【正文】 西安市工商碑林分局開展工商行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)課題研究。課題組圍繞自由裁量權(quán)這一工商行政執(zhí)法中的重點(diǎn)問題，積極開展社會調(diào)查，運(yùn)用過程分析的方法，從縱向和橫向雙重角度對工商行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)、范圍、存在問題及其原因進(jìn)行了全面 深入的分析，對實(shí)踐中如何正確運(yùn)用自由裁量權(quán)提出了對策和建議。其它市縣和執(zhí)法部門尚未開展此項(xiàng)工作。總體看，我省建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，只是進(jìn)行了一些有益的探索和設(shè)計，無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 二、目前行政處罰自由裁量權(quán)行使中存在問題及原因 行政處罰自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當(dāng)，則能實(shí)現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的合法權(quán)益。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)主要存在以下問題： （一）處罰不公。由于行政處罰的具體作出者是執(zhí)法人員 ，執(zhí)法人員對法律理解的局限性及受不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超出一定的范圍、種類，出現(xiàn)畸輕畸重、顯失公平的現(xiàn)象，造成行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。 （二）處罰創(chuàng)收。基層一些執(zhí)法部門因經(jīng)費(fèi)不足等原因，存在給執(zhí)法人員下達(dá)罰款指標(biāo)、任務(wù)的現(xiàn)象，促使執(zhí)法人員以罰代管、濫用處罰裁量權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，損壞政府形象。 （三）裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)。在執(zhí)法辦案中，法律規(guī)定對同一類案件可以根據(jù)自由裁量權(quán)作出不同處理，執(zhí)法人員往往考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟(jì) 狀況等因素，對類似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，導(dǎo)致自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)。 造成行政處罰處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的主要原因： （一）法律規(guī)定不一致。國家法（法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章）和地方法（地方性法規(guī)、政府規(guī)章）都是行政執(zhí)法的依據(jù)。國家通過制定法律、法規(guī)，確定了執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的職責(zé)，規(guī)定了對違法行為的處罰種類及幅度。地方法則是根據(jù)國家法的精神原則結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際作出的具體規(guī)定。國家法與地方法在一些具體條文規(guī)定上難免會出現(xiàn)一些差異。因而，在實(shí)際執(zhí)法工作中，面對“執(zhí)法多據(jù)”現(xiàn)象，由執(zhí)法 人員自由選擇適用的法律，可以導(dǎo)致同類違法行為適用不同法律處罰的處理結(jié)果。 （二）法律規(guī)定幅度過寬。不確定法律概念導(dǎo)致了過于寬泛的裁量權(quán)，一是許多法律規(guī)范對行政處罰權(quán)的授權(quán)僅規(guī)定了處罰的一般原則或權(quán)限，而對于具體如何處罰的問題缺乏解釋或規(guī)定。二是行政法律規(guī)范，包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章，普遍存在較大處罰幅度的問題，給行政執(zhí)法人員較大的行政處罰自由裁量權(quán)，造成實(shí)際執(zhí)法中處罰的隨意性。 （三）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用得如何 ，和執(zhí)法人員的素質(zhì)有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員中，相當(dāng)一部分執(zhí)法人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和行政管理知識培訓(xùn)，理解法律條文比較膚淺，對案件性質(zhì)和情節(jié)的認(rèn)定，常因個人能力、水平的限制而出現(xiàn)偏差。 （四）價值取向和感情因素的影響。國家賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是由執(zhí)法人員操作的，執(zhí)法人員的權(quán)力觀、地位觀、利益觀特別是價值判斷標(biāo)準(zhǔn)如果受到地方利益、部門利益乃至個人利益的影響，再加上“人情關(guān)系”，自由裁量權(quán)就會發(fā)生偏差，甚至被當(dāng)作尋租手段而出現(xiàn)執(zhí)法腐敗。 （五）監(jiān)督不力。行政處罰自由裁量權(quán) 涉及范圍廣，加之監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督力量不足，很難對每種處罰行為都實(shí)施有限的監(jiān)督。由于缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督，對自由裁量的各個環(huán)節(jié)得不到有效制約，為“權(quán)力尋租”留下空間，導(dǎo)致行政處罰合法不合理，合法不合情。 三、建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的建議 建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度不是創(chuàng)設(shè)新的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而是對處罰標(biāo)準(zhǔn)的階梯化、細(xì)化，使行政處罰更具操作性，其積極意義： 一是建立和完善裁量基準(zhǔn)，對授權(quán)過于寬泛的法律、法規(guī)、規(guī)章條文進(jìn)行細(xì)化，以彌補(bǔ)法律不周延的固有缺陷，延伸法律的功能和作用，規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法 人員的執(zhí)法行為。 二是壓縮了自由裁量的空間，使模糊的規(guī)定明確化，將寬泛的幅度具體化，減少了自由裁量權(quán)被濫用的可能性。 三是裁量基準(zhǔn)直觀，容易操作，對行政執(zhí)法人員形成約束，有效減少了權(quán)力尋租的機(jī)會，控制和減少了執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確要求，要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。按照國務(wù)院要求，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我省實(shí)際，制定《 **省行政處罰自由裁量適用規(guī)則》，明確由省級各部門結(jié)合本部門實(shí)際，對本部門、本系統(tǒng)組織實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政處罰自由裁量權(quán)，進(jìn)行細(xì)化、量化。明確標(biāo)準(zhǔn)，報省政府審定后向社會公布實(shí)施。具 體工作中應(yīng)注意以下幾個方面： （一）依據(jù)過罰相當(dāng)原則，科學(xué)設(shè)定裁量標(biāo)準(zhǔn)。 科學(xué)設(shè)定行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行邊界，要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)等相關(guān)因素，做到權(quán)力授予與權(quán)力的行使、權(quán)力的控制相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的“授而不濫”和“控而不死”。 要結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況，制定客觀公正的裁量標(biāo)準(zhǔn)。在法律的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)，將違法行為再細(xì)分成幾個階次，每個階次制定不同的量罰標(biāo)準(zhǔn)，防止輕錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰。 （二）定期進(jìn)行跟蹤檢查， 不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。 實(shí)行裁量基準(zhǔn)制度，涉及上千部法律，數(shù)萬種行政行為，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)一定要堅持合法、合理原則。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)檢查和靜態(tài)審核相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、量化工作的指導(dǎo)。對裁量標(biāo)準(zhǔn)有疑義的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快予以解釋，對檢查和審核中發(fā)現(xiàn)的裁量問題，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行梳理、及時修改，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。 （三）公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受社會監(jiān)督。 行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度應(yīng)向社會公開，讓社會公眾了解有關(guān)量罰標(biāo)準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)作為明晰的準(zhǔn)線，不僅使執(zhí)法者心中 有譜，當(dāng)事人也可以對照自己的違法行為，得出行政機(jī)關(guān)將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)既得到社會的認(rèn)可、得到當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)作，保證法律面前人人平等，努力實(shí)現(xiàn)公平公正。