【正文】 經(jīng)濟，社會穩(wěn)定 等方方面面帶來巨大的風險，甚至會導致經(jīng)濟蕭條，社會危機，金融危機 。 政治風險 隨著國家法治觀念的深入人心，普通民眾的民主意識逐漸增強，基層農村實行村民自治，村委會主任從 2021 年左右開始實行直選，經(jīng)過十多年，五屆村民投票直選農村當家人，農村農民的參政議政意識得以強化，參政議政能力經(jīng)歷鍛煉，也更趨于理性化，個人利益訴求愿望比較強烈，也呈現(xiàn)多元化趨勢。法治的觀念隨著依法治國的推行也深入人心，大多數(shù)群眾在處理矛盾糾紛時相 信法律，依靠法律。但是，在這個階段，我們地方政府社會治理能力減弱，法治化治理社會的能力不強，手段不硬，標準不公，處理矛盾問題人治化痕跡嚴重，政府的依法行政的能力和民眾對法治的要求之間有距離，民眾意愿訴求能力增強，但是，需求表達的機制不健全，渠道不暢通，尤其是目前合法性土地收益分配問題，涉及土地收益主體政府和農民之間的利益分配，地方政府擁有政治資源，在土地轉讓收益分配中有絕對的話語權，地方政府大大增加了本級政府的可支配財力，民眾處于弱勢地位，民眾則缺乏利益保護的有效措施，缺乏利益訴求的有效渠道，法律規(guī)定了土地 收益由誰來分配，如何分配在法律層面上缺少明確的規(guī)定，這本身體現(xiàn)了法治的缺失，人治的強勢，群眾的無奈。土地財政是與法治社會的要求是相悖相離的，矛盾積累到一定程度，土地財政帶來的政治風險就會增加，政治合法性的構建難度會加大。 經(jīng)濟風險 土地財政增加了地方政府的可支配財力，增強了地方政府發(fā)展經(jīng)濟能力。由于土地財政不符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，土地財政是不可持續(xù)的。 影響地方政府的財政穩(wěn)定 穩(wěn)定性是政府財政的應有之義，也是稅收制度的基本特征。稅收收入和非稅收入在財政收入中的比例關系， 是衡量財政收入結構是否合理的重要指標，合理的財政收入結構中，稅收收入應該是主要的收入來源?，F(xiàn)在地方政府財政收入中土地出讓收入占的比重越來越大，這是一種非稅收入，具有不穩(wěn)定性，是一種一次性財政收入，其特征是提前透支、當屆使用，后屆政府將承擔相應的風險，這樣就造成了收入和風險的不一致。城市化進程初期，土地財政得益于房地產市場的發(fā)展，地價不斷攀升，政府財力不斷增強，同時，政府又把土地財政收入增加第 3 章 地方政府土地財政的成因和兩面性 15 的資金投入到城市基礎設施建設，有能力引進項目，征收土地，這樣房地產市場和土地市場就形成了相得益彰的局面。在唯 GDP 政績觀 的指揮下，地方政府之間橫向的競爭愈演愈烈，地方政府會不斷擴大土地批租規(guī)模，盡可能的增強本屆政府的可支配財力，甚至會將未來幾十年的土地租金屆內用完?，F(xiàn)在地方財政收入中，土地財產收入的比重過大，財政收入結構不合理，土地出讓收入具有不穩(wěn)定性，不可持續(xù)性，一味依靠土地財政過日子，必然會導致地方政府產 生財政風險。 誘發(fā)地方政府的金融風險 當前，地方政府用土地融資促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是其消極影響不可忽視。首先，政府應該是一個地方公共事務的管理者，而應該異化為直接參與經(jīng)濟運營的經(jīng)濟人，政府以政府 信用做依托取得金融貸款的行為，本身就不具有合法性，而且政府貸款的規(guī)模往往大大超過地方政府的償還能力，對地方政府而言，償還土地融資貸款，主要還是取決于土地財政收入，財政收入對貸款來說不過是杯水車薪。如果地方政府財力不穩(wěn)定，政府的信用擔保就不能 保證社會的金融穩(wěn)定 。而且城市基礎設施建設大多數(shù)貸款數(shù)額巨大，還貸周期特別長，往往跨越幾屆政府，土地財政本身不具備可持續(xù)性，前人賣地、后人還賬的必然會加大金融風險。政府為取得巨額土地出讓收入，抬高地價，增加房產成本，無形中提高了房價，這會使人們形成房價只升不降的錯覺。人們會 把購買住房看做一種只賺不賠的投資形式，這樣地價與房價相輔相成，相得益彰，看似良性循環(huán)。造成了房價虛高，投機資金紛紛投入到房地產業(yè)，房地產形成泡沫。而購房者大部分資金都是銀行貸款，一旦房地產泡沫破裂，購房者無力償還貸款，抵押的房子價值大幅度縮水，這樣就會形成金融風險，引起社會動蕩。 加劇實體經(jīng)濟的結構失衡 地方政府更加關心支持房地產業(yè)，因為，房地產業(yè)可以帶來更多資本，建筑類等有關產業(yè)，資金扶持更多投入到這些產業(yè)，政府也會制定一下對房地產和有關產業(yè)有利的政策，這些行業(yè)會不斷壯大規(guī)模，這樣會 造成產業(yè)結構畸形發(fā)展。這些行業(yè)的迅速發(fā)展，導致地區(qū)經(jīng)濟結構發(fā)生變化。 更多的資金投入到城市建設中，投入到工業(yè)實體經(jīng)濟中的資金相對減少，房地產業(yè)得到快速發(fā)展，房地產業(yè)的投入收益比遠遠高于其他產業(yè)，同時這樣刺激了社會更多資本不斷進入房地產行業(yè)，投入到其他實體經(jīng)濟中的資本會變的更少，實體經(jīng)濟的發(fā)展就會陷入資金短缺的困境。 從金融業(yè)扶持的角度來看，房地產行業(yè)投資高回報性也吸引的銀行資本與土第 3 章 地方政府土地財政的成因和兩面性 16 地資本結合，信貸資金大部分流入到房地產行業(yè)，實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展所需要的資金就難以為繼，缺少有力的金融資金支持，部分企業(yè)發(fā)展緩慢，甚 至一些企業(yè)舉步維艱，面臨破產，這必然會進 一步加劇經(jīng)濟結構的失衡。 社會風險 地方政府是在土地市場低征高賣，失地農民是最大的利益受損群體，政府應當保障其土地財產收益。而現(xiàn)實情況是，地方政府在土地出讓收益中，反而與民爭利，征用集體所有土地，征地補償費過低。土地是農民安身立命的根本，地里有糧心里不慌，一方面是由于現(xiàn)階段農村社會保障制度還不健全，另一方面是由于失地農民掌握的生存技能又較少，失去土地之后，就會面臨一個生存，生活的大問題，土地收益在政府，開發(fā)商，農民三者之間分配，失地農民在收益分配格局 中是最沒有話語權的，基本是任人宰割，自己的利益得不到保障，在面對征地，強拆的時候缺少有效的自我保護能力，只有上訪或者以命相搏，大多數(shù)情況是于事無補，只是這樣的情況在社會上如果不斷增多的話，就會給社會穩(wěn)定帶來風險。 腐敗風險 由于政府壟斷土地所有權，又同時是土地收益的分配者和收益者，既是運動員又是裁判員，這必然導致了監(jiān)督的缺位，約束的不到位，在土地征收和出讓這兩個環(huán)節(jié)中，都留下權利尋租的巨大空間，對地方政府及其官員的腐敗有著誘致性，巨大的利益面前往往讓官員利令智昏。 開發(fā)商是最會算計的，他們 用小恩小惠賄賂官員，撬動巨大的回報率，通過這樣的手段，官員和開發(fā)商狼狽為奸，侵吞公眾的利益，實現(xiàn)他們之間的丑惡勾當，賄賂成本計入房價，抬高了房價，購房者為這種腐敗行為成本買單 。 土地資源的過度消耗的風險 地方政府的政績考核目前還是以 GDP 為主，政績出干部，地方政府自身經(jīng)濟社會發(fā)展需要依靠土地財政的土地出讓收入增強本級政府的可支配財力，盡最大可能的發(fā)掘土地資源的潛力，有的甚至達到了涸澤而漁焚林而獵的地步，竭力盡把可能多的土地資源轉化為可投入的資本，是地方政府孜孜追求的目標，只有這樣才能保證經(jīng) 濟發(fā)展速度指標，也只有這樣才能償還日益增大的地方負債，使得政府能夠運轉正常，除此之外，地方政府和同級地方政府之間也會有競爭，這種競爭也激勵地方政府，打好手中的土地收入牌，在橫向競爭中能夠勝出，無節(jié)制的開發(fā)利用土地資源，未來十幾年甚至幾十年的土地收益當前收取使用，違背土第 3 章 地方政府土地財政的成因和兩面性 17 地實際價值用于招引外資，不按照市場配置土地資源，必然造成土地資源的過度消耗，過早枯竭。 有些地方政府的發(fā)展，主要靠土地粗放式利用。地方政府為了自身利益最大化，違規(guī)征占農地，隨意圈占農用地，嚴重浪費土地資源。城市的規(guī)劃建設就沒有統(tǒng)一長遠的圖紙，城 市化就是掛在領導的嘴上，個別領導拍腦袋說了算的事情。一些地方的領導投機取巧，打著教育、科技用地的名，巧立名目，進行的是商品房的開發(fā)，這樣的城市規(guī)劃說到底只是紙上談兵，在實際的操作中耽誤了一個城市的未來和發(fā)展。有的城市上一任領導畫個圈，還沒有完工，形成半拉子工程，新一任領導又開發(fā)新項目。地方政府的這些短視做法，導致土地資源的過度消耗。 本章小結 土地財政的產生有其制度原因和現(xiàn)實的背景，事權和財權的不匹配，不合理的兩元土地制度，政府角色定位的錯位，政績考核的偏向，這些都是土地財政產生的原因，土地 財政有其兩面性，既有其存在的必要性和現(xiàn)實性，從長遠來看是不可持續(xù)的，轉型是勢在必行。第 4 章 地方政府土地財政轉型分析 18 第 4 章 地方政府土地財政轉型分析 土地財政轉型的預期分析 土地財政是否該全盤拋棄？還是應該繼續(xù)存在？這是事關國家經(jīng)濟發(fā)展大局的一個問題。土地財政有其積極意義，也有其存在的客觀原因，但是由于現(xiàn)在大家關注的都是土地財政的負面意義，消極作用成為社會各界關注的熱點問題，似乎馬上拋棄土地財政已經(jīng)成為社會各界 的共識，土地財政是國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的障礙，也成為一種常識。但是 土地財政之所以能繼續(xù)存在也有其內在的邏輯性，和 其存在的客觀合理性，需要我們對土地財政的轉型做出客觀，理性的分析。 由于中國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平各異，土地財政的轉型不可能齊頭并進，也不可能一蹴而就，這就要分開不同的情況，就不同的階段，按照規(guī)律推動土地財政轉型。 土地財政轉型的時機 以城市化進程為參照，不難發(fā)現(xiàn)，土地財政與城市化存在相互促進、相互制約的關系。 沒有適應所有階段的發(fā)展模式，同樣的道理，土地財政有其存在的客觀條件，在特定的發(fā)展階段，土地財政是適應中國城市化發(fā)展進程需要的，但是，隨著城市化進程的不斷推進，不同的發(fā)展階段就需要不同 的模式 ，當城市化進程進入穩(wěn)定階段，土地財政能夠發(fā)揮的作用就會逐漸減弱。 新 的模式的出現(xiàn)到成熟也需要一個過程，在在轉型的過程中應該是這樣的： 積小成大，把巨大的改革轉型分解到未來十幾年的城市化進程中，使每一次的改變都在社會經(jīng)濟能夠承受的范圍之內，順時而動，隨著城市化水平的不斷提高， 逐步的過渡到稅收財政。而且 財產稅的設立也是一個漸進的過程，最近國家出臺了房地產稅的有關政策，房地產稅的初步改革就是一個房 地 產稅和 城鎮(zhèn) 土地 使用稅的整合 ，對其他稅種的組合也需要一定的時間在條件合適的情況下，分類別，分階段進行。 “在未來十年 ，中國將完成跨躍市場經(jīng)濟的臨界點，如何實現(xiàn)土地財政成功轉型，將成為中國新型城鎮(zhèn)化核心問題。中國舊型城鎮(zhèn)化是由賺取土地差價推動的，推行新型城鎮(zhèn)化首先就要摒棄這種城鎮(zhèn)化的投融資模式，尋找替代方案” ① 。 ① 吳敬璉， 1930 年 1 月 24 日出生， 南京人，中國經(jīng)濟學界泰斗，當代中國杰出經(jīng)濟學家、著名市場經(jīng)濟學者、北京天則經(jīng)濟研究所理事 第 4 章 地方政府土地財政轉型分析 19 認為，“ 2030 年中國城鎮(zhèn)化率將達 70%(鄭曉波， 2021)。我國城鎮(zhèn)化水平到 70%一 80%將相對穩(wěn)定 (賈康， 2021)?！?① 實際情況是，城市化率達到一定的程度的時候，單單依靠土地出讓的收入已經(jīng)不能夠滿足城市化對資金的需求，窮則思變，這個事時間節(jié)點上，就要考慮土地財政的轉型，否則就會陷入被動，從不同地方城市化進程 中表現(xiàn)出來的情況來看，城市化離不開大量的資金投入，城市化就是一個不斷投入資金進行基礎設施建設，完善社會服務的過程。等城市化基本完成的時候，也就是土地財政轉型結束的時候，這就是土地財政轉型的時機定義。 土地財政轉型分步實施原則 土地財政轉型需要社會方方面面的力量共同努力，不是哪一個單位或者哪一屆政府自己能做的事情，同時，土地財政轉型也牽涉各方面的利益關系，牽一發(fā)而動全身，這就要求土地財政轉型要有步驟，按照一定的計劃進行，同時也要頂層對轉型有設計。 第一步，土地收入要管起來，具體就是要納入地方財政 預算管理。將土地出讓收入納入地方財政預算管理體系 ，第一步納入到地方財政預算之后，可以有效的防治土地出讓收入不公開，不透明，不規(guī)范的狀態(tài)，有利于科學規(guī)范的使用土地出讓收入，減少利益分配上的不公平， 即解決了巨額土地財政收入哪里去的問題也可以防止 土地財政中的尋租現(xiàn)象，最大可能的防止土地財政腐敗問題的發(fā)生。 第二步，要使房地產稅成為地方稅的主要部分。以財力與事權相匹配為原則，培育壯大房產稅，發(fā)揮后土地財政時期土地資源的存量優(yōu)勢 。 區(qū)分不同的利益群體，區(qū)分不同的固定資產類別，例如經(jīng)營性資產和非經(jīng)營性資產，個人一套房和多 套房都應該進行區(qū)分， 個人剛性需求的住房和高端房產以及投資性的房產， 分別制定政策，分步實施，才更具有可持續(xù)性。 1，企事業(yè)單位和商業(yè)經(jīng)營性機構，可以率先征收財產稅； 2，個人所有的多套房或者別墅應該征收房產稅； 3，個人所有的經(jīng)營性房產可以先征收房產稅； 4，小產權房經(jīng)過確權認可的，可以先征收房產稅等等，具體的操作中就是要通過區(qū)別不同的政策對象，按照不同的階段 ，逐步過渡到可持續(xù)的稅收財政。 第三，要設立土地經(jīng)營的專業(yè)性機構。發(fā)揮專門機構的專業(yè)優(yōu)勢，土地的專業(yè)型結構是以后土地經(jīng)營的發(fā)展趨勢，其特點是專業(yè)性強，地位獨立。 ① 《投資藍皮書 :中國投資發(fā)展報告 (2021)》，中國建投投資研究院、社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布 第 4 章 地方政府土地財政轉型分析 20 中國現(xiàn)行土地財政轉型的初步實踐 開征個人房產稅，是現(xiàn)行土地財政轉型的一個普遍看好的方案。國家在上海、重慶進行了試點，進行了有關這方面的探索。 也算是我國對土地財政轉型的一個初步的實踐。 國家上海、重慶房產稅改革試點 2021 年 1 月 28