【正文】 發(fā)展規(guī)劃，作為開發(fā)控制的法定依據(jù)。（英國的地區(qū)規(guī)劃、美國的區(qū)劃條例、德國的分區(qū)建造規(guī)劃、日本的土地利用分區(qū)、新加坡的開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃和香港的分區(qū)計劃大綱圖） 根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)劃體系，城市總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃作為開發(fā)控制的直接依據(jù)，是實施性發(fā)展規(guī)劃2013城市規(guī)劃輔導(dǎo)《規(guī)劃原理》重點知識精講（20）開發(fā)控制的基本類型一般分為通則式和判例式。判例式開發(fā)控之的主要特征是開發(fā)控制規(guī)劃的各項規(guī)定比較原則性，規(guī)劃人員在審理開發(fā)申請個案時，享有較大的自由量裁權(quán)。通則式開發(fā)控制的主要特點是開發(fā)控制規(guī)劃的各項規(guī)定比較具體，規(guī)劃人員在審理開發(fā)申請個案時，以開發(fā)控制規(guī)劃作為唯一依據(jù)，幾乎不享有自由裁量權(quán)。由于各項規(guī)定都以事先明確，通則式開發(fā)控制具有確定性和客觀性的特點，但靈活性和適應(yīng)性方面欠缺在通則式開發(fā)控制中，區(qū)劃是應(yīng)用最廣泛的法定規(guī)劃。區(qū)劃的基本目的是控制土地使用和開發(fā)強度，以避免開發(fā)活動可能在安全、衛(wèi)生和其他公共權(quán)益方面造成消極外部效應(yīng)。區(qū)劃的常規(guī)方式是將城市開發(fā)用地劃分為不同的用途區(qū)，根據(jù)不同的土地用途，確定開發(fā)活動的各項物質(zhì)性規(guī)定，通常包括開發(fā)強度、基地尺度、建筑退界、建筑限高、停車泊位、出入口位置等。作為法規(guī)文件的區(qū)劃包括文本和圖則。區(qū)劃文本闡述的是與實施區(qū)劃法規(guī)有關(guān)的各項管理事宜和明確不同土地用途的各項開發(fā)控制規(guī)定；圖則標明不同編號的地塊劃分及其周邊道路，并可標示部分控制規(guī)定（如建筑退界、出入口位置等）區(qū)劃一般包括以下增加靈活性和適應(yīng)性的方法：區(qū)劃獎勵：是政府運用規(guī)劃權(quán)來引導(dǎo)開發(fā)展提供公共設(shè)施的手段。以提高開發(fā)強度作為區(qū)劃獎勵措施必然是有限和適度的，需要權(quán)衡兩者之間的利弊。規(guī)劃單元開發(fā)：常規(guī)區(qū)劃往往將發(fā)展用地劃分為較小的方格狀地塊，適應(yīng)單一用途的開發(fā)活力，但不可避免的會產(chǎn)生單調(diào)刻板的城市景觀。規(guī)劃單元開發(fā)是針對成片開發(fā)方式，在符合總體開發(fā)強度和用途構(gòu)成的情況下，允許若干基地整合成為一個開發(fā)單元，如果整體開發(fā)單元的規(guī)劃方案獲得批準，可以取代原有區(qū)劃而作為約束開發(fā)的法定條件。規(guī)劃單元開發(fā)使成片開發(fā)在道路格局、開發(fā)空間和建筑組群之間形成有機整合，有助于提升城市景觀品質(zhì)。特別區(qū)劃：由于常規(guī)的區(qū)劃是通則式的，往往不適用于城市中具有特殊意義的地區(qū)。美國的一些城市設(shè)置了特別管制地區(qū)，根據(jù)地區(qū)特征，實施比常規(guī)區(qū)劃更有針對性地開發(fā)控制規(guī)定，包括鼓勵本地區(qū)已形成的特性用途或保護本地區(qū)的特定物質(zhì)形態(tài)，有助于強化地區(qū)的歷史文脈和環(huán)境特征。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓：對于歷史保護建筑所在的地塊，允許業(yè)主將受到規(guī)劃控制而不能實現(xiàn)的那部分虛擬開發(fā)權(quán)，可以有償轉(zhuǎn)讓給規(guī)劃當(dāng)局所允許的其他地塊。這種方式使那些因規(guī)劃控制而利益受損的地塊業(yè)主可以從開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得經(jīng)濟補償，從而使保護歷史建筑和街區(qū)的開發(fā)控制變得在經(jīng)濟上可行。開發(fā)控制的發(fā)展趨勢由于通則式和判例式開發(fā)控制各有利弊，往往采取由兩個層面構(gòu)成的開發(fā)控制體系。在第一個層面上針對整個城市發(fā)展地區(qū)，制定一般的開發(fā)控制要求，采取區(qū)劃方式，進行通則式管理；在第二個層面上，劃定城市中的重點地區(qū)，制定特定的開發(fā)控制要求，采取審批方式，進行判例式管理。開發(fā)控制的作用機制經(jīng)濟的作用機制：從公共經(jīng)濟學(xué)的角度，開發(fā)控制作為一種公共干預(yù)，就是要確保社會個體的開發(fā)活動所產(chǎn)生的外部效應(yīng)內(nèi)部化。 法律的作用機制：經(jīng)濟的作用機制為外部效應(yīng)的控制和引導(dǎo)提供了理論依據(jù)，但外部效應(yīng)在實際中難以用貨幣價格來核算，因此外部效應(yīng)必須用社會整體的價值準則來判斷，而法律的作用機制為此提供了一種運作方式，可以認為，區(qū)劃就是以法律的形式來體現(xiàn)社會整體的價值準則行政的作用機制：如果說法律的作用機制體現(xiàn)了一般情況下的社會價值準則，行政的作用機制則體現(xiàn)了特定情況下的社會價值準則，規(guī)劃開發(fā)活動情況多種多樣，因此，在法律授權(quán)的情況下，規(guī)劃當(dāng)局擁有行政解釋的權(quán)力2013城市規(guī)劃輔導(dǎo)《規(guī)劃原理》重點知識精講（21）我國城市規(guī)劃的事實管理體制現(xiàn)行的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年），為我國城市規(guī)劃的實施管理體制提供了法定依據(jù)。城市規(guī)劃法還授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以依法制定各地的實施細則。建設(shè)項目的審批：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和建設(shè)工程必須呈報城市規(guī)劃行政主管部門進行審批，包括建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證三個基本環(huán)境，通稱兩證一書建設(shè)項目選址管理：城市規(guī)劃法第三十條：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目位址必須呈報規(guī)劃主管部門進行選擇或予以確認。計劃部門審批建設(shè)項目的可行性必須以規(guī)劃部門核發(fā)的選址意見為必要依據(jù)之一。建設(shè)用地管理：城市規(guī)劃法第三十一條：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)要求申請用地的建設(shè)項目必須持國家批準建議項目的有關(guān)文件，向規(guī)劃主管部門申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證，因此，建設(shè)項目的用地管理和選址管理的適用范圍是一致的。規(guī)劃用地管理的內(nèi)容是：審核建設(shè)項目的規(guī)劃方案是否與建設(shè)項目選址管理所明確的規(guī)劃設(shè)計要求相一致。建設(shè)工程管理：城市規(guī)劃法第三十二條：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其它工程設(shè)施，必須呈報規(guī)劃主管部門，申請《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。建設(shè)工程管理涉及建筑工程、市政管線工程和市政交通工程三種。城市規(guī)劃的行政與法制行政管理的有關(guān)知識行政的概念行政是一種社會組織有序進行活動的形態(tài)、社會現(xiàn)象和社會活動，它通過一定的形式、活動和關(guān)系表現(xiàn)出來狹義行政概念：是一定社會政治意愿的積極推行、執(zhí)行政治決策和實現(xiàn)政治目標，從屬于一定社會的政治。廣義的行政概念：行政是一個組織為實施自已的政策目標（一般是非贏利性的目標）而采取的活動。行政管理的概念行政管理是圍繞執(zhí)行公共權(quán)威而展開的活動，是國家的組織活動。它有三層基本含義；（1）行政管理是一種實踐活動，行政管理是一種動態(tài)功能。它通過自己的各種形態(tài)的活動，通過完成自己的各種功能來執(zhí)行社會公共權(quán)威，達到既定目標。行政管理同時也是一種社會活動，它產(chǎn)生于一定的社會，作用于一定的社會，它的活動涉及整個社會。行政管理活動構(gòu)成一個有序的整體系統(tǒng)。（2）行政管理具有一定的形式，通過行政體制與組織形式，來執(zhí)行自己的動態(tài)功能。（3）行政管理體現(xiàn)一種關(guān)系。行政關(guān)系有多種形式，如權(quán)威關(guān)系、組織關(guān)系、人際關(guān)系、溝通關(guān)系、行政體系與社會的關(guān)系、行政管理者與被管理者之間的關(guān)系等等。各類關(guān)系在一定的條件下都可能有不同的格式和性質(zhì)，會對行政管理活動和形式產(chǎn)生一定的作用，影響行政管理活動和形式。從實踐的意義上說，一是行政管理活動是政府管理外部各種公共事務(wù)的活動。又是政府為管理外部社會各項事務(wù)而展開的內(nèi)部管理活動。行政機構(gòu)的基本概念組織、行政組織，是社會行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。是行政行為賴以表現(xiàn)的組織基礎(chǔ)。行政組織的含義包括 4個方面：（1）組織結(jié)構(gòu)主要是從職能目標的分工、權(quán)責(zé)大小的分配、層次等級的劃分、管理幅度的確立、制度紀律的規(guī)范等方面來確定組織的表現(xiàn)形式。（2）組織行為組織中的人員為管理目的而活動，在人員之間所進行的相互交往、溝通、協(xié)作、默契等行為。（3）組織環(huán)境組織受到環(huán)境的制約和影響。（4）組織意識組織中人員對目標、行為、環(huán)境的認識和心態(tài)意識極大地也影響到組織的凝聚力。2013城市規(guī)劃輔導(dǎo)《規(guī)劃原理》重點知識精講（22）依法行政的意義依法行政是城市規(guī)劃管理的一項基本原則，是適應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要，強化國家公務(wù)員和人民群眾的行政法制觀念，切實有效保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，加強行政管理科學(xué)化、法制化建設(shè)。行政行為的內(nèi)涵行政行為是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織依法行使國家行政權(quán)力，實施國家行政管理任務(wù)而產(chǎn)生的具有法律效力的行為。行政行為必須具備以下 5個要件：（1）是行為的主體，即履行國家行政管理職能的法定國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員。（2）是行為的客體，即行政管理的對象，也就是行政行為所指向的相對方。（3）是行為的內(nèi)容，即法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定要求實現(xiàn)的管理任務(wù)。（4）是行為的形式，即行政行為的實施，必須以法定的形式表現(xiàn)出來。（5）是行為結(jié)果，即行政行為的實施，必定要引起一定法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅。2013城市規(guī)劃輔導(dǎo)《規(guī)劃原理》重點知識精講（23）行政法治原則的基本內(nèi)容行政法治原則是指導(dǎo)行政法的立法和實施的基本原則。具體分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應(yīng)急性原則。針對城市規(guī)劃行政管理，則再加上行政效率原則、行政統(tǒng)一原則、行政公開原則。（1）行政合法性原則。是指行政管理權(quán)的存在與行使，必須依據(jù)法律、符合法律，不得與法律相抵觸。具體內(nèi)容包括 3方面內(nèi)容：①行政職權(quán)必須基于法律的授予才能存在，要求行政主體（指履行國家行政管理職能的國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織）在其法定的權(quán)限內(nèi)行使行政職權(quán)。②行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使。要求行政主體行使職權(quán)，既不能違反行政實體規(guī)范，也不能違反行政程序規(guī)范。不履行或拖延法定職責(zé)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。③行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)，按法定程序進行，不得違反法律要旨。（2）行政合理性原則。是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性，要求行政機關(guān)合理地行使自由裁量權(quán)，不得濫用自由裁量權(quán)。合理行使自由裁量權(quán)的情況有三種：①在法律沒有規(guī)定限制條件情況下，行政機關(guān)在不違反憲法和法律的前提下，所采取的必要措施。②法律只規(guī)定了模糊的標準，而沒有規(guī)定明確的范圍和方式，行政機關(guān)根據(jù)實際情況和對法律的合理解釋，在不違背常規(guī)情況下所采取的具體措施。③根據(jù)法律明確規(guī)定的范圍、幅度和方式，由行政機關(guān)根據(jù)具體情況選擇采用。合理性原則的具體內(nèi)容有 5點：①行政行為應(yīng)當(dāng)符合相對方的客觀實際；②行政行為應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)構(gòu)因素；③平等適用法律規(guī)范，不得對相同事實給予不同的對待；④符合自然規(guī)律；⑤符合社會公德。（3）行政應(yīng)急性原則。是指在某些特殊的緊急的情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，經(jīng)法律授權(quán)的特定的一級政府批準，行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)或與法律依據(jù)相抵觸的措施，事后必須報法定國家機關(guān)予以確認。從廣義上講，行政應(yīng)急原則是合法性原則、合理性原則的非常原則，是它們的補充，是行政法治原則特殊的、重要的內(nèi)容。一般而言，行政應(yīng)總權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①是存在明確無誤的緊急情況。②是非法定機關(guān)行使緊急權(quán)力，事后應(yīng)報法定機關(guān)予以確認。③是行政機關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督。④是應(yīng)急權(quán)力行使應(yīng)該適當(dāng)，將損害控制在最小程度和范圍內(nèi)。（4）行政統(tǒng)一原則包括：①行政權(quán)統(tǒng)一：我國實行人民代表大會制度和權(quán)力分工原則，行政權(quán)由行政機關(guān)統(tǒng)一行使②行政法制統(tǒng)一：指行政法律制度的統(tǒng)一。我國行政法律規(guī)范由多級主體制定，這就要求各級主體所制定的行政法律規(guī)范的內(nèi)容要相互銜接、協(xié)調(diào)、不能抵觸和沖突，不同的主體制訂不同效力等級的行政法律規(guī)范要遵守立法的內(nèi)在等級秩序，城市規(guī)劃的建設(shè)管理要與已批準的城市規(guī)劃相統(tǒng)一③行政行為統(tǒng)一：行政權(quán)力的屬性要求在行政機關(guān)內(nèi)部下級服從上級、地方服從中央（5）行政應(yīng)急性原則①行政立法程序、行政決策程序、行政裁決程序和行政訴訟程序公開②一切行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件必須向社會公開，未經(jīng)公開者不能發(fā)生法律效力，更不能作為行政處理的依據(jù)③國家行政機關(guān)及公務(wù)員在進行行政處理時，必須把處理的主體、處理的程序、處理的依據(jù)、處理的結(jié)果公開，接受相對人的監(jiān)督，并告知相對人對不服從處理的申訴或起訴的時限和方式。④行政相對人向行政主體了解有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策時，行政主體有提供和解釋的義務(wù)2013城市規(guī)劃輔導(dǎo)《規(guī)劃原理》重點知識精講（24）行政主體、內(nèi)容、程序和權(quán)限合法的內(nèi)涵（1）行政行為主體合法印實施行政行為的主體必須是有法定職權(quán)的國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并在其法定權(quán)限范圍內(nèi)行使行政行為，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)。（2）行政行為內(nèi)容合法即實施行政行為必須符合法律規(guī)定的明確、適當(dāng)、合法的要求。（3）行政行為程序合法即將政行為必須依照法定程序?qū)嵤?，必須符合與該行政行為性質(zhì)相適應(yīng)的法定程序要求，符合程序的一般要求。（4）行政行為權(quán)限合法指行使行政行為必須在一定的地域、時間、條件等方面的限度內(nèi)，行政主體不能超越行政權(quán)限的限度。行政合法性與合理性的關(guān)系行政合理性與合法性既有區(qū)別又有聯(lián)系，合法性原則適用于行政法的所有領(lǐng)域，合理性原則則適應(yīng)于自由裁量權(quán)領(lǐng)域。通常一個行政行為如果觸犯了合法性原則，就不再追究共合理性問題；而一個自由裁量行為，即使沒有違反合法性原則，也可能引起合理性問題。隨著國家立法進程的推進，原先屬于合理性問題，可能被提升為合法性問題。行政立法的意義、內(nèi)容和基本要求（1）行政立法的意義是：行政立法行為是實施行政行為的一種重要形式，其目的在于執(zhí)行憲法和法律，實現(xiàn)國家行政管理職能，規(guī)范國家行政機關(guān)對社會各方面事務(wù)的行政管理行為、程序、內(nèi)容和形式，是依法行政的重要法律保證。（2）行政立法包括立法主體、立法程序、立法表現(xiàn)形式和立法內(nèi)容，中國有行政立法主體資格的行政有國務(wù)院、國務(wù)院各部、各委員會、特定的地方人民政府。（包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府；省、自治區(qū)政府所在地的市的人民政府；經(jīng)過國務(wù)院批準的較大的市的人民政府）。立法的一般程序包括編制立法規(guī)劃，起草、征求意見，協(xié)商、審查、通過、審批、備案、公布。立法表現(xiàn)形式是制定有關(guān)行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章。立法內(nèi)容是關(guān)于國家對社會各方面事務(wù)的行政管理。（3）行政立法的基本要求是既要遵守我國立法的一般原則即社會主義原則、民主集中制原則、法制統(tǒng)一原則，以政策為指導(dǎo)的原則，還要根據(jù)行政立法行為的特點，特別注意貫徹初從實際出發(fā)的原則，穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合的原則，統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則（1）概念和特征行政法律責(zé)任是指違反行政法律規(guī)范的當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。其特征有 2點：一是引起行政法律責(zé)任的原因是行政違法，行政違法可以表現(xiàn)為行政機關(guān)違法和行政相對方違法，實體性違法和程序性違法，作為違法和不作為違法等形式。二是承擔(dān)法律責(zé)任的主體既可以是行政管理相對人。也可以是行政機關(guān)和授權(quán)組織。只要任何一方有行政違法行為，符合應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任的構(gòu)成要件，均應(yīng)依法追究法律責(zé)任。構(gòu)成行政法律責(zé)任必須具備四個要件，一是行為人的行為客觀上巳構(gòu)成違法；二是行為人必須具