【正文】 無程序行政”,這是大多數國家認同的原則。依照程序嚴格執(zhí)法是保證行政執(zhí)法質量的前提,也是依法行政的要求,行政執(zhí)法人員必須按法定程序嚴格執(zhí)法,嚴格按照法定程序行使權力、履行職責。作為一個行政執(zhí)法機關,要合法有效地進行行政執(zhí)法,必須做到證據確實充分、程序合法、適用法律正確,這是一個合法的行政執(zhí)法案件必須符合的三個基本條件。除法律規(guī)定的緊急情況外,行政機關做出涉及行政管理相對人合法權益的行政處罰前,應告知當事人擬做出決定的事實、理由和根據,并給予其陳述和申辯的機會,聽取當事人的意見,對合理的意見和要求,行政機關應當采納,保障當事人的陳述權和申辯權。對重大事項當事人、利害關系人要求聽證的,行政機關應組織聽證。做出行政決定后,應當告知當事人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權力,并告知具體的救濟途徑和期限。特別是行使自由裁量權的必須在行政決定中說明理由 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第40頁,2007年7月,第40頁。推進行政執(zhí)法組織建設推進行政執(zhí)法組織建設是加強行政能力建設的重要組成部分,主要包括以下幾個方面:(l)理順管理體制。推行相對集中行政處罰權是依法行政、依法治國的一項重要舉措,同時又是一項非常復雜的系統性工程,涉及許多職責職能的變動和部門之間利益的調整,不是某個部門單獨可以完成的,而部門利益的相爭必會導致部門之間互不買帳,難以協調配合。對同級政府各職能部門發(fā)生權限沖突如何解決,《組織法》未作規(guī)定。實踐中通常由主管部門開“協調會”、“碰頭會”。這只能就事論事,無法從根本上解決矛盾,有時僅僅是暫時掩蓋了矛盾。因此,必須從體制上理順各主體之間的關系。(2)繼續(xù)開展相對集中行政處罰權工作,該集中的執(zhí)法集中,能集中的執(zhí)法集中。專業(yè)性太強、不宜集中的執(zhí)法歸由專業(yè)部門行使或由社會中介機構承當。首先要考慮集中的“量”,即集中只能在一定數量內集中,而這種數量是以“規(guī)模效應“為基礎的。量太小,難以形成規(guī)模,造成資源浪費。量太大,規(guī)模難以控制,無法發(fā)揮好的效益。集中的“量”一般控制在執(zhí)法人員的能力和精力能夠承受的限度之內。其次要考慮集中的“質”,即在一定數量之內應當優(yōu)先集中哪些項目。既要考慮需要性,即需要集中的項目必須是通過集中能夠有效解決重復執(zhí)法、多頭處罰的問題,能提高行政執(zhí)法效率的項目。又要考慮可能性,只有將那些具有“相關性”或“相近性”的項目集中在一起,才符合提高執(zhí)法效率的要求,如果將沒有任何聯系的項目湊在一起,由一個行政機關去實施,執(zhí)法人員難以掌握,也難以取得集中處罰的效果 王亮才:中國城市建設與管理法律實務,第110頁,北京:法律出版社。為了減少行政權限不清造成的行政低效問題,集中的各項職權,要盡量實行整體劃轉,不要部分劃轉。如果不能整體劃轉,應不予劃轉。集中各項權力,要事先做科學、合理的劃分和配置權力的準備,以免重新陷入職責不清和職責交叉。(3)要落實執(zhí)法責任制。所謂執(zhí)法責任制,就是根據憲法和法律要求,將法律法規(guī)分門別類,按其內容確定負責實施的行政機關,明確執(zhí)法責任,以解決執(zhí)法責任不清,執(zhí)法中不作為或亂作為的問題,促進執(zhí)法工作經?；⒁?guī)范化、制度化,提高執(zhí)法水平。有執(zhí)法活動,就必須有評議考核,要讓評議考核發(fā)揮作用,把評議考核的結果作為任用獎勵干部的重要依據。一是必須明確劃分行政執(zhí)法機關的職權,把執(zhí)法責任權層層分解落實到各職能部門或崗位及執(zhí)法人員。二是將執(zhí)法任務、執(zhí)法標準和執(zhí)法程序具體化,明確考核標準和獎懲辦法,使依法行政經?；?、規(guī)范化。三是建立健全以部門主要領導干部責任為核心的執(zhí)法過錯追究制度、廉政勤政制度、執(zhí)法人員考核獎懲制度等一系列制度責任和評議考核制度,切實做到執(zhí)法主體到位,目標措施到位,保證措施到位,確保法律、法規(guī)的正確實施。(4)強化行政執(zhí)法監(jiān)督管理。就我國目前行政執(zhí)法方面的情況來看,現行法律、法規(guī)突出存在兩個傾向:法律、法規(guī)、規(guī)章對行政相對人的義務規(guī)定很詳細、具體,對行政管理相對人的權利規(guī)定得比較原則,對他們的權利存在普遍不重視的現象。對行政執(zhí)法人員的權利規(guī)定很多、很具體,而對行政執(zhí)法人員的義務和責任規(guī)定得比較原則甚至不作規(guī)定。如:行政聽證程序規(guī)定了行政相對人要求行政聽證的,在接到行政處罰通知書三天內必須提出書面申請。而行政機關在接到書面申請的多少工作日內必須舉行行政聽證則沒有規(guī)定。對行政相對人的權利進行了嚴格規(guī)定而對行政執(zhí)法機關的責任沒有規(guī)定,明顯的有失公正。故應尊重行政相對人的權利,強化行政執(zhí)法人員的義務和責任,強化行政執(zhí)法監(jiān)督管理。要完善行政機關內部監(jiān)督制約機制。一是加強上級監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的力度,加大對行政執(zhí)法違法行為的懲處力度。二是建立健全執(zhí)法案卷檢查、抽查制度,定期對執(zhí)法案卷進行檢查和抽查,發(fā)現問題及時處理和糾正。三是建立健全行政執(zhí)法舉報、控告、申訴受理制度,逐步完善和推行引咎辭職制度,強化對監(jiān)督結果的獎懲力度。 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第36頁,2007年7月（三）進一步完善立法工作改革開放以來,我國加強了立法工作,加快了立法步伐,可以說,一個以憲法為核心的社會主義法律體系已經基本形成,在國家社會、政治、文化和其它領域,己經基本上做到有法可依,但在行政行為的許多方面仍缺乏行政行為基本規(guī)則和基本程序的法律。強化行政立法規(guī)范化現代國家立法實際上多為行政立法,由立法機關授權行政機關進行,可稱為委任立法,是行政機關在法定范圍內制定執(zhí)行法律和管理國家行政事務的規(guī)范性文件(行政法規(guī)、行政規(guī)章)的活動。其實質為立法所為,其形式為抽象行政行為,屬行使行政權的范疇。為保證行政立法的質量,維護立法體系的內部和諧統一,保持國家法制化的統一與權威,完善行政立法規(guī)范化,健全行政立法制度是十分必要的。當前,行政法治實踐中在某些領域尚有無法可依,而在另一些領域卻主要是有法不依或有法難依。究其原因,從行政立法的角度審視,與行政立法有失規(guī)范化和立法監(jiān)督制度缺失不無關系。過去在我國,哪些事項應由哪級機關制定頒布法律法規(guī),并沒有標準法規(guī)定,即缺少規(guī)定各級機關權限的法(法規(guī)制定標準法)。授權立法、按權限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原則,一直沒有得到真正有效的貫徹落實。所謂巧立名目亂罰款、亂收費、亂拉贊助、濫發(fā)許可證,其實就是借“依法行政”需要之名,行立法侵權、立法謀私之實。此種情況所以屢屢發(fā)生,各地都有出現,說到底是立法權失控,導致法律秩序混亂。立法權是國家最高的、最重要的權力。在我國由國家最高權力機關來行使。行政立法是委任立法、執(zhí)行性立法、附屬性立法,非經授權不得為之。立法權是高于行政權的,并決定我國法制體系的統一性和層級性。行政立法只有符合憲法和法律的相應規(guī)定,才是合法的和有約束力的。“依法行政”當然包括“依法立法”(行政法規(guī)、規(guī)章)。行政處罰、行政許可關乎公民的基本權利,其設定權、實施權應當由法律做出規(guī)定。雖然我國在19%年已經制定頒布了行政處罰法,使行政處罰有法可依,但如何通過行政立法來保證有法必依,還需要有完備的制度和規(guī)范與之相配套。不過將已經憲法化的民主制度和公民的民主權利,盡快以具體的完備的法律保證,使行政行為,包括行政立法行為獲得法律授權,有法可依,則是最起碼、最基本的要求。不然就無法防范行政權的行使通過立法的形式對人民權利侵犯。我國法律體系是統一的,協調一致的許多法律規(guī)范的等級。位級較低的規(guī)范必須符合比其位級較高的規(guī)范的相應規(guī)定,或以位級較高的規(guī)范為依據。具體說,行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸,行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。也就是說,中央立法與部門、地方立法的適度分權要規(guī)范化?，F時,我國行政法規(guī)、規(guī)章中忽視和背離法律規(guī)范的等級性,越權立法的現象是存在的。如關于財政、稅收等基本制度本應由全國人大及其常委會制定法律確定。但現行的稅收法規(guī)大部分是國務院制定的暫行條例、規(guī)定,由國家立法機關制定的稅法僅有寥寥幾個。同時,我國現時行政立法體制是多層次的,分等有序的。制定主體眾多,位階不同,其與更高層次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生,難免產生執(zhí)法難現象。以當前處理涉及企業(yè)名稱的不正當競爭行為為例,對于商標中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的,使他人對市場主體及其商品或服務的來源產生混淆的,依據《關于解決商標與企業(yè)名稱中若干問題的意見》（工商標字[1997]第81號)的規(guī)定,被認定為不正當競爭行為,但《反不正當競爭法》并沒有相應的獨立條款做出明確規(guī)定。既己被認定為不正當競爭,可是按工商管理的有關規(guī)章規(guī)定,實行的是“不告不理”原則,則又有悖于《反不正當競爭法》賦予工商行政管理部門的職責。無怪乎有些執(zhí)法機關規(guī)避處理或不作處理 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期。執(zhí)法不力,有法難依,也與立法名稱不規(guī)范,多而雜有關。這關系到法制的統一性、嚴肅性及其效力的約束性。我國法律規(guī)范的位級是以立法主體來確定的。但享有行政立法權的主體制定的規(guī)范性文件未必都具有法律屬性。稱謂不統一、不規(guī)范,容易模糊其屬性和效力,引起適用上的困難。根據國務院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。而現實中,國務院制定或批準發(fā)布的行政法規(guī)中稱“實施細則”、“通知”的不乏其例,并沒有統一起來。尤其是規(guī)章的名稱五花八門,諸如條例、規(guī)定、決定、辦法、通知、規(guī)則、細則、意見等等,孰是孰非,不得而知。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上,還表現在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定,并沒有載明制定的依據,無疑有損其屬性,降低效力,削弱執(zhí)行力度。立法名稱(形式)上不規(guī)范,除造成理解和執(zhí)行兩難外,也使其轉致適用其他法律法規(guī)帶來麻煩。行政立法規(guī)范化一個至關重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制度。我國行政立法規(guī)范主要還不是立法監(jiān)督無法可依,而是立法監(jiān)督制度缺失,至少是監(jiān)督乏力的問題。我國憲法、國務院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定,但實際沒有得到切實貫徹執(zhí)行。提高行政立法質量完善立法工作制度,提高行政立法質量。立法是一項基礎性工作,只有法可依,才能依法辦事。推進依法行政工作,首先要進行科學的立法規(guī)劃,堅持立法項目立項和論證制度。其次要不斷完善立法程序,做好立法調研,通過調查、座談、公布草案等方式廣泛聽取意見。實行立法聽證制度,堅決克服部門利益傾向。最后要針對開創(chuàng)全面建設小康社會的新局面,適應市場經濟和社會發(fā)展的需要,適時修訂法律,完善行政管理的法律依據。行政執(zhí)法處罰是手段,教育是目的。行政處罰是一種損益性的行政執(zhí)法行為,行政相對人對行政處罰或多或少都有抵觸情緒,要想使行政相對人心悅誠服地接受處罰,要求行政執(zhí)法人員既要能熟練解釋行政相對人所違反的法律條款還要善于做細致、耐心的思想工作,使行政相對人了解法律,認識錯誤,避免再犯,達到教育的目的。如果缺乏執(zhí)法技巧,行政相對人接受行政處罰都是被動、強制接受,執(zhí)法目的難以達到。結束語依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。可以說,行政管理法制化的目的就是要實現依法治國。綜上所述,本文認為:改革開放和社會主義現代化建設的蓬勃發(fā)展,是我國行政管理法制化建設得以充分發(fā)展和不斷完善的根本原因。行政管理法制化就是要建立和完善行政主體及其行為,保證行政主體沿著既定的軌道行事,使行政權能夠從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠利益出發(fā),積極主動地滿足人民群眾各方面的要求。在我國行政管理法制化的進程中,會繼續(xù)出現各種新問題、新情況,這就要求各級政府要不斷增強法治意識、服務意識,實現行政工作高效率,切實提高依法行政和應對、處理復雜局面的能力。要全面加強行政管理能力建設,加強行政組織法制化、行政職權法制化、行政程序法制化和行政立法等方面工作,強化行政人員的法治意識,轉變執(zhí)法理念和執(zhí)法方式,提高全民的法律素質,全面實現行政管理法制化。參考文獻[1] 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