【導(dǎo)讀】從管制到救助、從強(qiáng)制到自愿的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當(dāng)代社會(huì)文明的進(jìn)步。使其能共享社會(huì)發(fā)展成果的功能，因而具有顯著的進(jìn)步意義。但救助涉及政府執(zhí)。為還對(duì)城市環(huán)境產(chǎn)生影響，新政策的執(zhí)行涉及眾多方面的利益。乞討背后的反貧困等問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)行政策存在的不足，須對(duì)救助制度進(jìn)行完善。時(shí)，將救助制度與社會(huì)治安制度相銜接，而且與構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度相協(xié)調(diào)，

　　

【正文】 度的實(shí)施，需要普通 市民徹 底轉(zhuǎn)變理念，以平等的視角，容忍流浪乞討人員的存在，善意地對(duì)待這些城市的 不速之客，并以關(guān)愛(ài)的角度來(lái)幫助、指引他們?nèi)で蠛徒邮芫戎袚?dān)起市民的 責(zé)任。當(dāng)然，幫助和救助不應(yīng)超過(guò)合理的限度，不應(yīng)越過(guò)一定的邊界，公正的上 限邊界乃是過(guò)猶不及，否則便造成新的不公。 （二）政策環(huán)境分析 流浪乞討現(xiàn)象對(duì)市容、交通等城市環(huán)境的影響 這里的影響應(yīng)當(dāng)是指那些對(duì)路人強(qiáng)行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進(jìn)的車流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設(shè)施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。至 于有些地方提出的因?yàn)榱骼似蛴懭藛T衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認(rèn)定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。這實(shí)際上仍然是一種歧視心理在作祟，認(rèn)為流浪乞討人員骯臟的外表玷污了城市人高貴的視線。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。但是，對(duì)乞討行為的必要限制依舊是有法理依據(jù)的。 限制乞討的法理依據(jù) 從規(guī)范個(gè)人行為的私法角度，法律沒(méi)有禁止的行為，個(gè)人都可以為。從這個(gè)意義上說(shuō)，在我國(guó)的正式法律體系中，并沒(méi)有禁止乞討的法律規(guī)范，因而也可以 說(shuō)乞討是 人的一項(xiàng)權(quán)利，或者說(shuō)，一個(gè)人只要愿意，就可以行使他的乞討權(quán)。但 是自由從來(lái)都是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。每個(gè)人在行使自己權(quán)利的同時(shí)也必須顧及 他人的感受，行使自己的權(quán)利不得妨礙他人權(quán)利的行使，否則便是將受制約的行 為。倘若每個(gè)人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰(shuí)也無(wú)法正常行使自已的權(quán)利。 任何事物都相互依存的，我們所追求的應(yīng)該是最佳的平衡點(diǎn)，而不是某個(gè)群體的 絕對(duì)權(quán)利。正如康德描述的那樣：“權(quán)利的普遍法則可以表達(dá)為：外在地要這樣 去行動(dòng)；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并 存”。 這與洛 克對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的解釋頗為相似，其對(duì)所有權(quán)的解釋之一是根據(jù)一個(gè)人占 有對(duì)別人的影響，如果一個(gè)人的占有，“還留下足夠的和同樣好的東西給其他人 共有 ” 就是合理的，一個(gè)的占有可能以兩種方式使其他的境遇變壞，一是使別人失去一個(gè)通過(guò)特殊占有來(lái)改善自己的機(jī)會(huì)，二是使別人不能自由地使用他先前能 使用的東西。 12 因此，流浪乞討人員并不是在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)都可以行使他的乞討權(quán)利，乞討的方式也不是任意妄為的。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。因?yàn)?，在一個(gè)群體社會(huì)中，每個(gè)人的 愿望、預(yù)期是無(wú)限多樣性的，這樣在人們之間便自然會(huì)產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利、利益等方面的沖突和矛盾。每個(gè)人在追求自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，即使產(chǎn)生了相互之問(wèn)的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過(guò)抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個(gè)人行為行動(dòng)的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來(lái)，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也 12 洛克：《政府論》下卷，商務(wù)印書館， 1996年版，第 19頁(yè)。 就不是合法性預(yù)期了。 出于市容衛(wèi)生和交通安全的考慮，禁止流浪乞討人員進(jìn)入城市部分地區(qū)乞討，體現(xiàn)了權(quán)利的規(guī)范行使，是政府履行社會(huì)管理職責(zé)的正當(dāng)表現(xiàn)，這與城市的某些路段、某些區(qū)域 、禁止某些車輛通行，市中心的一些地區(qū)禁止無(wú)證小販擺攤，原理是相通的，都是必要而有效的措施。 再換一個(gè)角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第四十二條：“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。權(quán)利可以放棄，義務(wù)必須履行。照此邏輯，勞動(dòng)作為一項(xiàng)法定義務(wù)，任何一個(gè)有勞動(dòng)能力、而又有勞動(dòng)機(jī)會(huì)的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動(dòng)而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎(chǔ)，國(guó)家有權(quán) 予以限制規(guī)范。這種限制可以凈化乞討的界限，減少并非出于貧困原因的乞討行為。 城市資源的公平配置與使用 1979 年以前，由于機(jī)會(huì)資源的稀缺以及計(jì)劃體制的影響，中國(guó)的城市與農(nóng)村幾乎是兩個(gè)相互隔絕的板塊。 l979 年以來(lái)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程以及改革開(kāi)放進(jìn)程的迅速推進(jìn)，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力在大量增加，城市里的機(jī)會(huì)資源在迅速增加，城市與農(nóng)村這兩個(gè)原本相互隔絕的板塊被打通，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)成員初步實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的對(duì)流，城鄉(xiāng)間的人為界限趨于模糊，原來(lái)的農(nóng)村居民大量涌入城市尋找生活與工作的機(jī)會(huì)。同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 的差異，也促成了地區(qū)間人口的大流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口紛紛涌向發(fā)達(dá)地區(qū)城市謀求生機(jī)。這種城市化人口大潮在利益不能保障的條件下在相對(duì)陌生的城市環(huán)境衛(wèi)，一部分人演變?yōu)槌鞘猩顭o(wú)著的流浪乞討人員。在過(guò)去城鄉(xiāng)分割的格局下，城市居民在就業(yè)、社會(huì)保障、生活條件等方面所享受的福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣大農(nóng)村地區(qū)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，城市權(quán)利資源發(fā)生了大規(guī)模的重新配置，權(quán)利資源短缺成為普遍現(xiàn)象，一方面城市居民埋怨大量的外來(lái)人員與他們爭(zhēng)搶就業(yè)機(jī)會(huì)、爭(zhēng)奪城市公共資源，將城市的擁擠、臟亂、失業(yè)和治安歸罪于外來(lái)人員 (先不論外來(lái)人員進(jìn)城的投入與貢 獻(xiàn) )，有時(shí)甚至還會(huì)引起城市居民的恐懼感；另一方面事實(shí)上大量外來(lái)人員進(jìn)入城市很難指望獲得作為公民應(yīng)有的權(quán)利份額。在目前城鄉(xiāng)二元體制尚未徹底打破的格局下，外來(lái)人口在城市受到的制度障礙與管理歧視至少包括： (一 )戶籍管理的歧視，現(xiàn)有的城市戶籍管理制度，是外來(lái)人口所面臨的一切差別與歧視的制度基礎(chǔ)； (二 )就業(yè)制度的歧視，包括勞動(dòng)者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到的不平等待遇，如職業(yè)、工種的限制、先城后鄉(xiāng)、為城市下崗職工騰出崗位、強(qiáng)制性收取各種費(fèi)用等； (三 )社會(huì)保障的歧視，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會(huì)保險(xiǎn)在城市屆民中 尚處于起步階段，無(wú)論是覆蓋范圍還是保障水平都還很不理想，要想真正全員覆蓋到包括外來(lái)人員在內(nèi)的所有勞動(dòng)者，其路艱辛而漫長(zhǎng)； (四 )教育培訓(xùn)的歧視，外來(lái)人員子女無(wú)法象城市居民一樣享受同等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，對(duì)外來(lái)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)幾乎足一片空白。流浪乞討人員是其中處于最底層、最缺乏資源掌握、最難發(fā)出自己的聲音、也是最缺少安全感的一部分人，歧視的后果落在他們身上是順理成章的事。這種不是以能力、貢獻(xiàn)、合作等為依據(jù)，而是以諸如身份、性別、種族或社會(huì)資源擁有狀況為依據(jù)，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行“有所區(qū)別的對(duì)待”，以實(shí)現(xiàn)不合理的目的的管 理，其結(jié)果是對(duì)某些社會(huì)群體、某些社會(huì)成員形成一種剝奪，造成一種不公正的社會(huì)現(xiàn)象。它妨礙著正常的社會(huì)分化，削弱了社會(huì)的整合性，降低了人力資源的開(kāi)發(fā)度，也降低整個(gè)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量?，F(xiàn)在是到了“確立共享社會(huì)發(fā)展成果的基本理念，應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的情況” (恩格斯語(yǔ) )的時(shí)候了。海納百川，有容乃大，在城市化進(jìn)程中需要貫穿一種民生的基本思想，以博大的胸懷接納進(jìn)入城市的外來(lái)人員，為他們提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，平等地享受城市公共資源，以共同促進(jìn)城市繁榮和社會(huì)進(jìn)步。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對(duì)所 管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個(gè)劃分責(zé)任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)會(huì)均等，為外來(lái)人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”。 流浪乞討背后的反貧困問(wèn)題 剔除以流浪乞討作為發(fā)家致富手段的變異現(xiàn)象，究其流浪乞討的本源，乃是 出于貧困。貧困問(wèn)題是世界性、歷史性的問(wèn)題，無(wú)論是過(guò)去生產(chǎn)力水半極其低下 的社會(huì)，還是現(xiàn)在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，無(wú)論是困境較多的欠發(fā)達(dá)國(guó)家，還是 相對(duì)富裕的發(fā)達(dá)國(guó)家，都存在貧困人群。貧困在國(guó)際上有 兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是絕對(duì)貧 困，即缺乏滿足最低生活需要的條件和手段，沒(méi)有生活必需的食物、衣服和住所 等；二是相對(duì)貧困，即相對(duì)于社會(huì)平均生活水平的差距而言的貧困。對(duì)流浪乞討 人員的救助顯然應(yīng)該是對(duì)絕對(duì)貧困的救助，是針對(duì)流浪乞討人員在食宿和其他以 生理需求為主的可見(jiàn)的貧困，它不以收入狀態(tài)、個(gè)人的主觀感受和政府的公共政策為轉(zhuǎn)移，首先應(yīng)該立足于貧困者的生存狀態(tài)、能力來(lái)判斷。按照湯森(P． Townsend)的定義，貧困是指“被迫喪失物質(zhì)生活條件達(dá)一定時(shí)間之久，以 至不可能或者難以參加正常的活動(dòng)，缺乏日常起居設(shè)備和一般生活條 件，或者說(shuō) 缺乏社會(huì)所廣泛支持和認(rèn)可的最低限度的東西。 ” 13很多學(xué)者對(duì)貧困也有類似的定義，如約翰斯各特認(rèn)為 ,貧困是“個(gè)人、家庭和群體因缺乏資源 (物質(zhì)的、文 化的和社會(huì)的 )而被排除在其社會(huì)成員所能夠接受的最低生活方式之外?！?14國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究》課題組認(rèn)為，貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。 15因此，救助是對(duì)流浪乞討人員暫時(shí)解決生活困難而給予的最低限度的物質(zhì)條件，幫助提供生活必需的食品、衣物和住宿條件，是流浪乞討人員維持基本生存的臨時(shí)庇護(hù)所，而不應(yīng)成為乞討者賴以謀生的基本方式，更不能成為其享受的天堂。 貧困是一種持續(xù)的生活困境，僅靠貧困者本人的努力短時(shí)間內(nèi)難以擺脫，對(duì)于家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，貧困必然是在用盡一切生活策略后才出現(xiàn)的，暫時(shí)的生活困難一般來(lái)說(shuō)并不會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期性的貧困出現(xiàn)。貧困作為一種社會(huì)問(wèn)題，受到廣泛關(guān)注，從時(shí)間維度來(lái)看，貧困不僅在宏觀層面上與人類社會(huì)相伴很長(zhǎng)時(shí)間，而且將在今后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)與人類同存，在微觀層面上它也是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的持續(xù)的現(xiàn)象。導(dǎo)致貧困的原因，除了因?yàn)樨毨д叩慕逃?、身體狀況等個(gè)人因素之外，還有一些重要的為個(gè)人所無(wú)力改變的社會(huì)因素， 如社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置狀況和文化價(jià)值觀念等。特別在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，城鄉(xiāng)二元體制下，社會(huì)資源的掌握、分配不均，政府對(duì)收入再分配調(diào)控力度弱化，正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的缺失，勞動(dòng)就業(yè)的障礙與排斥，社會(huì)保障安全網(wǎng)的破漏，這些更成為貧困現(xiàn)象難以消除的主要社會(huì)原因。因此貧困不僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象。貧困者 13P Townsend： Poverty in the United Kingdom， University of California Press， 1979， p915 14John Scott， Poverty and Wealth， Longman， 1994， p17 15國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究》課題組：《中國(guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究》，《統(tǒng)計(jì)研究》， 1991年第 6期。 不僅在物質(zhì)方面處于匱乏狀態(tài)，在社會(huì)權(quán)利方面也處于缺失狀態(tài)，他們無(wú)法享受社會(huì)和法律公認(rèn)的足夠數(shù)量和質(zhì)量的工作、住房、教育、分配、醫(yī)療、財(cái)產(chǎn)、晉升、遷徙、名譽(yù)、娛樂(lè)、以及平等的性別權(quán)利。對(duì)于流浪乞討人 員來(lái)說(shuō)，他們中的大部分人有一定的勞動(dòng)能力，但他們的勞動(dòng)力價(jià)值在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期被貶值，得不到發(fā)揮的機(jī)會(huì)，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。當(dāng)然，在檢討現(xiàn)行社會(huì)政策的同時(shí)，我們也要思考他們主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，自身素質(zhì)原因，信息不對(duì)稱，知識(shí)技能缺乏，疾病殘疾，主觀的勞動(dòng)積極性，因此流浪乞討人員的困境，不僅是社會(huì)現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是家庭現(xiàn)象、個(gè)人行為，彼此之間存在關(guān)聯(lián)性。 四、國(guó)外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗(yàn)借鑒 流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問(wèn)題，并非我國(guó)所特有，世界各國(guó)都面臨著同樣的問(wèn)題，各國(guó)在處理這個(gè)問(wèn)題 過(guò)程中積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)提供借鑒。 （一）英國(guó)的經(jīng)驗(yàn) 在英國(guó)，流浪乞討現(xiàn)象十分普遍，乞討被冠以“街頭文化”甚至“行為藝術(shù)”的美譽(yù)。對(duì)此，英國(guó)政府于 2020 年出臺(tái)了《 2020 年無(wú)家可歸者救助法案》。該政策的救助對(duì)象包括被認(rèn)為不符合優(yōu)先安置條件的人員；面臨無(wú)家可歸風(fēng)險(xiǎn)的人員；自愿成為無(wú)家可歸者的人員；在當(dāng)?shù)責(zé)o親戚朋友可投靠不得不流浪的人員。該政策的制定目的在于預(yù)防無(wú)家可歸現(xiàn)象的發(fā)生；保證向無(wú)家可歸者及可能無(wú)家可歸者提供他們所需的支持和服務(wù)并防止無(wú)家可歸者再次陷入困境。 在政策的具體執(zhí)行過(guò)程中，它主張救助工 作需要聯(lián)合當(dāng)?shù)氐母鱾€(gè)組織機(jī)構(gòu)，對(duì)無(wú)家可歸者的住房需求和當(dāng)?shù)鼐戎鷻C(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。為了從源頭上預(yù)防無(wú)家可歸現(xiàn)象，救助工作者應(yīng)根據(jù)可能無(wú)家可歸者面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素采取有針對(duì)性的措施，如為貧困家庭提供教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)等方面的建議等。 依據(jù)上述政策，中央政府和地方當(dāng)局協(xié)調(diào)行動(dòng)，采取因人而異的綜合治理方式實(shí)施長(zhǎng)效管理。布里斯托市的“都市生存 ” 項(xiàng)目提供了這種管理的示范性經(jīng)驗(yàn)。具體措施有：針對(duì)各種流浪乞討類型，布里斯托市政府統(tǒng)合或配套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或民問(wèn)組織，完善其服務(wù)功能。例如當(dāng)?shù)氐木戎鶎?duì)符合社會(huì)救助條件的初抵 本地遇到臨時(shí)急難者，免費(fèi)提供不少于 3 天的臨時(shí)性住宿。對(duì)街頭的流浪者和乞丐，布里斯托市政府采取了不同于以往的“掃街”做法，將其納入“特殊服務(wù)”范圍。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制管理。布里斯托市政府還通過(guò)立法為限制乞討提供法理依據(jù)。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎(chǔ)上，布里斯托市實(shí)施了一項(xiàng)針對(duì)“反社會(huì)行為”的計(jì)劃，將有反社會(huì)色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。此外，布里斯托市還運(yùn)用市民社會(huì)運(yùn)動(dòng)方式 —— “布里斯托募捐箱計(jì)劃”治理流浪乞討。該計(jì)劃由市政府聯(lián)合繁華區(qū)管理機(jī)構(gòu)、商會(huì) 、慈善會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會(huì)等部門和機(jī)構(gòu)，通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的形式征集建議，爭(zhēng)取市民廣泛參與到政府主導(dǎo)的流浪乞討者救助治理計(jì)劃中來(lái)，引導(dǎo)市民理性對(duì)待流浪乞討現(xiàn)象，勸阻市民不要直接給予乞討者