【導讀】從管制到救助、從強制到自愿的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當代社會文明的進步。使其能共享社會發(fā)展成果的功能，因而具有顯著的進步意義。但救助涉及政府執(zhí)。為還對城市環(huán)境產(chǎn)生影響，新政策的執(zhí)行涉及眾多方面的利益。乞討背后的反貧困等問題。針對現(xiàn)行政策存在的不足，須對救助制度進行完善。時，將救助制度與社會治安制度相銜接，而且與構建完善的社會保障制度相協(xié)調(diào)，

　　

【正文】 清除這些“街面垃圾”的意念，而救助制度的實施，需要普通 市民徹 底轉(zhuǎn)變理念，以平等的視角，容忍流浪乞討人員的存在，善意地對待這些城市的 不速之客，并以關愛的角度來幫助、指引他們?nèi)で蠛徒邮芫戎袚鹗忻竦? 責任。當然，幫助和救助不應超過合理的限度，不應越過一定的邊界，公正的上 限邊界乃是過猶不及，否則便造成新的不公。 （二）政策環(huán)境分析 流浪乞討現(xiàn)象對市容、交通等城市環(huán)境的影響 這里的影響應當是指那些對路人強行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進的車流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。至 于有些地方提出的因為流浪乞討人員衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。這實際上仍然是一種歧視心理在作祟，認為流浪乞討人員骯臟的外表玷污了城市人高貴的視線。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標準，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。但是，對乞討行為的必要限制依舊是有法理依據(jù)的。 限制乞討的法理依據(jù) 從規(guī)范個人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個人都可以為。從這個意義上說，在我國的正式法律體系中，并沒有禁止乞討的法律規(guī)范，因而也可以 說乞討是 人的一項權利，或者說，一個人只要愿意，就可以行使他的乞討權。但 是自由從來都是相對的而不是絕對的。每個人在行使自己權利的同時也必須顧及 他人的感受，行使自己的權利不得妨礙他人權利的行使，否則便是將受制約的行 為。倘若每個人都只追求自己權利的行使，則最終誰也無法正常行使自已的權利。 任何事物都相互依存的，我們所追求的應該是最佳的平衡點，而不是某個群體的 絕對權利。正如康德描述的那樣：“權利的普遍法則可以表達為：外在地要這樣 去行動；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并 存”。 這與洛 克對財產(chǎn)權的解釋頗為相似，其對所有權的解釋之一是根據(jù)一個人占 有對別人的影響，如果一個人的占有，“還留下足夠的和同樣好的東西給其他人 共有 ” 就是合理的，一個的占有可能以兩種方式使其他的境遇變壞，一是使別人失去一個通過特殊占有來改善自己的機會，二是使別人不能自由地使用他先前能 使用的東西。 12 因此，流浪乞討人員并不是在任何時候、任何地點都可以行使他的乞討權利，乞討的方式也不是任意妄為的。如果妨礙了他人合法權利的行使，就必須受到限制；如果超越了權利行使的范圍，就不再是合法的權利。因為，在一個群體社會中，每個人的 愿望、預期是無限多樣性的，這樣在人們之間便自然會產(chǎn)生有關權利、利益等方面的沖突和矛盾。每個人在追求自我實現(xiàn)的過程中，即使產(chǎn)生了相互之問的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個人行為行動的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實現(xiàn)自己的預期，而超越自己范圍之外的預期也 12 洛克：《政府論》下卷，商務印書館， 1996 年版，第 19 頁。 就不是合法性預期了。 出于市容衛(wèi)生和交通安全的考慮，禁止流浪乞討人員進入城市部分地區(qū)乞討，體現(xiàn)了權利的規(guī)范行使，是政府履行社會管理職責的正當表現(xiàn)，這與城市的某些路段、某些區(qū)域 、禁止某些車輛通行，市中心的一些地區(qū)禁止無證小販擺攤，原理是相通的，都是必要而有效的措施。 再換一個角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十二條：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務，勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務”。權利可以放棄，義務必須履行。照此邏輯，勞動作為一項法定義務，任何一個有勞動能力、而又有勞動機會的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎，國家有權 予以限制規(guī)范。這種限制可以凈化乞討的界限，減少并非出于貧困原因的乞討行為。 城市資源的公平配置與使用 1979 年以前，由于機會資源的稀缺以及計劃體制的影響，中國的城市與農(nóng)村幾乎是兩個相互隔絕的板塊。 l979 年以來，隨著現(xiàn)代化進程、市場經(jīng)濟進程以及改革開放進程的迅速推進，農(nóng)村的剩余勞動力在大量增加，城市里的機會資源在迅速增加，城市與農(nóng)村這兩個原本相互隔絕的板塊被打通，城鄉(xiāng)之間的社會成員初步實現(xiàn)了大規(guī)模的對流，城鄉(xiāng)間的人為界限趨于模糊，原來的農(nóng)村居民大量涌入城市尋找生活與工作的機會。同時，地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展 的差異，也促成了地區(qū)間人口的大流動，欠發(fā)達地區(qū)的人口紛紛涌向發(fā)達地區(qū)城市謀求生機。這種城市化人口大潮在利益不能保障的條件下在相對陌生的城市環(huán)境衛(wèi)，一部分人演變?yōu)槌鞘猩顭o著的流浪乞討人員。在過去城鄉(xiāng)分割的格局下，城市居民在就業(yè)、社會保障、生活條件等方面所享受的福利遠遠高于廣大農(nóng)村地區(qū)。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，城市權利資源發(fā)生了大規(guī)模的重新配置，權利資源短缺成為普遍現(xiàn)象，一方面城市居民埋怨大量的外來人員與他們爭搶就業(yè)機會、爭奪城市公共資源，將城市的擁擠、臟亂、失業(yè)和治安歸罪于外來人員 (先不論外來人員進城的投入與貢 獻 )，有時甚至還會引起城市居民的恐懼感；另一方面事實上大量外來人員進入城市很難指望獲得作為公民應有的權利份額。在目前城鄉(xiāng)二元體制尚未徹底打破的格局下，外來人口在城市受到的制度障礙與管理歧視至少包括： (一 )戶籍管理的歧視，現(xiàn)有的城市戶籍管理制度，是外來人口所面臨的一切差別與歧視的制度基礎； (二 )就業(yè)制度的歧視，包括勞動者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到的不平等待遇，如職業(yè)、工種的限制、先城后鄉(xiāng)、為城市下崗職工騰出崗位、強制性收取各種費用等； (三 )社會保障的歧視，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會保險在城市屆民中 尚處于起步階段，無論是覆蓋范圍還是保障水平都還很不理想，要想真正全員覆蓋到包括外來人員在內(nèi)的所有勞動者，其路艱辛而漫長； (四 )教育培訓的歧視，外來人員子女無法象城市居民一樣享受同等的義務教育機會，對外來人員的職業(yè)技能培訓幾乎足一片空白。流浪乞討人員是其中處于最底層、最缺乏資源掌握、最難發(fā)出自己的聲音、也是最缺少安全感的一部分人，歧視的后果落在他們身上是順理成章的事。這種不是以能力、貢獻、合作等為依據(jù)，而是以諸如身份、性別、種族或社會資源擁有狀況為依據(jù)，對社會成員進行“有所區(qū)別的對待”，以實現(xiàn)不合理的目的的管 理，其結果是對某些社會群體、某些社會成員形成一種剝奪，造成一種不公正的社會現(xiàn)象。它妨礙著正常的社會分化，削弱了社會的整合性，降低了人力資源的開發(fā)度，也降低整個社會的發(fā)展質(zhì)量?，F(xiàn)在是到了“確立共享社會發(fā)展成果的基本理念，應當結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況” (恩格斯語 )的時候了。海納百川，有容乃大，在城市化進程中需要貫穿一種民生的基本思想，以博大的胸懷接納進入城市的外來人員，為他們提供公平的發(fā)展機會，平等地享受城市公共資源，以共同促進城市繁榮和社會進步。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對所 管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的公共事務承擔責任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個劃分責任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實現(xiàn)真正的機會均等，為外來人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠兮，吾將上下而求索”。 流浪乞討背后的反貧困問題 剔除以流浪乞討作為發(fā)家致富手段的變異現(xiàn)象，究其流浪乞討的本源，乃是 出于貧困。貧困問題是世界性、歷史性的問題，無論是過去生產(chǎn)力水半極其低下 的社會，還是現(xiàn)在生產(chǎn)力高度發(fā)達的社會，無論是困境較多的欠發(fā)達國家，還是 相對富裕的發(fā)達國家，都存在貧困人群。貧困在國際上有 兩個標準，一是絕對貧 困，即缺乏滿足最低生活需要的條件和手段，沒有生活必需的食物、衣服和住所 等；二是相對貧困，即相對于社會平均生活水平的差距而言的貧困。對流浪乞討 人員的救助顯然應該是對絕對貧困的救助，是針對流浪乞討人員在食宿和其他以 生理需求為主的可見的貧困，它不以收入狀態(tài)、個人的主觀感受和政府的公共政策為轉(zhuǎn)移，首先應該立足于貧困者的生存狀態(tài)、能力來判斷。按照湯森(P． Townsend)的定義，貧困是指“被迫喪失物質(zhì)生活條件達一定時間之久，以 至不可能或者難以參加正常的活動，缺乏日常起居設備和一般生活條 件，或者說 缺乏社會所廣泛支持和認可的最低限度的東西。 ” 13很多學者對貧困也有類似的定義，如約翰斯各特認為 ,貧困是“個人、家庭和群體因缺乏資源 (物質(zhì)的、文 化的和社會的 )而被排除在其社會成員所能夠接受的最低生活方式之外。” 14國家統(tǒng)計局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組認為，貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。 15因此，救助是對流浪乞討人員暫時解決生活困難而給予的最低限度的物質(zhì)條件，幫助提供生活必需的食品、衣物和住宿條件，是流浪乞討人員維持基本生存的臨時庇護所，而不應成為乞討者賴以謀生的基本方式，更不能成為其享受的天堂。 貧困是一種持續(xù)的生活困境，僅靠貧困者本人的努力短時間內(nèi)難以擺脫，對于家庭和個人來說，貧困必然是在用盡一切生活策略后才出現(xiàn)的，暫時的生活困難一般來說并不會導致長期性的貧困出現(xiàn)。貧困作為一種社會問題，受到廣泛關注，從時間維度來看，貧困不僅在宏觀層面上與人類社會相伴很長時間，而且將在今后很長時期內(nèi)與人類同存，在微觀層面上它也是一個長時段的持續(xù)的現(xiàn)象。導致貧困的原因，除了因為貧困者的教育、身體狀況等個人因素之外，還有一些重要的為個人所無力改變的社會因素， 如社會結構、權力配置狀況和文化價值觀念等。特別在當前經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，城鄉(xiāng)二元體制下，社會資源的掌握、分配不均，政府對收入再分配調(diào)控力度弱化，正式的社會支持網(wǎng)絡的缺失，勞動就業(yè)的障礙與排斥，社會保障安全網(wǎng)的破漏，這些更成為貧困現(xiàn)象難以消除的主要社會原因。因此貧困不僅是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。貧困者 13P Townsend： Poverty in the United Kingdom， University of California Press， 1979， p915 14John Scott， Poverty and Wealth， Longman， 1994， p17 15國家統(tǒng)計局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組：《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》，《統(tǒng)計研究》， 1991 年第 6 期。 不僅在物質(zhì)方面處于匱乏狀態(tài)，在社會權利方面也處于缺失狀態(tài)，他們無法享受社會和法律公認的足夠數(shù)量和質(zhì)量的工作、住房、教育、分配、醫(yī)療、財產(chǎn)、晉升、遷徙、名譽、娛樂、以及平等的性別權利。對于流浪乞討人 員來說，他們中的大部分人有一定的勞動能力，但他們的勞動力價值在經(jīng)濟結構調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型時期被貶值，得不到發(fā)揮的機會，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。當然，在檢討現(xiàn)行社會政策的同時，我們也要思考他們主觀能動性的發(fā)揮，自身素質(zhì)原因，信息不對稱，知識技能缺乏，疾病殘疾，主觀的勞動積極性，因此流浪乞討人員的困境，不僅是社會現(xiàn)象、經(jīng)濟現(xiàn)象，也是家庭現(xiàn)象、個人行為，彼此之間存在關聯(lián)性。 四、國外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗借鑒 流浪乞討是一個古老而棘手的問題，并非我國所特有，世界各國都面臨著同樣的問題，各國在處理這個問題 過程中積累起來的經(jīng)驗可以為我國提供借鑒。 （一）英國的經(jīng)驗 在英國，流浪乞討現(xiàn)象十分普遍，乞討被冠以“街頭文化”甚至“行為藝術”的美譽。對此，英國政府于 2020 年出臺了《 2020 年無家可歸者救助法案》。該政策的救助對象包括被認為不符合優(yōu)先安置條件的人員；面臨無家可歸風險的人員；自愿成為無家可歸者的人員；在當?shù)責o親戚朋友可投靠不得不流浪的人員。該政策的制定目的在于預防無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生；保證向無家可歸者及可能無家可歸者提供他們所需的支持和服務并防止無家可歸者再次陷入困境。 在政策的具體執(zhí)行過程中，它主張救助工 作需要聯(lián)合當?shù)氐母鱾€組織機構，對無家可歸者的住房需求和當?shù)鼐戎鷻C構所能提供的服務進行評估。為了從源頭上預防無家可歸現(xiàn)象，救助工作者應根據(jù)可能無家可歸者面臨的風險因素采取有針對性的措施，如為貧困家庭提供教育、職業(yè)培訓、就業(yè)等方面的建議等。 依據(jù)上述政策，中央政府和地方當局協(xié)調(diào)行動，采取因人而異的綜合治理方式實施長效管理。布里斯托市的“都市生存 ” 項目提供了這種管理的示范性經(jīng)驗。具體措施有：針對各種流浪乞討類型，布里斯托市政府統(tǒng)合或配套相應的機構或民問組織，完善其服務功能。例如當?shù)氐木戎鶎Ψ仙鐣戎鷹l件的初抵 本地遇到臨時急難者，免費提供不少于 3 天的臨時性住宿。對街頭的流浪者和乞丐，布里斯托市政府采取了不同于以往的“掃街”做法，將其納入“特殊服務”范圍。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機構進行強制管理。布里斯托市政府還通過立法為限制乞討提供法理依據(jù)。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎上，布里斯托市實施了一項針對“反社會行為”的計劃，將有反社會色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。此外，布里斯托市還運用市民社會運動方式 —— “布里斯托募捐箱計劃”治理流浪乞討。該計劃由市政府聯(lián)合繁華區(qū)管理機構、商會 、慈善會、醫(yī)療機構、警察局以及志愿者協(xié)會等部門和機構，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式征集建議，爭取市民廣泛參與到政府主導的流浪乞討者救助治理計劃中來，引導市民理性對待