【導(dǎo)讀】真正現(xiàn)代意義上的管理還是產(chǎn)生于18世紀(jì)下半葉產(chǎn)業(yè)革命后的工廠里。技術(shù)工人，這同樣是工廠需要迫切解決的問(wèn)題。等）采取相應(yīng)的方式方法、手段，對(duì)相關(guān)的人或事有意識(shí)、有組織、不斷進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)。產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的正常進(jìn)行。②政府以微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理為主。③政府從直接審批項(xiàng)目、分錢(qián)分物轉(zhuǎn)向規(guī)劃、劃執(zhí)行情況的披露來(lái)發(fā)揮計(jì)劃的指導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)政策是政府指導(dǎo)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所規(guī)定并付諸實(shí)施的準(zhǔn)則和。經(jīng)濟(jì)法規(guī)也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控所必不可少的手段。必要的行政管理是政府憑借政權(quán)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的一種干預(yù)。加快投融資體制改革，規(guī)范政府投資行為,落實(shí)企業(yè)的投資主體地位，認(rèn)真落實(shí)投資項(xiàng)。目核準(zhǔn)制、備案制，加快推行政府投資項(xiàng)目“代建制”。地、技術(shù)和勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)，完善價(jià)格形成機(jī)制。

　　

【正文】 土地社會(huì)保障功能約束 在中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的格局下，農(nóng)民并未像城市居民那樣享受到社會(huì)基本生活保障福利，土地對(duì)農(nóng)民而言，不僅是其最重要的生產(chǎn)資料，同時(shí)也是其關(guān)系到子孫后代的基本生活保障來(lái)源。農(nóng)村的土地兼具生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重職能，這就意味著，在社會(huì)保障體系未能覆蓋到農(nóng)村的情況下，隨著土地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?附著于土地的社會(huì)保障也一起轉(zhuǎn)讓了。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低下的現(xiàn)實(shí)情況下，如何避免農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革在短期內(nèi)引起農(nóng)村土地兼并、轉(zhuǎn)讓的浪潮，避免大量“無(wú)業(yè)、無(wú)地、無(wú)非農(nóng)職業(yè)技能”的“三無(wú)”農(nóng)民的出現(xiàn)，將是一個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。成都推行社會(huì)保障全覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障均等化，將有利于緩解土地所承受的社會(huì)保障壓力。 農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)能力約束 20 重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體意味著農(nóng)民擁有了對(duì)其土地所有權(quán)下的全部權(quán)益，包括支配權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，同時(shí)也使農(nóng)民不得不獨(dú)自面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的全部風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)現(xiàn)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶(hù)仍然是基本的生產(chǎn)單位，單個(gè)農(nóng)戶(hù)在資金、技術(shù)、生產(chǎn)資料方面仍然受到極大的制約，其對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)能力是有限的，無(wú)法與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相抗衡。在農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度、現(xiàn)代化程度沒(méi)有提高前，單個(gè)農(nóng)戶(hù)獨(dú)自與來(lái)自于外部的甚至是國(guó)際化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果可能是大批農(nóng)民的破產(chǎn)和土地權(quán)益的被迫轉(zhuǎn)讓。 農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)也包括對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中能獲得的收益取決于他的談判能力。在沒(méi)有外界壓力的情況下，農(nóng)民可能會(huì)正確地行使他的土地所有權(quán)以保障他的全部土地權(quán)益。但一旦農(nóng)民受到外界壓力（比如天災(zāi)人禍），農(nóng)民在談 判中會(huì)處于非常不利的地位，并且單個(gè)農(nóng)民的談判能力受個(gè)人能力限制是不同的，不能與有組織的農(nóng)民的談判能力相提并論，再加上農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息的能力有限，單個(gè)農(nóng)民進(jìn)行土地交易的結(jié)果可能是其土地權(quán)益將受到極大的損失。隨著《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》于 2020 年 7 月 1 日起正式實(shí)施，政府將大力發(fā)展和扶持各種農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，以土地為紐帶組織起來(lái)的農(nóng)民將極大地提高這些組織起來(lái)的農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、討價(jià)還價(jià)能力，以及信息收集和利用的能力。 政府、集體公權(quán)約束 政府公權(quán)存在于農(nóng)村征地制度之中，其目的是為了滿(mǎn)足公共利 益的需要，政府公權(quán)具有強(qiáng)制性，就是為了保證對(duì)公共利益需要的滿(mǎn)足。重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體后，政府公權(quán)會(huì)受到私權(quán)的激烈抵抗，如果以公權(quán)強(qiáng)制強(qiáng)行滿(mǎn)足政府需求，其后果可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)公權(quán)的直接對(duì)抗，公權(quán)的執(zhí)行成本將上升。如果政府放棄公權(quán)強(qiáng)制，而采用市場(chǎng)化的手段，那么，政府的需求可能無(wú)法得到滿(mǎn)足。這有兩種情況：一是農(nóng)民本身并無(wú)交易愿望，價(jià)格誘導(dǎo)失靈；另一種情況是：當(dāng)農(nóng)民預(yù)期土地收益將上升，而又無(wú)法確定其具體的升值幅度時(shí)，農(nóng)民會(huì)選擇將土地作為資產(chǎn)儲(chǔ)備起來(lái)而不愿意參與交易，土地資源的流動(dòng)性反而因土地產(chǎn)權(quán)改革而降低了。由于 對(duì)政府公權(quán)的妨礙，作為制度的制定者，政府可能并無(wú)進(jìn)行制度變革的愿望。 農(nóng)村集體公權(quán)的存在，是因?yàn)檗r(nóng)村的公益事業(yè)需要由其自身解決。農(nóng)村集體公權(quán)的強(qiáng)制性弱于政府公權(quán)，其行使大多依靠集體利益分配對(duì)個(gè)人形成的約束。一旦重建農(nóng)村承包地產(chǎn) 21 權(quán)主體后，集體對(duì)農(nóng)民的約束就降低了，集體公權(quán)的行使就會(huì)受到極大阻礙甚至停止，而農(nóng)村公益事業(yè)開(kāi)展將無(wú)法得到保障。因此，在現(xiàn)行制度下，如果農(nóng)村的公益事業(yè)不能像城市那樣由政府全部負(fù)責(zé)，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體重建后可能導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)能力的倒退。 所以，農(nóng)村土地改革是一項(xiàng)綜合改革，涉及政府職能 轉(zhuǎn)變，以及政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品由城市向農(nóng)村延伸等問(wèn)題。 制度變革外部成本約束 從國(guó)家層面講，制度變革的可行性必須對(duì)其產(chǎn)生的全部社會(huì)成本進(jìn)行綜合考慮。在中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，中國(guó)的城市化、工業(yè)化進(jìn)程并未進(jìn)入高級(jí)階段，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展仍然需要農(nóng)村壓縮自身的利益空間以給予支持（比如廉價(jià)土地、廉價(jià)勞動(dòng)力等），特別是在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，為獲得更強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，占據(jù)更為有利的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位，繼續(xù)犧牲農(nóng)村以保全城市仍然是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。如果重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體，城市化、工業(yè)化必然因土地資源、勞動(dòng)力等 價(jià)格上升而受到影響，城市化、工業(yè)化本身是否具有消化增加的成本的能力還是不確定的。 關(guān)鍵是我們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的判斷。國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為：“我國(guó)工業(yè)化所處的發(fā)展階段以及我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復(fù)雜性，決定了我國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。如果我們認(rèn)同這一判斷，就意味著制度變革的外部條件已經(jīng)成熟。 可見(jiàn)，上述農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的約束因素是可以化解的。社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。將農(nóng)民應(yīng)有的土地所有權(quán)還給農(nóng) 民，并不背離社會(huì)主義的本質(zhì)要求。那種認(rèn)為將土地所有權(quán)由于歸屬農(nóng)民后，農(nóng)民可能會(huì)流離失所、背井離鄉(xiāng)的觀點(diǎn)，混淆了不同社會(huì)制度的功能和作用，忽略了制度對(duì)土地任意轉(zhuǎn)讓或無(wú)序兼并的管理和制約。改革勢(shì)在必行。所有可預(yù)見(jiàn)的負(fù)面影響都可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)避免。實(shí)際上，現(xiàn)代企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度中已經(jīng)為分散的所有權(quán)管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，借助于成熟的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，尋求合適的農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度形式是完全有可能的。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革所引起的一些社會(huì)成本問(wèn)題，比如：農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題、農(nóng)村公益事業(yè)問(wèn) 22 題、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題等，正是統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)綜合配套改革必須加以著力解決的問(wèn)題，通過(guò)政府打破城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)格局的努力，這些問(wèn)題都能得到有效解決。因此，改革農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度，重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體的條件是具備的。 五、如何重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體 重新確立農(nóng)民與集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)。 農(nóng)民與集體之間應(yīng)該是一種委托 — 代理關(guān)系，其中委托者是農(nóng)民，代理者是集體。而現(xiàn)實(shí)的情況是這種委托 —— 代理關(guān)系發(fā)生了顛倒，只有將這種顛倒的關(guān)系重新顛倒回來(lái)，才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰。目前，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)民與集體關(guān)系的規(guī)定是模糊的，重新確立農(nóng)民與集體 委托 代理關(guān)系還存在著法律障礙，因此，因該首先完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面的立法，從法律上對(duì)農(nóng)民的承包地產(chǎn)權(quán)主體地位給予切實(shí)保障。 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，抑制集體公權(quán)對(duì)農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體地位的干擾。 農(nóng)村集體村社合一的經(jīng)濟(jì)行政復(fù)合體制為集體公權(quán)與政府公權(quán)結(jié)盟及干涉農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體的地位提供了可能，因此必須改革農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、行政組織形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)、行政職能的分離。在保留現(xiàn)行農(nóng)村村民委員會(huì)作為村一級(jí)行政組織的情況下，可以通過(guò)建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織行使集體組織的經(jīng)濟(jì)職能。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，有利于抑制集體公權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)強(qiáng)制，同時(shí)也阻斷了政府公權(quán)與集體公權(quán)結(jié)盟的渠道。 當(dāng)農(nóng)村集體組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離后，集體公權(quán)受到抑制，與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系減弱，因而對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制力也受到削弱，這又可能導(dǎo)致集體公權(quán)的衰竭和農(nóng)村公益事業(yè)的停滯。解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，一是可以通過(guò)在集體經(jīng)濟(jì)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織收入中預(yù)留公益事業(yè)基金，解決農(nóng)村公益事業(yè)資金來(lái)源問(wèn)題；二是可以通過(guò)城市公益事業(yè)向農(nóng)村的覆蓋，實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)的全社會(huì)覆蓋。后一種方法應(yīng)該成為今后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要途徑，以徹底解決我國(guó)城鄉(xiāng)的 二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。 23 建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，為農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體的各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織形式可以參照股份合作制，農(nóng)民與集體的委托 — 代理關(guān)系應(yīng)該在農(nóng)民與經(jīng)濟(jì)合作組織之間建立，而不是在農(nóng)民與行政性的村民委員會(huì)之間建立。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)合作組織管理者的任命、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，遵照《憲法》的規(guī)定，應(yīng)該通過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)進(jìn)行，村民委員會(huì)也可以接受村民委托對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，但不能直接干涉經(jīng)濟(jì)合作組織的經(jīng)營(yíng)。通過(guò)建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，有利于解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體分散產(chǎn)生的土地資源整合摩擦問(wèn)題 ，有利于提高土地資源的流動(dòng)性和配置效率。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還有利于解決分散的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)能力較低對(duì)土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制約問(wèn)題，通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作組織中所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)管理者，以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)的最大化利用效率，通過(guò)適時(shí)地資產(chǎn)監(jiān)管保證其資產(chǎn)所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)民也從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中解放出來(lái)，從而有條件選擇有利于發(fā)揮自身人力資源優(yōu)勢(shì)的工作，實(shí)現(xiàn)自身人力資源價(jià)值的最大化。這也能為工業(yè)化進(jìn)程中提供充足的勞動(dòng)力供給，對(duì)城市發(fā)展也是有利的。 建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)保障 職能的分離，還原土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為土地資源的流動(dòng)創(chuàng)造條件。 農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)的主要障礙在于農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的雙重職能，將農(nóng)村土地的社會(huì)保障職能與經(jīng)濟(jì)職能分離出來(lái)，有利于維護(hù)農(nóng)民社會(huì)保障的穩(wěn)定性、持續(xù)性和長(zhǎng)期性，也有利于降低農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的承受閾值，還原土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而有利于增強(qiáng)土地資源的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也有助于農(nóng)民作為土地所有者的各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。將農(nóng)村土地中的社會(huì)保障職能分離出來(lái)，就需要建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)農(nóng)民的全覆蓋，同時(shí)大幅提高農(nóng)村 社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系和提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的資金可以通過(guò)在政府土地收益中建立專(zhuān)門(mén)的基金加以解決。這樣做，不過(guò)是對(duì)政府征地中獲得的壟斷利潤(rùn)的再次分配，是對(duì)農(nóng)民權(quán)益損失的一種補(bǔ)償，因此，這應(yīng)該被看作是土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程之外的一種征地補(bǔ)償機(jī)制。 確立農(nóng)民對(duì)承包地的產(chǎn)權(quán)主體地位，將是一項(xiàng)觸一發(fā)動(dòng)全身的改革，是一項(xiàng)遠(yuǎn)比國(guó)企改革更難、更復(fù)雜的改革。重慶成都推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革不可回避，先行先試，在實(shí)踐中探索，在探索中完善，創(chuàng)造出一整套能夠確保土地市場(chǎng)化改革的社會(huì)主義性質(zhì)，確 保有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的配套政策和措施。