【正文】 濟(jì)適用房屋的首付款，屬于目前住宅體系被忽略的一個(gè)階層。另外，從目前的社會(huì)弱勢(shì)人群的定義所覆蓋的范圍來(lái)看，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城市打工者、進(jìn)城民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民是一個(gè)不可忽略的新住宅低收入群體。這個(gè)群體的形成不但有歷史的因素，而且在中國(guó)這個(gè)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)，隨著城市化進(jìn)程的加快，這個(gè)群體還將不斷的擴(kuò)大。如果不對(duì)他們的住宅問(wèn)題給以充分的重視，這將給城市的發(fā)展帶來(lái)不小的沖擊，而問(wèn)題不及早地得到解決，拖得越久，越遲延，所付出的代價(jià)也將越大。　　旺盛的需求與短缺的房源供給。廉租房的主要房源是依靠舊有的公房，但目前的現(xiàn)實(shí)情況卻與當(dāng)初設(shè)計(jì)的情況存在有偏頗。房源缺乏已經(jīng)成為推廣廉租房消費(fèi)保障體系的一個(gè)瓶頸。一些地區(qū)采用搖號(hào)等不得已而為之有辦法就是例證。在訪談中我們得知，武漢市對(duì)已登記申請(qǐng)廉租房的家庭，按輪候原則來(lái)確定，有不少迫切需要廉租房的居民符合條件而且已經(jīng)提出申請(qǐng)，但是由于房源太少最終沒(méi)有接到簽約通知，只能第二年繼續(xù)申請(qǐng)。盡管我國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅面積達(dá)20平方火，但仍有12%的家庭人均住宅建筑面積在8平方米以下，有27的家庭人均住宅面積在8－12平方米之間?？梢詭椭≌褪杖肴后w解決住宅問(wèn)題任重道遠(yuǎn)。在舊有住宅體制下形成的住宅分配不公的情況，在新的時(shí)期繼續(xù)延續(xù)。一方面是低收入人群無(wú)法得到合適的住房，另一方面，一些人甚至擁有不只一套房。他們寧可閑置也不愿將其閑置的住房提供給社會(huì)。此外，隱形的房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)的存在也使得部分房屋非法進(jìn)入房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，造成廉租房的房源供給短缺?！　×夥抠Y金來(lái)源渠道單一。廉租房是政府解決貧困人口住房問(wèn)題的重要舉措，但資金來(lái)源不穩(wěn)定卻是制約其發(fā)展的一大障礙?，F(xiàn)階段，政府雖然提出了財(cái)政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例歸集資金、社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道、多形式的資金籌措機(jī)制，但在廉租房實(shí)踐中，大部分資金仍主要來(lái)源于住房公積金增值收益，政府財(cái)政資金未能得以有效落實(shí)。在住宅商品化的進(jìn)程中，如何調(diào)整政府的支出結(jié)構(gòu)，將低收入群體的住房問(wèn)題真正列入政府的支出預(yù)算安排，以保障其穩(wěn)定的資金來(lái)源已成為廉租房制度建設(shè)的重中之重。（武漢）　　供應(yīng)手段匱乏。依據(jù)《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，廉租房的供給主體為政府和企業(yè)。但從各地的實(shí)踐來(lái)看，廉租房的供給主要由政府承擔(dān)，企業(yè)并無(wú)直接的驅(qū)動(dòng)力向廉租房家庭提供住宅。這是因?yàn)橛墒袌?chǎng)上的其他企業(yè)供給廉租房，企業(yè)出于利潤(rùn)考慮，很少會(huì)參與政府的廉租房消費(fèi)保障體系的動(dòng)作。另外，廉租房不同于商品房，也不同于經(jīng)濟(jì)適用住宅。建設(shè)商品住宅可以獲得較高的利潤(rùn)。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，在房?jī)r(jià)中除了可以打入1%－3%的管理費(fèi)，土地可以采用劃拔的方式以外，還可以有3%的合理利潤(rùn)，可以實(shí)現(xiàn)保本微利。但廉租房只能給城鎮(zhèn)最低收入家庭居住，其租金實(shí)行政府限價(jià)，租金標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法形成建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性我循環(huán)，因此，政府若沒(méi)有一定鼓勵(lì)辦法的話，一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)是不愿從事廉租房的開(kāi)發(fā)建設(shè)的。　　在一些實(shí)行租金補(bǔ)貼的城市中，廉租房源的尋找要依靠專(zhuān)業(yè)的房地產(chǎn)中介公司來(lái)進(jìn)行。一些城市專(zhuān)門(mén)為此制定了相應(yīng)的政策，要求他們?yōu)榱夥考彝ヌ峁┟赓M(fèi)的服務(wù)，然而由于目前大多數(shù)中介服務(wù)不規(guī)范，利益機(jī)制不完善，無(wú)法提供專(zhuān)業(yè)高效的是介服務(wù)，況且有部分中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也不愿意承擔(dān)此類(lèi)義務(wù)。同時(shí)由于政策解釋和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體缺乏公正的對(duì)待，一些擁有房源的房東，出于對(duì)廉租房消費(fèi)保障政策的疑慮以及其他方面的擔(dān)憂不愿意將房屋出租給廉租家庭?！　∵^(guò)度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，政府在廉租房建設(shè)中職能缺位。從目前的廉租房政策來(lái)看，當(dāng)面對(duì)眾多的廉租家庭時(shí)，較少的房源供給就形成了輪侯排序、甚至采用搖獎(jiǎng)等不得已的動(dòng)作方式。這反映出該制度設(shè)計(jì)的原始性，同時(shí)也說(shuō)明過(guò)渡性的廉租房消費(fèi)保障政策已經(jīng)無(wú)法滿足目前迫切的住宅需求。　　從我國(guó)住宅結(jié)構(gòu)體系上看，一方面是房地產(chǎn)商端產(chǎn)品市場(chǎng)的購(gòu)買(mǎi)力不斷得到釋放，一些收入較高、比較穩(wěn)定的人群不但擁有了好地段，好環(huán)境的房屋居住，甚至一些已經(jīng)開(kāi)始了住宅投資進(jìn)行二次置業(yè)的活動(dòng)；但是，另一方面，卻是眾多中低收入者的住宅需求得不到滿足，居住環(huán)境惡化。這種畸形的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)無(wú)法形成合理的梯次消費(fèi)，更無(wú)法促進(jìn)社會(huì)的良性循環(huán)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。雖然市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置的一種好方式，但是，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，只有將解決城市低收入群體的住宅問(wèn)題歸入政府職責(zé)，融入社會(huì)福利，才能從制度建設(shè)上保障每個(gè)公民在住宅市場(chǎng)化的進(jìn)程中獲益?！　∽≌?、法規(guī)建設(shè)滯后。我國(guó)至今還沒(méi)有關(guān)于居民住宅的有關(guān)法律、法規(guī)，只有建設(shè)部頒布的《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》等部門(mén)規(guī)章，這與全社會(huì)都來(lái)關(guān)心低收入群體的住宅問(wèn)題的目標(biāo)是不適應(yīng)的。我國(guó)是法制國(guó)家，只有有法可依，才能使廉租房資金、建設(shè)、使用等問(wèn)題得以根本解決。第四部分　國(guó)內(nèi)外住宅消費(fèi)保障制度成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒　　住宅消費(fèi)保障制度是國(guó)家通過(guò)行政手段對(duì)低收入家庭提供提供適當(dāng)住房的一項(xiàng)制度。建立住宅消費(fèi)保障制度是對(duì)市場(chǎng)化住房分配機(jī)制的必要補(bǔ)充，也是國(guó)家社會(huì)政策與社會(huì)保障制度的的重要組成部分。隨著住宅消費(fèi)制度改革攻堅(jiān)階段的來(lái)臨，建立、完善我國(guó)住房保障制度已迫在眉睫。因此，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外住房保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)的住宅消費(fèi)保障體系有著重大的啟迪意義。一、新加坡的中低收入群體住宅消費(fèi)保障制度新加坡是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但住宅的建設(shè)與分配并不完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在住宅消費(fèi)保障制度方面，政府干預(yù)和介入的程度很大。新加坡的住宅體制是計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的典范。其做法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：政府提供住宅。新加坡由政府統(tǒng)一建設(shè)政府組屋（經(jīng)濟(jì)適用房），供應(yīng)給廣大居民，并堅(jiān)持小戶型和低房（國(guó)外的房?jī)r(jià)是按套計(jì)算的，因而控制戶型就能在較大程度上控制房?jī)r(jià)）。小戶型和低房?jī)r(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，是以絕大多數(shù)居民買(mǎi)得起組屋為度。 新加坡在上世紀(jì)五六十年代建設(shè)的組屋，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平低，主要建設(shè)每套幾十平方米（從40多平方米到70平方米為主）的小戶型組屋。進(jìn)入八九十年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)1萬(wàn)美元了，新建組屋的戶型和房?jī)r(jià)也逐步有所提高。其中，1998年曾經(jīng)建設(shè)過(guò)少量（1000多套）每套145平方米戶型的組屋。這時(shí)，新加坡政府認(rèn)為面對(duì)人多地少的國(guó)情，以及保證大多數(shù)居民買(mǎi)得起組屋，不宜過(guò)多地?cái)U(kuò)大戶型，因而以后年度又降了下來(lái)。例如，2002年新建組屋每套為85平方米~125平方米，其中每套85平方米~99平方米戶型的占70%左右，每套100平方米~125平方米戶型的占30%左右，迄今還維持較小戶型的標(biāo)準(zhǔn)。125平方米的住宅售價(jià)30多萬(wàn)新元。 由于新加坡住房供應(yīng)已接近“飽和”, 近些年每年新建組屋在5000套左右，占總房量很小的比重，只有少數(shù)比較富裕的居民購(gòu)買(mǎi)超過(guò)100平方米戶型的新房（一般是賣(mài)掉自己現(xiàn)有住房與買(mǎi)新房同步進(jìn)行），其他居民則購(gòu)買(mǎi)小于100平方米的新房，或者購(gòu)買(mǎi)戶型小一些、價(jià)格更便宜一些的二手房。這樣的梯度消費(fèi)，加上公積金增加的購(gòu)買(mǎi)力，以及賣(mài)掉舊房買(mǎi)大一些的舊房或新房，就保證占80%的居民購(gòu)買(mǎi)了組屋居住。目前新加坡?lián)碛械男吕辖M屋，除極少數(shù)145平方米戶型外，其余為40多平方米至125平方米戶型?？梢哉f(shuō)，新加坡是一個(gè)從國(guó)情出發(fā)堅(jiān)持小戶型住房卓有成效的國(guó)家。 實(shí)行住房公積金保障制度。在提供組屋的同時(shí)，新加坡有效而全面地推行了公積金制度，由雇主和雇員各按雇員工資收入的一定比例逐月繳納。新加坡的公積金包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育等用途，目前繳交率為各10％，最高的1984年曾達(dá)分別為13%和12%。由于居民買(mǎi)房可以較多地使用公積金，故能適度提高居民的購(gòu)房能力。政府還規(guī)定，有房的居民不能購(gòu)買(mǎi)組屋，但可以賣(mài)掉現(xiàn)有住房另買(mǎi)大一些或新的組屋；無(wú)房居民可以買(mǎi)一套組屋，如在居住5年之內(nèi)出售要繳較高的稅。 分級(jí)提供公有住宅補(bǔ)貼，嚴(yán)格按家庭收入實(shí)際情況來(lái)確定享受住宅消費(fèi)保障水平。政府還對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)組屋實(shí)行抵押貸款支持，并實(shí)行免稅優(yōu)惠。由于新加坡特別富有的居民約占總戶數(shù)的3%，政府專(zhuān)門(mén)撥出一塊地為他們建富人住宅。在建房時(shí)收很高的土地出讓金，建成入住后每年要收較高的物業(yè)稅。80%的居民購(gòu)買(mǎi)了組屋，加上3%的富翁購(gòu)買(mǎi)了富人住宅，剩 下17%買(mǎi)不起組屋的居民就比較好辦了。新加坡把他們分為困難戶和特困戶，%，并采取了隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步解決他們住房問(wèn)題的措施。近些年的辦法是：對(duì)困難戶，通過(guò)政府補(bǔ)貼，讓每戶購(gòu)買(mǎi)一套60平方米~70平方米便宜的舊房居??；對(duì)特困戶則租給每套舊的42平方米左右的廉租屋，每月只象征性地收十幾新元房租。解決了困難戶和特困戶的住房問(wèn)題，就在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的目標(biāo)。 公有住宅的合理配售政策。自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以來(lái)，購(gòu)房者日益增多，搞好公房配售，讓購(gòu)房者覺(jué)得合理公平，成為建屋開(kāi)發(fā)局的重要課題。起初，政府采用登記配售，以登記的先后順序出售，后來(lái)改為定購(gòu)制度。每季度公布一次建房計(jì)劃，定購(gòu)并申請(qǐng)房屋的人就進(jìn)行抽簽，中簽后經(jīng)過(guò)購(gòu)房審查交付訂金，后隨即簽定購(gòu)房合同，并交付房?jī)r(jià)的首付款。一般等兩年多就可以住上新房。這種辦法縮小了各地區(qū)、各類(lèi)型住宅的供求差距。二、香港公共房屋計(jì)劃 香港公共房屋計(jì)劃的巨大成功，與香港政府的長(zhǎng)期積極投入、公屋管理部門(mén)高效務(wù)實(shí)的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理、有效的財(cái)政資金安排密不可分，這些成功的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)內(nèi)地處于起步階段的廉租住房保障體系提供了寶貴的借鑒。（一）專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)和管理香港公屋計(jì)劃得以成功的主要因素之一，是自開(kāi)始興建公屋以來(lái)，就有相應(yīng)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公屋事宜。1973年新的香港房屋委員會(huì)成立以前，香港各類(lèi)政府公屋由不同的部門(mén)興建和管理，包括工務(wù)司署興建、徙置事務(wù)署管理的徙置區(qū)；工務(wù)司署興建、委托前香港屋宇建設(shè)委員會(huì)（房委會(huì)前身）管理的政府廉租屋；前香港屋宇建設(shè)委員會(huì)轄下的公屋。1973年，香港房委會(huì)根據(jù)房屋條例成立，合并了原屬不同系統(tǒng)的公屋，根據(jù)政府整體房屋政策大綱，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有政府公屋供應(yīng)、編配和管理事務(wù)，通過(guò)其執(zhí)行部門(mén)房屋署規(guī)劃及興建公屋。房委會(huì)注重成員在社會(huì)和專(zhuān)業(yè)背景方面的多元化。房委會(huì)轄下不同的常務(wù)小組委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)處理策劃、建筑、投標(biāo)、商業(yè)樓宇、財(cái)務(wù)及資助房屋等事務(wù)。小組成員除包括房委會(huì)委員外，還邀請(qǐng)各界人士擔(dān)任，廣泛代表不同的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)層面，以確保房屋政策的研究和制訂，能反映社會(huì)不同階層的意見(jiàn)。對(duì)于房屋事務(wù)，房委會(huì)聘用專(zhuān)業(yè)房屋事務(wù)經(jīng)理管理轄下房屋。有效的公共房屋政策必須與整體的城市規(guī)劃和地政政策相配合，為公屋租戶提供方便的交通網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)設(shè)施及其他配套設(shè)施，才能保障租戶的生活質(zhì)素。在公屋的發(fā)展中，香港房委會(huì)不僅在城市規(guī)劃中扮演積極的角色，著力建設(shè)有效率的公屋社區(qū)和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，還盡量爭(zhēng)取各項(xiàng)配套設(shè)施的同步完成，并通過(guò)對(duì)公屋進(jìn)行持續(xù)的維修、改善和重建計(jì)劃，提升公屋的居住條件。每個(gè)屋宇的建設(shè)，都由一個(gè)小組定期審查各方面工程的進(jìn)展。房委會(huì)的執(zhí)行部門(mén)房屋署不單負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)部屋宇建設(shè)工作的進(jìn)度，同時(shí)還和政府其他有關(guān)部門(mén)建立緊密聯(lián)系，保證屋宇建成之后，其他必須的設(shè)施如水電、公共交通服務(wù)等可以配合投入服務(wù)。（二）政府土地政策的支持香港公屋計(jì)劃的成功也離不開(kāi)政府土地政策的支持。公共房屋的供應(yīng)情況在很大程度上取決于政府的土地政策。香港政府對(duì)公屋建設(shè)最大的資助是免費(fèi)撥地給房委會(huì)。政府定期及準(zhǔn)確評(píng)估房屋需求，供應(yīng)足夠建屋土地并提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施。為達(dá)到土地供應(yīng)平穩(wěn)，政府盡量靈活和彈性地處理土地供應(yīng)，并訂立了一套撥地準(zhǔn)則，決定對(duì)私營(yíng)和公共房屋用地的供應(yīng)，為不同密度的私營(yíng)和公共房屋訂立適當(dāng)?shù)谋壤?，集中用面積較大和發(fā)展密度較高的土地來(lái)發(fā)展公共房屋。房屋用地督導(dǎo)委員會(huì)審批土地發(fā)展用途，預(yù)測(cè)房屋發(fā)展所需的土地供應(yīng)量，以及公共房屋的供求。通過(guò)細(xì)致的規(guī)劃，房委會(huì)盡量避開(kāi)在城市貴重地皮上興建公屋，以善用資源，讓政府將貴重地皮出售作私人物業(yè)發(fā)展或其他盈利性項(xiàng)目，避免公共房屋用地和其他土地用途之間的沖突并使政府能夠獲得最大化的賣(mài)地收入。香港政府提供給房委會(huì)興建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委會(huì)并不負(fù)責(zé)土地的平整工程，政府承擔(dān)公屋新地盤(pán)平整工程所需的款項(xiàng)。這就使得房委會(huì)避免了平整土地過(guò)程中可能遇到的諸如匯集土地和收地過(guò)程中當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈抵抗，各有關(guān)政府部門(mén)冗長(zhǎng)的磋商、評(píng)估，重新分區(qū)的沖突等種種困難，并大大降低房委會(huì)提供公屋的成本。（三）有效的資金安排充足穩(wěn)定的資金是公共房屋成功發(fā)展的必要條件。香港公屋建設(shè)的資金來(lái)源途徑主要有兩個(gè)：一是政府通過(guò)免費(fèi)撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委會(huì)通過(guò)出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇、出售自置居所單位獲得維護(hù)及興建公屋所需的資金。根據(jù)房委會(huì)與香港政府在1988年達(dá)成的財(cái)政安排和1994年達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議，政府對(duì)房委會(huì)之前的部分投資135億港元，成為無(wú)息永久資本。由前“居者有其屋計(jì)劃基金”轉(zhuǎn)撥的28億港元現(xiàn)金結(jié)余，以及政府于1988年與1993年期間注資的100億港元，轉(zhuǎn)換為有息借貸資本，房委會(huì)須分14年以5％年息逐季向政府償還上述的借貸資本。此后，政府不再向房委會(huì)進(jìn)一步注資。房委會(huì)的經(jīng)常性收入來(lái)自公屋租金收入、公共房屋附屬的商業(yè)樓宇租金收入、出售資助自助居所收入。在租金政策上，房委會(huì)以租戶的負(fù)擔(dān)能力作為厘定公屋租金的主要考慮因素。其他考慮因素包括屋宇價(jià)值、通脹、差餉，以及維修及管理費(fèi)用。由于房委會(huì)長(zhǎng)期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字運(yùn)行，需要巨額補(bǔ)貼。以2001—2002年度為例，，平均每個(gè)出租公屋單位每月赤字為237港元。房委會(huì)主要通過(guò)兩種途徑補(bǔ)貼公屋，以資助興建公屋的龐大資本開(kāi)支和補(bǔ)貼公屋營(yíng)運(yùn)開(kāi)支的長(zhǎng)期巨額赤字：其一是按市值租出公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施和非住宅設(shè)施，如商場(chǎng)、街市鋪位及停車(chē)場(chǎng)。房委會(huì)轄下公屋小區(qū)附屬設(shè)施齊全，不僅方便居民生活，也使房委會(huì)成為香港最大的商場(chǎng)及停車(chē)場(chǎng)設(shè)施業(yè)主，其市場(chǎng)占有率分別約為11％和16％，房委會(huì)每年通過(guò)出租商業(yè)樓宇可獲得十幾億港元的盈利；其二是通過(guò)各種自置居所計(jì)劃出售房屋。自 1978年起，房委會(huì)通過(guò)居者有其屋計(jì)劃、私人機(jī)構(gòu)參建居屋計(jì)劃和混合發(fā)展計(jì)劃，以及租者置其屋計(jì)劃等各項(xiàng)資助自置居所計(jì)劃，以折扣價(jià)出售給合資格的家庭及人士。（四）明確的房屋政策定位與不斷完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制 在公共房屋發(fā)展中，如何使公屋提供給真正有需求人士，也是香港政府面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。香港政府的總體房屋政策定位是，政府基于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平而介入，滿足那些市場(chǎng)不能為其提供基本住