是補(bǔ)貼資金發(fā)放增長(zhǎng)較快，補(bǔ)貼種類不斷增多。全辦財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金“一卡通”發(fā)放逐月遞增，各類補(bǔ)貼進(jìn)一步提標(biāo)擴(kuò)面，民生工程由應(yīng)急解難逐步向建立長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變。通過(guò)“一卡通”發(fā)放的補(bǔ)貼種類從起初的1項(xiàng)增至9項(xiàng)，新增8項(xiàng)。 二是有效遏制了虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占、挪用補(bǔ)貼資金現(xiàn)象的發(fā)生。由于原來(lái)補(bǔ)貼資金發(fā)放來(lái)源多、渠道亂，缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占、挪用等情況屢屢發(fā)生。實(shí)施“一卡通”后，一是對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象基礎(chǔ)信息通過(guò)入戶普查、集中錄入、銀行聯(lián)網(wǎng)核查等程序，保證身份的唯一性，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，為“一卡通”發(fā)放奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是形成了財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金管理新格局。三是建立了嚴(yán)格的補(bǔ)貼對(duì)象基礎(chǔ)信息準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持公示制度、公開(kāi)資金運(yùn)行，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，變單一監(jiān)督為互相監(jiān)督，確保了基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的“陽(yáng)光”操作。三是決策支持能力進(jìn)一步增強(qiáng)，財(cái)政改革不斷延伸。通過(guò)“一卡通”系統(tǒng)，可以及時(shí)監(jiān)控補(bǔ)貼資金發(fā)放進(jìn)度，并能夠按行政區(qū)劃、補(bǔ)貼項(xiàng)目、受益范圍、主管部門(mén)、財(cái)政歸口科室等多角度、多層面統(tǒng)計(jì)分析補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)據(jù)，及時(shí)歸并整理不同部門(mén)發(fā)放數(shù)據(jù)，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的數(shù)據(jù)。能夠及時(shí)準(zhǔn)確掌握補(bǔ)貼資金支出進(jìn)度，使績(jī)效考評(píng)成為現(xiàn)實(shí)，并極大提高了財(cái)政資金的科學(xué)化精細(xì)化管理水平。四是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，特別是隨著農(nóng)村綜合改革的不斷推進(jìn)，基層財(cái)政面臨的困難和暴露的問(wèn)題更加突出。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策越來(lái)越多，管理要求越來(lái)越高，絕大多數(shù)都要落實(shí)到戶到人,農(nóng)戶一般可得到多項(xiàng)補(bǔ)貼，如種糧農(nóng)民農(nóng)資綜合直補(bǔ)、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車(chē)下摩托車(chē)下鄉(xiāng)、低保五保補(bǔ)貼、奶牛補(bǔ)貼等等。這些最終都要靠財(cái)政所來(lái)落實(shí)，經(jīng)財(cái)政所審核、填報(bào)后，由銀行直接代發(fā)農(nóng)戶。存在人少事多，工作量大問(wèn)題。隨著一卡通工作量的大幅度增長(zhǎng)，需要的辦公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也相應(yīng)增長(zhǎng)，如惠農(nóng)政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)、電腦等辦公設(shè)備更新、辦公易耗品、下鄉(xiāng)所需的交通工具開(kāi)支、需要打刷大量的農(nóng)戶補(bǔ)貼清冊(cè)、通知書(shū)、公示表等等，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)問(wèn)題直接影響工作效率與工作實(shí)效。三資代理府城街道辦事處位于焦作市西部，農(nóng)業(yè)人口21000余人，轄12個(gè)行政村，68個(gè)村民小組。我們?cè)趫?jiān)持“村（組）資金的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)不變”、“民主理財(cái)”、“嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律”、“政務(wù)公開(kāi)”四項(xiàng)原則的前提下，全面推行了“三資”代理服務(wù)制度?！叭Y”代理服務(wù)中心作為具體的工作部門(mén)，以“三資”代理服務(wù)為主，融監(jiān)督和管理于服務(wù)之中；實(shí)行服務(wù)承諾制，對(duì)外公布服務(wù)監(jiān)督電話，自覺(jué)接受社會(huì)各界和人民群眾的廣泛監(jiān)督，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2006年5月份，我們?cè)隗w現(xiàn)集體理財(cái)、民主監(jiān)督前提下，對(duì)收入實(shí)行了合同（協(xié)議）備案制；對(duì)支出實(shí)行了“四表三單兩級(jí)”會(huì)審制。10月份，在實(shí)行村（組）資金代理服務(wù)的基礎(chǔ)上，推行了村（組）集體資產(chǎn)、資源代理服務(wù)，實(shí)行資產(chǎn)資源臺(tái)賬式管理。對(duì)各村（組）的集體資產(chǎn)、資源進(jìn)行摸底排查、復(fù)審、公示后，由“三資”代理服務(wù)中心對(duì)各村（組）集體資產(chǎn)、資源建立臺(tái)賬，嚴(yán)格資產(chǎn)、資源報(bào)批備案制度。各村（組）集體資產(chǎn)的增加或減少、集體資源的使用除履行村里的有關(guān)程序外，須報(bào)辦事處“三資”管理監(jiān)督委員會(huì)審批，同時(shí) 報(bào)“三資”代理服務(wù)中心備案。在實(shí)行“三資”代理服務(wù)過(guò)程中，我們嚴(yán)格實(shí)行“重大事項(xiàng)代表會(huì)、財(cái)務(wù)收支聯(lián)簽審、一般事務(wù)兩委會(huì)”等一系列制度，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源的管理，順應(yīng)了民意，取得了初步成效；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益得到進(jìn)一步優(yōu)化；消除了組級(jí)資金管理空白點(diǎn)，解決了組級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，組級(jí)干部難以管理的難題；提高了村（組）財(cái)務(wù)工作的透明度，做到了給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，杜絕了因財(cái)務(wù)問(wèn)題引發(fā)的信訪問(wèn)題；實(shí)現(xiàn)了“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變、“制度民主”向“程序民主”轉(zhuǎn)變“暗箱操作”向“陽(yáng)光工程”轉(zhuǎn)變、“人管人”向“科學(xué)管人”轉(zhuǎn)變、“干部定事”向“群眾定事”轉(zhuǎn)變的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，有力地推動(dòng)了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。涉農(nóng)資金監(jiān)管情況加強(qiáng)涉農(nóng)資金的管理與監(jiān)督，是政府和有關(guān)部門(mén)的主要工作內(nèi)容之一，經(jīng)過(guò)近些年的摸索，涉農(nóng)資金的管理與監(jiān)督工作，已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)建章立制、不斷提高質(zhì)量的新階段。但由于某些規(guī)范或制度不健全，監(jiān)管工作未能有效配套，導(dǎo)致涉農(nóng)資金在這一新階段里，出現(xiàn)了良好態(tài)勢(shì)與問(wèn)題并存的矛盾狀況。突出環(huán)節(jié)程序的規(guī)范與問(wèn)題并存。為保證各項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)到位，都突出了環(huán)節(jié)程序的規(guī)范和管理，包括涉農(nóng)資金的分配、撥付和發(fā)放，所有資金嚴(yán)格按照上級(jí)文件規(guī)定和實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行分配。其中涉及農(nóng)民個(gè)人的種糧補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼等，大力推行“一折通”發(fā)放，及時(shí)、完整，減少了中間環(huán)節(jié)。而對(duì)于涉農(nóng)項(xiàng)目資金的規(guī)范和管理，對(duì)項(xiàng)目資金撥付實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制，實(shí)行涉農(nóng)資金跟蹤檢查制度等等。 但不容忽視的是，具體管理使用中問(wèn)題還是頻繁發(fā)生，如配套資金少或不到位等等。問(wèn)題根源不可忽視，涉農(nóng)資金監(jiān)管中存在的矛盾和問(wèn)題，既有客觀原因，也有主觀因素，歸納起來(lái)主要有四個(gè)方面： 一是涉農(nóng)資金管理部門(mén)的職能交叉重疊。從目前情況看，涉及政府、財(cái)政部門(mén)、計(jì)劃管理部門(mén)等；行業(yè)主管部門(mén)又涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、民政等部門(mén)。這些部門(mén)對(duì)同一類型資金或項(xiàng)目實(shí)行多頭管理，如果協(xié)調(diào)不好、缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，就成了“都管都不管”的空白地帶，造成資金投入分散、難以集中辦大事，影響使用效果。 二是地方財(cái)政困難，農(nóng)業(yè)投入力量不足。目前，大多數(shù)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金都規(guī)定了各級(jí)財(cái)政配套資金的比例，而基層財(cái)政，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，難有財(cái)力配套。 三是資金管理監(jiān)督機(jī)制不健全。由于政府管理部門(mén)自身資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入都依賴于上級(jí)財(cái)力。沒(méi)有建立嚴(yán)格的資金或項(xiàng)目管理的監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏一整套全程的監(jiān)控措施。三、基層財(cái)政存在主要的困難與問(wèn)題隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政改革的深入推進(jìn),財(cái)政所干部隊(duì)伍建設(shè)面臨著諸多新的問(wèn)題。 工作量加大，工作難度增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于財(cái)政管理體系的末端，直接面對(duì)千家萬(wàn)戶，工作面廣，服務(wù)項(xiàng)目多，補(bǔ)貼兌付工作程序和標(biāo)準(zhǔn)要求較高，致使任務(wù)十分繁重，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的工作量。相對(duì)于改革前，業(yè)務(wù)量反而越來(lái)越大了。同時(shí)，會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)也大量增加，造成工作難度的增大。人員缺乏，造成干部兼職較多。 干部隊(duì)伍素質(zhì)不能適應(yīng)新形勢(shì)要求。一部分是半路出來(lái)，業(yè)務(wù)上不能說(shuō)一竅不通，只能說(shuō)是略知一二。2004年，區(qū)財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)所人員的編制問(wèn)題進(jìn)行了改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員編制上劃區(qū)財(cái)政局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政干部人員的工資待遇很低。 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能基本狀況及需要研究解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，財(cái)政所主要是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算資金的收支管理、國(guó)有（集體）資產(chǎn)管理、財(cái)政補(bǔ)貼資金發(fā)放與信息化管理、執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督、參與農(nóng)村綜合改革、協(xié)助稅收征管等。與取消農(nóng)業(yè)稅前相比，主要表現(xiàn)為“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由過(guò)去向農(nóng)民收錢(qián)的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)民發(fā)錢(qián)的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。二是過(guò)去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財(cái)政收支的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強(qiáng)，涉農(nóng)補(bǔ)貼和支農(nóng)項(xiàng)目越來(lái)越多。三是由過(guò)去“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步承擔(dān)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等多項(xiàng)任務(wù)，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強(qiáng)。如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，需要解決的問(wèn)題：一是從預(yù)算編制看。有的收支項(xiàng)目還沒(méi)有納入到財(cái)政預(yù)算管理范圍，預(yù)算執(zhí)行和管理也不嚴(yán)格，約束力不強(qiáng)。二是從收入來(lái)源看。稅源匱乏，無(wú)稅可收問(wèn)題嚴(yán)重。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保年年遞增的年度財(cái)稅收入任務(wù)的完成，年年都在關(guān)鍵的時(shí)候采取非常措施，人為抬高了稅收征收成本，降低了本級(jí)可用財(cái)力，并且形成了一種惡性循環(huán)。取消農(nóng)業(yè)稅后，加上農(nóng)村地區(qū)的耕地占用稅稅源十分有限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)支出主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。涉農(nóng)資金監(jiān)管中存在著矛盾表現(xiàn)形式不盡相同，解決的方法和對(duì)策應(yīng)著力強(qiáng)化四個(gè)方面的工作： 一是強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，確立涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的基礎(chǔ)地位。涉農(nóng)專項(xiàng)資金是黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的具體體現(xiàn)，做好涉農(nóng)專項(xiàng)資金的安排使用，確保涉農(nóng)資金切實(shí)發(fā)揮效益和安全運(yùn)行，不僅僅是簡(jiǎn)單意義上的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大政治問(wèn)題。