【正文】 如何全面實(shí)現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。通過相對(duì)集中行政處罰權(quán),解決行政活動(dòng)中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機(jī)關(guān)膨脹等問題,提高行政執(zhí)法效率,降低行政執(zhí)法成本,建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”行政管理體制,促進(jìn)依法行政和依法治國(guó)。但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。該法第16條設(shè)立的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”規(guī)定:國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以言代法、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法、不當(dāng)行為常有發(fā)生,大大影響了行政權(quán)行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當(dāng)代我國(guó)行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。目前,我國(guó)許多行政程序還沒有法律化。高效的程序、規(guī)則則重在講求時(shí)效,注重銜接,廉價(jià)而有效率。如政府及其工作人員做出決定、執(zhí)行公務(wù)要表明身份,出示證件,說明理由,告知權(quán)利,允許當(dāng)事人申辯、陳述等。這對(duì)于進(jìn)一步改善國(guó)家、政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,都具有十分重要的意義。這些年我國(guó)法制建設(shè)的成就,是在我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)、綜合國(guó)力和人民生活不斷邁上新的臺(tái)階、人民生活總體上實(shí)現(xiàn)由溫飽到小康的歷史性跨越的大背景下取得的,是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、社會(huì)全面進(jìn)步的情況下取得的,是在全黨全國(guó)各族人民圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中取得的。各級(jí)黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。深入開展法制宣傳教育,弘揚(yáng)法治精神,形成自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施,堅(jiān)持公民在法律面前一律平等,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求。十屆全國(guó)人大常委會(huì)已根據(jù)十六大提出的任務(wù)和要求,確定十屆人大及常委會(huì)的立法任務(wù)是要基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,已擬定立法規(guī)劃。第三,方針是要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)”?，F(xiàn)在,我們是初步形成,任務(wù)還是很繁重的。要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì),加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成中國(guó)特社會(huì)主義法律體系。十六大報(bào)告提出,要做到“社會(huì)主義法制更加完備,依法治國(guó)的基本方略得到全面落實(shí)”。還制定或修改了有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的法律。在金融方面,先后制定了中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、票據(jù)法、信托法等。在市場(chǎng)主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法。在立法方面,十五大進(jìn)一步提出,要“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。隨著改革的深化和建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,根據(jù)我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)展,黨中央與時(shí)俱進(jìn),對(duì)法制建設(shè)和立法工作,不斷提出新的任務(wù)和要求。2005年4月,《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》通過,自2006年1月起施行。《行政許可法》對(duì)中國(guó)各級(jí)政府落實(shí)依法行政要求,推進(jìn)行政審批制度改革,進(jìn)一步繁榮發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生了強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。它對(duì)于健全我國(guó)的行政法制體系、強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督和行政復(fù)議的權(quán)威性、優(yōu)化權(quán)利救濟(jì)制度,促進(jìn)依法行政、依法治國(guó),均具有重大的意義。1997年5月,5中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法6通過。其主要內(nèi)容是規(guī)范行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)限,以及實(shí)施行政處罰的程序。它確立了以行政賠償為核心的國(guó)家賠償制度,使憲法的有關(guān)規(guī)定得到了落實(shí)。1994年5月,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》通過,并于次年實(shí)行。它是由國(guó)務(wù)院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員制度的行政法規(guī),是建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度的總的法律依據(jù)。1990年12月《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》頒布施行,同年12月28日《行政復(fù)議條例》頒布,這兩部重要法規(guī)集中反映了多年來中國(guó)行政法制改革理論和實(shí)踐的成果,對(duì)中國(guó)行政司法和行政監(jiān)督制度的健全和加強(qiáng),起到了重要的促進(jìn)和規(guī)范作用。1989年4月《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國(guó)的行政法制改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段?！?982年憲法的頒布,掀開了中國(guó)行政法制改革的新時(shí)期。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’,領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了,‘法’也就跟著改變。十一屆三中全會(huì)總結(jié)建國(guó)以來的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),提出要“發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制”,指出,“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),以此保證國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。鄧小平同志在十一屆三中全會(huì)前召開的中央工作會(huì)議上,針對(duì)過去存在的問題,明確指出“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變” 原玉苗:《新中國(guó)法制建設(shè)的腳步》,2004年9月16日人民代表報(bào)?！皼Q議”指出,“”的一個(gè)重要條件是,“沒有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威”。“文化大革命”的教訓(xùn)很多,其中之一,就是沒有重視社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。但由于當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)重要意義的認(rèn)識(shí)不夠深刻,八大提出的正確方針沒能一貫堅(jiān)持,對(duì)法律建設(shè)時(shí)而重視,時(shí)而放松,隨著注意力的改變而改變。針對(duì)當(dāng)時(shí)有些人的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他明確指出,認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)可以違法的思想,實(shí)際上是一種“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”的反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)的思想,必須反對(duì)。他說,中華人民共和國(guó)的每一個(gè)公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會(huì)出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國(guó)家工作人員,有多高的地位,有過多大的功勞,都應(yīng)該無例外地遵守憲法和法律。當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)進(jìn)行了研究,法制建設(shè)包含什么?概括為兩句話,要做到“有法可依,有法必依”,不僅是立法,而且要依法。1954年12月,全國(guó)人大常委會(huì)為了促使機(jī)關(guān)工作人員全心全意為人民服務(wù),認(rèn)真履行職責(zé),制定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定。并提出,“應(yīng)該加強(qiáng)全體國(guó)家工作人員和全體人民的守法教育,加強(qiáng)立法工作和司法工作” 彭真:《政法工作的主要任務(wù)》,1953年9月16日在中央人民政府委員會(huì)上的工作報(bào)告。1949年9月,新中國(guó)成立前夕召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法地位的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。針對(duì)這些問題,為了調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”,黨和國(guó)家以調(diào)整中央和地方政府行政管理權(quán)限為內(nèi)容,曾多次在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革,但效果并不理想,往往是一放權(quán)就“亂”,“亂”了就重新收權(quán)。但是,隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,主要靠行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的行政管理體制,越來越不符合經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)需求日趨復(fù)雜多樣和不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。歷史事實(shí)也證明,這種體制對(duì)于克服建國(guó)初期的巨大困難,捍衛(wèi)新生的人民政權(quán),打破西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)封鎖,發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)和改善人民生活,都起到了不容否認(rèn)的歷史作用。并借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,與此相適應(yīng),也建立了高度集中的行政管理體制。這兩個(gè)階段,中國(guó)的行政管理體制、管理職能、法制化進(jìn)程的具體內(nèi)容、以及改革和調(diào)整的方式和特點(diǎn)都明顯不同, 但根本宗旨和目的,都是服從和服務(wù)于促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)進(jìn)步,國(guó)家強(qiáng)盛,滿足人民生產(chǎn)和生活各方面的需要,鞏固和完善社會(huì)主義制度。1949年新中國(guó)成立至1978年,是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的階段。切實(shí)做到依法行政,對(duì)保障依法治國(guó)方略的真正實(shí)施和人民當(dāng)家作主權(quán)力的落實(shí),具有決定性的意義,同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的關(guān)鍵所在。依法行政是法律法規(guī)得到貫徹實(shí)施的過程,是依法治國(guó)的重要組成部分,也是黨的主張和人民意志得到具體體現(xiàn)的一個(gè)重要途徑《依法行政,積極推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)》,來源:。發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的過程,從某種意義上說,也就是深入推進(jìn)依法治國(guó)的過程。無論是在內(nèi)容還是形式,實(shí)施依法治國(guó)與建設(shè)社會(huì)主義政治文明都是相統(tǒng)一的?；鶎用裰鞲咏∪?社會(huì)秩序良好,人民安居樂業(yè)的政治目標(biāo)。依法行政是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要標(biāo)志依法行政是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點(diǎn)、法律制度,還是一種政治道德和社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 張國(guó)慶:《行政管理學(xué)概論》,第471頁(yè),北京大學(xué)出版社,第2版,第471頁(yè)。這一機(jī)制也能適時(shí)和有效地懲處那些違反職業(yè)規(guī)范的人。負(fù)向激勵(lì)的關(guān)鍵是建立一套嚴(yán)格的約束機(jī)制。正向激勵(lì)要求為地方政府人員提供實(shí)踐和鍛煉的機(jī)會(huì),而且要不斷的給予總結(jié)和引導(dǎo),為其在自身發(fā)展和進(jìn)步上提供足夠的條件和機(jī)會(huì),使其在依法行政能力上不斷提高。這就要求在內(nèi)在動(dòng)力上強(qiáng)調(diào)建立激勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)在,政府在依法執(zhí)政方面所面對(duì)的外在壓力是比較明顯的,不僅來自于普通公眾,而且也來自于中央建設(shè)法治政府的決心。目前,無論是社會(huì)發(fā)展的需要還是意識(shí)形態(tài)的支持等都為我們實(shí)現(xiàn)依法行政創(chuàng)造了條件,急需加強(qiáng)的就是執(zhí)行者的素質(zhì))依法行政的能力和水平。因此,最終還要落腳到依法行政的能力和水平上?？梢赃@樣說,沒有依法行政就沒有國(guó)家的長(zhǎng)治久安,就不能在人民群眾心目中樹立黨和政府的光輝形象,就會(huì)失信于民,“水能載舟,亦能覆舟”,可見,依法行政是維持社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要保證。另一方面,更說明了依法行政在當(dāng)代農(nóng)村基層的必要性和緊迫性。 其中大部分人都有這樣或那樣的冤情,否則不會(huì)背井離鄉(xiāng),長(zhǎng)途跋涉去告狀?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中,解決上訪問題己成了當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的一件大事,其中有十幾年、幾十年的老上訪戶,除了個(gè)別人別有用心外,有一大部分群眾的確存在以前村干部違法施政、優(yōu)親厚友、辦事不公等因素所造成的。各級(jí)政府機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法行政,認(rèn)真抓好擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、合理收入分配、豐富群眾精神文化生活、提高人民群眾健康水平、切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等問題,使人民群眾的合法權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù),及時(shí)化解各種社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。政府行政工作人員通過依法行政、按規(guī)辦事,可以保障人民群眾合法權(quán)益,對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)起到重要作用。依法行政是維護(hù)人民合法權(quán)益的切實(shí)保障在與公民、與社會(huì)的關(guān)系上,政府行政機(jī)關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的,事實(shí)上,公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)。法律約束被管理的公民,同時(shí)也約束施政的國(guó)家公務(wù)員,這是統(tǒng)一的。另一方面,政府工作人員也必須依法管理各項(xiàng)事務(wù),在行使權(quán)力時(shí),必須以法律為準(zhǔn)繩,以事實(shí)為依據(jù),必須用法律這把尺子衡量是非對(duì)錯(cuò),而不是施權(quán)者的主觀意識(shí)所決定。1 劉成江 王素杰:《為何要依法行政》,來源:東方法眼2王揚(yáng)名:《法國(guó)行政法》,中國(guó)大學(xué)出版社,1989年版,第12頁(yè)依法行政的目的是保護(hù)干部本身,更重要的是保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。中國(guó)要建設(shè)全面的小康就必須依法行政。最近頒布的行政處罰法,較好地體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的思想,是依法行政的重要依據(jù),應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行宣傳。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。要使所有的行政領(lǐng)導(dǎo)都樹立起在做出重大決策和決定以前都問一問是否符合法律的規(guī)定和要求。但是,這樣說并不意味著實(shí)踐問題的完全解決。這就與司法機(jī)關(guān)在性質(zhì)上并無二致。適用法律法規(guī)正確,即以法律為準(zhǔn)繩。行政訴訟法把法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的審查稱為“合法性審查”,也就是把行政機(jī)關(guān)看成是執(zhí)法機(jī)關(guān),要求其做出具體行政行為必須合法。隨著我國(guó)民主與法制建設(shè)的發(fā)展,人們逐步認(rèn)識(shí)到,行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。按照法治的要求,握有公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理,可以對(duì)社會(huì)公眾施加義務(wù)約束,但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護(hù)人民的法定權(quán)利為出發(fā)點(diǎn),公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動(dòng)的宗旨。一切社會(huì)領(lǐng)域、一切社會(huì)關(guān)系均應(yīng)受國(guó)家行政權(quán)力的支配”。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化,必須受到政府的充分尊重。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)行使職權(quán),放棄或不行使職權(quán),也未履行其對(duì)國(guó)家和社會(huì)所應(yīng)盡的責(zé)任。每一個(gè)機(jī)關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力,自覺接受來自于其他國(guó)家機(jī)構(gòu)及人民的監(jiān)督。每個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置,其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的,權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。 (2)權(quán)力必須受到制約。法治的含義在于人人在法律面前是平等的,在社會(huì),行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要,因?yàn)楝F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,只有官吏依法辦事,接受法律的約束,才有法治可言。法律賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政權(quán)力,使其治理國(guó)家和社會(huì),同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力,不管是實(shí)施抽象行政行為還是實(shí)施具體的行政行為,都必須依法進(jìn)行。實(shí)踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象,都是因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)督機(jī)制,難以保障嚴(yán)肅執(zhí)行造成的 梁煒依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政》來源:。另一方面,行政機(jī)關(guān)握有強(qiáng)大的行政權(quán)力,尤其是在我們這個(gè)具有官本位思想傳統(tǒng)的社會(huì),崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念在社會(huì)中更為流行。如果政府機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法,甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓,視法律為廢紙,法的秩序也就蕩然無存。對(duì)公民合法權(quán)益的侵害行為的制止有賴于行政機(jī)關(guān)采取措施。行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的極端重要性,決定了依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政。因此,很多國(guó)家都制定了行政程序法,力圖為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)提供基本的行為規(guī)則,使行政機(jī)關(guān)與法院一樣,都受程序約束,以保障依法行政。行政方式上的這些特殊性,使人們習(xí)慣于按個(gè)人的意志行事,忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。行政權(quán)力行使的特點(diǎn)之一是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,是命令和服從。在實(shí)踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”,很大程度上就是權(quán)力指行政大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約,這顯然是與法治的原則背道而馳的。 梁煒:《依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政》來源:依法治國(guó)必須要切實(shí)