【正文】 距離全面建成小康社會(huì)，不到 6 年的時(shí)間，要讓 7000萬(wàn)人如期脫貧，就意味著每年要減貧 1200 萬(wàn)人，這是個(gè)艱巨的任務(wù)。要完成這個(gè)任務(wù)，就得搞清楚 7000 萬(wàn)人分布在哪兒，為何貧困， 怎么幫扶。扶貧模式就要從“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”，從“千篇一律”轉(zhuǎn)向“個(gè)性化定制”。實(shí)際上，不光扶貧工作需要精準(zhǔn)，我們面對(duì)改革中難啃的硬骨頭，同樣需要發(fā)力精準(zhǔn)。 精準(zhǔn)發(fā)力的前提是找準(zhǔn)問(wèn)題，就好比醫(yī)生開(kāi)藥方，首先得找到問(wèn)題的癥結(jié)。在剛剛結(jié)束的十八屆五中全會(huì)上，有一個(gè)引人注目的政策變化，就是“二孩”全面放開(kāi)。這項(xiàng)人口政策的調(diào)整，針對(duì)的主要問(wèn)題，就是為了減緩我國(guó)人口老齡化的壓力。 問(wèn)題癥結(jié)找到了，還得開(kāi)對(duì)藥方。這次中央深改組會(huì)議對(duì)明年的改革工作，明確提出了“四個(gè)突出”的要求，突出精準(zhǔn)發(fā)力作為其 中承前啟后的重要一環(huán)，起著定方向的重要作用。那么，在明年的深化改革中，應(yīng)該朝著什么樣的方向發(fā)力呢？ 國(guó)家發(fā)展改革委體改所所長(zhǎng)銀溫泉認(rèn)為：“兩個(gè)聚焦，實(shí)際上就是我們下一步精準(zhǔn)發(fā)力的總目標(biāo)。十三五期間從發(fā)展上來(lái)講，要全面建成小康社會(huì)，從改革上來(lái)講他要是建立一個(gè)有利于創(chuàng)新友好型的，有利于創(chuàng)新的體制，這一個(gè)改革的目標(biāo)，一個(gè)發(fā)展的目標(biāo)，精準(zhǔn)發(fā)力實(shí)際上就是要為聚焦這兩個(gè)目標(biāo)，是圍繞著這兩大目標(biāo)來(lái)確立我們的改革的方向?！?：突出問(wèn)題導(dǎo)向 12 月 9 日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)。會(huì)議明確了明年改革工作的總體思路，突出強(qiáng)調(diào)了四個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，它們是：突出問(wèn)題導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，突出完善制度，突出督察落實(shí)。這四個(gè)突出，既是完成未來(lái)改革任務(wù)的重要保障，也是經(jīng)過(guò)已有實(shí)踐檢驗(yàn)的、行之有效的科學(xué)方法和重要原則。 作為全面深化改革的元年， 2021 年對(duì)中國(guó)而言是一個(gè)關(guān)鍵年。這一年的 2 月份，剛剛成立兩個(gè)月的中央深改小組召開(kāi)第二次會(huì)議，而在這次會(huì)議上，以問(wèn)題為導(dǎo)向倒逼改革的思路再次被總書(shū)記明確。他指出：“各項(xiàng)改革任務(wù)都能堅(jiān)持以影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題為導(dǎo)向，立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展的瓶頸制約、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，努力破除體制機(jī)制障礙。” 中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王滿(mǎn)傳認(rèn)為：“我覺(jué)得問(wèn)題可能主要有三類(lèi)，一個(gè)就是制約阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些體制性機(jī)制性的問(wèn)題；第二類(lèi)是影響老百姓生活切身利益的；第三類(lèi)就是我們黨我們政府包括我們的軍隊(duì)這樣一些組織，它自身健康發(fā)展要提高能力?！闭业搅瞬「鶅?，如何對(duì)癥下藥？梳理過(guò)去兩年多的深改足跡我們注意到，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系成為全面深改的重要突破口。 全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。 也就是說(shuō)，該管的政府要管好、服務(wù)好；不該管的政府就要放手，讓市場(chǎng)自己去解決。對(duì)此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》做出了重大理論創(chuàng)新，將市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，并在這個(gè)理論框架下提出了一系列轉(zhuǎn)變政府職能的改革舉措。經(jīng)過(guò)幾年行政審批制度改革，我國(guó)已取消和下放 500 多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，全部取消非行政許可審批，商事登記制度改革大大降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，政府正在一步步擺脫“全能型家長(zhǎng)”的影子。 梳理 19 次深改小組會(huì)議我們發(fā)現(xiàn)，這兩年的深改除了注重理論創(chuàng)新之外，還以問(wèn)題導(dǎo) 向進(jìn)行了分層次的改革，既有全國(guó)統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)，也有針對(duì)具體領(lǐng)域的改革意見(jiàn)，比如財(cái)稅體制、戶(hù)籍制度和司法體制改革。既有地方性的試點(diǎn)，也有醞釀成熟后全國(guó)性的實(shí)施。曾經(jīng)困擾改革進(jìn)一步推進(jìn)的“頑疾”正在逐步被厘清、調(diào)整。然而，任何改革都不可能一蹴而就，尤其是需要?jiǎng)幽汤?、分利益的時(shí)候，難度就更大。仍以政府與市場(chǎng)的關(guān)系舉例，雖然政府已經(jīng)下放了很多權(quán)力， 但是“含金量”高的有多少？不該管的不管，該管的是否又負(fù)起了足夠的責(zé)任呢？ 國(guó)家發(fā)展改革委研究員楊禹說(shuō)：“比如說(shuō)去年以來(lái)公眾熱議的，現(xiàn)在很多私家車(chē)能不能來(lái) 做專(zhuān)車(chē)，在這方面有一些新情況，政府要恪守什么樣的準(zhǔn)則，管什么，不管什么，有些部門(mén)處理得并不是很好，這正是問(wèn)題導(dǎo)向所要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題?！? 五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，為我們進(jìn)一步深化改革、推動(dòng)發(fā)展指明了方向。還有哪些體制機(jī)制等方面的問(wèn)題會(huì)束縛這些發(fā)展理念的實(shí)施，是下一步落實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向，仍然需要不斷去梳理和解決的。 清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾表示：“一方面需要去頂層設(shè)計(jì)，需要先根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把它梳理清楚，大的思路理清楚，但到底哪些方案，哪些具體的措施更加有效 ，也要在逐漸執(zhí)行過(guò)程中不斷去反饋學(xué)習(xí)，所以我們現(xiàn)在講叫適應(yīng)性治理，就是在推進(jìn)過(guò)程中不斷地去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把一些可能做得不好的地方去修正，然后進(jìn)一步推進(jìn)?！蓖怀鰡?wèn)題導(dǎo)向，鮮明地體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨人“實(shí)事求是”的思想路線(xiàn)和“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨。是什么，就是什么，不能回避、不能遮蓋；把人民的需要當(dāng)做最高要求，從來(lái)沒(méi)有自己特殊的利益。這些重要原則，落實(shí)在實(shí)踐中，就一定會(huì)表現(xiàn)為“突出問(wèn)題導(dǎo)向”。否則，我們的工作就會(huì)離人民越來(lái)越遠(yuǎn)、離實(shí)際越來(lái)越遠(yuǎn)，就會(huì)陷入孤立和危機(jī)。找到問(wèn)題怎么辦？接下來(lái)就要突出精準(zhǔn)發(fā)力。 ：突出完善制度 中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議明確提出了“四個(gè)突出”的要求：突出問(wèn)題導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，突出完善制度，突出督察落實(shí)。把具有標(biāo)志性、引領(lǐng)性的重點(diǎn)改革任務(wù)抓在手上，主動(dòng)出擊，貼身緊逼”。這樣的要求，容不下一絲懈怠、一點(diǎn)馬虎，必須要有爭(zhēng)分奪秒的緊迫感，而這其中的“突出完善制度、突出督察落實(shí)”，無(wú)疑就是高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)完成任務(wù)的重要保障。大城市落戶(hù)難，是很多漂在大城市的外鄉(xiāng)人的共同的感受。尤其想在北上廣這樣的特大城市落戶(hù)，更是難上加難。幾天前，北京市在首都之窗網(wǎng)站發(fā)布了一份公開(kāi)征 求意見(jiàn)的公告，讓眾多的北漂一族看到了希望。這份公告是對(duì)《北京市居住證管理辦法》和《北京市積分落戶(hù)管理辦法》這兩份戶(hù)籍改革文件公開(kāi)征求意見(jiàn)。最新出爐的北京積分落戶(hù)征求意見(jiàn)稿提出，北京將對(duì)具備一定的資格的申請(qǐng)落戶(hù)人的條件進(jìn)行量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，總積分達(dá)到規(guī)定分值，就可在北京申請(qǐng)辦理常住戶(hù)口。北京和其它一些大城市積分落戶(hù)細(xì)則的紛紛出臺(tái)，讓很多流動(dòng)人口感受到戶(hù)籍改革離自己越來(lái)越近。實(shí)際上，從十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新人口管理、加快戶(hù)籍制度改革”開(kāi)始，兩年來(lái)，從中央到地方，戶(hù)籍制度改革一直在不斷加快完善制度 、細(xì)化政策。 其實(shí)，戶(hù)籍制度改革最大的突破來(lái)自改革的頂層設(shè)計(jì)和頂層制度建設(shè)。 2021 年 6 月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》經(jīng)過(guò)中央深改組第 3 次會(huì)議和中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)，一個(gè)月后，國(guó)務(wù)院就印發(fā)了這份分量最重的戶(hù)籍改革文件。其中多項(xiàng)制度建設(shè)和措施完善引人關(guān)注，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，建立居住證制度，落實(shí)放寬戶(hù)口遷移政策，特大城市建立完善積分落戶(hù)制度等等。今年11 月 26 日，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步細(xì)化居住證制度改革措施，公布了《居住證暫行條例》， 2021 年 1 月 1 日起施行，意味著全國(guó) 億流動(dòng) 人口將可以享受居住地基本公共服務(wù)和便利。 就在幾天前，中央深改組召開(kāi)第 19 次會(huì)議，又審議通過(guò)了《關(guān)于解決無(wú)戶(hù)口人員登記戶(hù)口問(wèn)題的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出計(jì)劃生育等政策要與戶(hù)口登記脫鉤，“黑戶(hù)”人口將獲得正常的身份。戶(hù)籍制度改革又一硬骨頭被啃下。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有 20 多個(gè)省市區(qū)出臺(tái)了深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)，主要大城市都已推出積分落戶(hù)細(xì)則。專(zhuān)家指出，戶(hù)籍制度改革從頂層設(shè)計(jì)提出大的制度框架開(kāi)始，到一步步細(xì)化措施規(guī)則，體現(xiàn)了本輪全面深化改革在完善制度方面一個(gè)突出的特點(diǎn)，就是頂層設(shè)計(jì)，從上到下，一步步一 級(jí)級(jí)細(xì)化落實(shí)。 梳理十八屆三中全會(huì)以來(lái)全面深化改革的進(jìn)程，在制度建設(shè)和完善方面，可以用“緊鑼密鼓、蹄疾步穩(wěn)” 8 個(gè)字來(lái)形容。僅十八屆三中、四中、五中，這三次全會(huì)提出的改革任務(wù)和舉措就有 800 多個(gè)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組兩年來(lái)開(kāi)了 19 次會(huì)，平均一個(gè)多月就要開(kāi)一次會(huì)，審議了 100 多份重要改革文件，涉及到經(jīng)濟(jì)、司法、民生、文化等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的制度建設(shè)和完善。 改革意味著破舊立新，新的事物的出現(xiàn)，新的規(guī)則的建立和完善，往往意味著制度的創(chuàng)新。 2021 年 4 月 21 日這一天，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖上，一下子多出了 三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。這一天，廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)同時(shí)掛牌成立。根據(jù)國(guó)務(wù)院的總體方案，三個(gè)新成立的自貿(mào)區(qū)都將使用同樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，負(fù)面清單里面列出的是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，外商投資，只要不在“負(fù)面清單”里面就不必經(jīng)過(guò)審批，備案即可。而這份市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單直接復(fù)制于 2021 年成立的上海自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)。而現(xiàn)在，上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)探索出的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)擴(kuò)展到了全國(guó)。今年 9 月 15 日，在中央深改組第 16 次會(huì)議上，《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》審議通過(guò)。這意味著今 后在中國(guó)境內(nèi)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，各類(lèi)市場(chǎng)主體都可以依法平等進(jìn)入。 從上海自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)到廣東、天津、福建三個(gè)自貿(mào)區(qū)的成立，再到全國(guó)復(fù)制借鑒上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，顯示出本輪全面深化改革完善制度方面的另外一個(gè)突出的特點(diǎn)，就是充分利用基層探索和試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破和帶動(dòng)作用。梳理中央深改組兩年來(lái)審議的 100 多份重要改革文件，其中試點(diǎn)方案就有 18份之多。 改革無(wú)止境，完善制度無(wú)止境。兩年來(lái)，從中央頂層設(shè)計(jì)層面，一些重要的難啃的硬骨頭，像行政審批體制改革、金融財(cái)稅體制改 革、價(jià)格機(jī)制改革、戶(hù)籍制度改革、國(guó)企改革等等，都已經(jīng)取得突破。接下來(lái)，大的制度框架下如何細(xì)化政策、完善制度，要看各部門(mén)、各地方出實(shí)招，見(jiàn)實(shí)效。 總書(shū)記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”。突出完善制度，就是要全面落實(shí)這樣的要求，不僅要“有”而且要“好”。這樣的制度拿出來(lái)了，就更需要“突出督察落實(shí)”。 二、全面深化改革向縱深推進(jìn) —— 十三五規(guī)劃綱要的主線(xiàn) 在今年兩會(huì)上，無(wú)論是提交代表委員審議、討論的《政府工作報(bào)告》，還是提交人大審查的《“十三五”規(guī)劃綱要（草案）》，“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力”，都是重要議題之一。圍繞著“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，向哪走，如何走？來(lái)自不同領(lǐng)域、不同地域的代表委員們，通過(guò)他們的基層具體實(shí)踐，提出了他們的思考和建議。 3 月 6 日，全國(guó)政協(xié)第十二屆四次會(huì)議舉行了第一場(chǎng)記者會(huì)，主題是政協(xié)委 員談適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。 將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為第一場(chǎng)記者會(huì)的主題，足以看出這個(gè)話(huà)題的關(guān)注 度是非常高的。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是由總書(shū)記提出來(lái)的。在去年 11 月 10 日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平指出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率?！弊源艘院?，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為一個(gè)高頻熱詞。在今年兩會(huì)上，很多代表和委員帶來(lái)的提案和建議都與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)。（ 1）現(xiàn)狀分析： 當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題是潛在的增長(zhǎng)下降，外需不足，內(nèi)需潛力和空間有限。過(guò)去短期需求管理的做法是需求側(cè)增加消費(fèi)，靠增加投資、增加進(jìn)出口?！皵U(kuò)大內(nèi)需”來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展 7 年，一些行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn) 了供給大于需求的矛盾。習(xí)總書(shū)記曾多次闡述，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面在供給側(cè)?！碑?dāng)前發(fā)展中總量問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題并存，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更加突出，要用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。（ 2）基本思路：五個(gè)“搞清楚” “搞清楚現(xiàn)狀是什么，深入調(diào)查研究” —— “情況要摸清”，這是改革發(fā)展最基礎(chǔ)的工程，是中國(guó)共產(chǎn)黨的看家本領(lǐng)，是實(shí)事求是的體現(xiàn)，我們要發(fā)揮這個(gè)優(yōu)勢(shì)； “搞清楚方向和目的是什么，把握好手段，防止就事論事甚至本末倒置” —— “目的要明確”，這是改革發(fā)展的關(guān) 健，強(qiáng)調(diào)的是方向的重要，我們要緊緊圍繞前進(jìn)方向做努力，不能南轅北轍；“搞清楚到底要干什么，確定的任務(wù)要具體化、可操作” —— “任務(wù)要具體”，這是改革發(fā)展的期待，強(qiáng)調(diào)的是辦事情要靠譜，要接地氣，我們不能紙上談兵，大而化之； “搞清楚誰(shuí)來(lái)干，做到可督促、可檢查、能問(wèn)責(zé)” —— “責(zé)任要落實(shí)”，強(qiáng)調(diào)的是踏雪有痕，職責(zé)明確，我們的工作不能浮在空中，落不了地；“搞清楚怎么辦，用什么政策措施來(lái)辦” —— “措施要有力”，這是改革發(fā)展的保證，強(qiáng)調(diào)的是怎么辦怎么干，我們要讓廣大干部和人民群眾心中有數(shù)，投身實(shí)踐，這是以人民為中 心發(fā)展思想的體現(xiàn)。（ 3）根本目標(biāo)：全要素生產(chǎn)率提高 在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，突出抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既做減法，又做加法。 通過(guò)“去產(chǎn)能”、“去庫(kù)存”、“去杠桿”這些減法，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給；同時(shí)通過(guò)“降成本”和“補(bǔ)短板”加法。降成本包括降低制度性交易成本、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、降低財(cái)務(wù)成本等等就是增活力，是在更深層面上發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，政府的重要作用。補(bǔ)短板就是強(qiáng)根基、清障礙，重在持續(xù)擴(kuò)大有效供給，最終使供給和需求協(xié)同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展，提高全要素生產(chǎn)率，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。政府工作報(bào)告指出，今年適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。