【導(dǎo)讀】triballand-use.

　　

【正文】 r. It contains our mineral wealth and is an essential resource for investment in our country39。s economy. Land does not only form the basis of our wealth, but also our security, pride and history. 中文譯文： 農(nóng)村及城市土地開發(fā)和土地所有權(quán)制度在南非和博茨瓦 納的比較 介紹 弗蘭克林 d羅斯福曾說過 ,“每一個在正崛起的城市附近土地上投資的人都是在采用最可靠和最安全的方法 使 自己變得獨(dú)立 ,因?yàn)橥恋厥秦敻坏幕A(chǔ)。 ” 本文的目的就是探討南非和博茨瓦 納 的農(nóng)村及城市土地開發(fā)和土地所有權(quán)制度，并解釋它們對城市可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)。 博茨瓦納的發(fā)展規(guī)劃 博茨瓦納位于南非高原 ,南部和東南部與南非接壤 , 西邊鄰接津巴布韋 , 東北和西北靠近納米比亞。該國約有 23%的人口居住在城市， 77%的人口生活在農(nóng)村地區(qū)。博茨瓦納具有豐富的 部落文化 ,因此博茨瓦納的法律系統(tǒng)由當(dāng)?shù)氐牟柯浞ㄔ核M成也就不足為奇了。它在處理部落及傳統(tǒng)村莊的土地利用事務(wù)中起著裁決作用，而鎮(zhèn)議會則對城市的土地利用事務(wù)進(jìn)行裁決。 博茨瓦納政府已經(jīng)采取了與其 他非洲國家相互協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃體系，該發(fā)展規(guī)劃涉及了城鄉(xiāng)兩大區(qū)域 土地利用規(guī)劃 的 編制。在博茨瓦納的實(shí)踐就是在土地被劃分為各種區(qū)域用途之前使公眾對即將實(shí)施的土地利用規(guī)劃有所了解，并通過給土地使用者于由土地資源的物理特性及經(jīng)濟(jì)適用性所確定的一系列土地用途中的最優(yōu)土地用途來保證公眾的了解和參與 (自下而上法 )。 博茨瓦納的土地產(chǎn)權(quán)及 所有權(quán) 博茨瓦納的政府政策規(guī)定所有的公民都有方便和平等使用土地的權(quán)力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，三 項(xiàng) 土地所有權(quán)制度已經(jīng)落實(shí)到位。在博茨瓦納，部族所屬的土地面積占該國土地總面積的 71%。部族土地是免費(fèi)分配給居民用于各種類型用途的土地。而國有土地是屬于國家所有的 ,占全國土地總面積的 23%。大部分的國有土地被用來作為國家公園、森林及野生動物保護(hù)區(qū)，不經(jīng)批準(zhǔn)人類是不能在這些地方定居的。然而 ,國有土地的一小部分是用來作為住宅用地的 ,尤其是城市中心區(qū)。另外，不動產(chǎn)土地面積僅占總面積的 6%,并且屬于私人所有的。因此，到目前為止大 多數(shù)的政府政策是針對部族土地的。 農(nóng)村土地 在國家獨(dú)立之前，博茨瓦納就已經(jīng)建立了通過其部落首領(lǐng)和團(tuán)體來分配和管理部落土地及其資源的傳統(tǒng)的方法。國家獨(dú)立后不久 ,行使土地配置的權(quán)力就由部落首領(lǐng)轉(zhuǎn)移到了依據(jù)《部落土地法案》成立的部落土地委員會 ,但對土地資源的管理依然是土地使用者及其團(tuán)體的職責(zé)。根據(jù)這一法案 ,近 70%的可利用土地作為由一個完整的土地所有權(quán)體系所確定的部落土地來進(jìn)行管理。雖然這種關(guān)于部落土地的所有權(quán)規(guī)則已經(jīng)被這一法案的規(guī)定大大改變 ,但這被認(rèn)為是一種使私人土地所有權(quán)的 穩(wěn)定性 與部落土地利用相結(jié)合的非常有創(chuàng) 意的方法。 為特定部族疆土而建立的土地委員會從部族首領(lǐng)和其他部族當(dāng)局手中接收了行使管理職能的權(quán)利，土地的所有權(quán)也被授予土地委員會。最初土地委員會只被授權(quán)為居住在指定的疆土的不同的部落的成員給予作為住宅、放牧或耕作目的的土地的傳統(tǒng)普通法律補(bǔ)貼 ,但是自從 1993年博茨瓦納的任何公民才了申請這些權(quán)利的權(quán)力。土地委員會堅(jiān)持使它們的記錄或登記制度和權(quán)益等不在博茨瓦納的中央契約登記系統(tǒng)里登記，目的顯然是為了使它們更容易辦理。土地委員會有權(quán)發(fā)放慣常的津貼或職業(yè)證書，而這些所有權(quán)證書可以在商業(yè)借貸市場作為所有權(quán)契約交易的憑 證。權(quán)利人的任何變動都應(yīng)當(dāng)報告土地理委員會進(jìn)而保持其登記系統(tǒng)精確性，而在農(nóng)村地區(qū)提供保障一直在于個人的主動性。對于與土地密切相關(guān)的住房開發(fā)最重要的前提不是所有男性和女性公民可無償分配到部族土地這樣一個干擾的問題，而是在于促進(jìn)避稅規(guī)定農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的努力，因?yàn)檎蛩阋M(jìn)一個農(nóng)村建房計劃。 進(jìn)行土地利用規(guī)劃在博茨瓦納并不是一種新現(xiàn)象，過去的經(jīng)驗(yàn)和記錄表明 ,那些曾經(jīng)管轄土地的傳統(tǒng)首領(lǐng)曾一直做著某種形式的土地利用總體規(guī)劃。博茨瓦納正式土地利用總體規(guī)劃開始于 1975年《部族牧地政策》的實(shí)施 ,根據(jù)這一政策，當(dāng)時一些地區(qū) 被劃為野生動物保護(hù)使用 ,一些地區(qū)劃成了自然保護(hù)區(qū) ,而其他地區(qū)繼續(xù)用于共同用途。這項(xiàng)政策使個體或小組在這樣的使用分區(qū)內(nèi)有了專屬的土地利用方式，而且這些權(quán)利是永久的、排外的和可繼承的。只有在土地權(quán)利人五年內(nèi)未按土地委員會規(guī)定的方式利用土地或未按特定目的利用土地及土地分配不公平等情況下才能被土地委員會撤銷這些權(quán)利。在這種情況下 ,土地不再歸屬于政府而時由土地委員會重新分配于其他申請人。因此，這一政策是能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的一個主要的項(xiàng)目。 到目前為止，這些地區(qū)仍繼續(xù)準(zhǔn)備并及時更新它們各自的綜合土地利用計劃。在土地利用規(guī) 劃的編制過程中，對于各種土地用途這些社區(qū)都有重點(diǎn)投入。這是建立在有一個可實(shí)施及可持續(xù)的土地利用規(guī)劃的事實(shí)上的，社區(qū)應(yīng)該是決定某一特定類型土地用于何種用途的決定者。然而值得一提的是 ,并不是所有地區(qū)都有這樣的計劃。 城市土地 在博茨瓦納，城市被定義為在國有土地和部落土地上居住的所有人口在5000 人以上或至少 75%的勞動力從事非農(nóng)工作。一般來說，應(yīng)該看這個城市能否提供其人口以類似于一個現(xiàn)代化的城市的基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境服務(wù)設(shè)施。農(nóng)村 —都市遷移在城市成長過程中扮演著重要角色。多年來，幾項(xiàng)城市發(fā)展政策已經(jīng)在城市區(qū)域的成長和 發(fā)展過程中起了重要的引導(dǎo)作用。由于大部分博茨瓦納人民都生活在農(nóng)村地區(qū)這一事實(shí) ,大部分發(fā)展計劃都是針對農(nóng)村地區(qū)的 ,但是也有幾個項(xiàng)目是為了改善那些居住在城市區(qū)域的人們的生活情況的。例如自助住房計劃被引進(jìn)來幫助那些低收入城市家庭建設(shè)屬于自己的房子。根據(jù)這項(xiàng)計劃 ,政府為各地塊提供道路、水管及廁所等基本公共服務(wù)設(shè)施 ,并通過權(quán)利證明書來保證宗地所有人的產(chǎn)權(quán)安全。這個項(xiàng)目也被用于提升在此項(xiàng)目設(shè)立之前已經(jīng)存在的棚戶區(qū)的條件。 公共設(shè)施土地的短缺已被確定為制約城市住宅發(fā)展主要因素之一。因此，一個重要的土地服務(wù)項(xiàng)目 ——土地服務(wù) 促進(jìn)方案被引進(jìn)了。該方案的目標(biāo)是為城市地區(qū)的所有使用者提供土地服務(wù)，如住宅，商業(yè)和工業(yè)用地等。一個房屋署已經(jīng)成立，其職責(zé)是通過政策措施為住房開發(fā)和改善創(chuàng)造一個有利的環(huán)境。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法是博茨瓦納物理環(huán)境規(guī)劃的主要立法指導(dǎo)，使城市和農(nóng)村地區(qū)的土地得到一個循序漸進(jìn)的發(fā)展和控制。城市發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展控制法案也有利于對聚居區(qū)進(jìn)行有序的規(guī)劃。城市可持續(xù)發(fā)展依賴于清潔水的供應(yīng)和衛(wèi)生設(shè)施及廢物管理基礎(chǔ)設(shè)施的可用性。綜合治理提供環(huán)保設(shè)施的人居環(huán)環(huán)境可以被視為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展一項(xiàng)投資，不僅可以改善生活質(zhì)量，還可以提高生產(chǎn)力，改善健 康狀況并減少貧困。雖然可持續(xù)發(fā)展觀在國際舞臺上取得主導(dǎo)地位才只有幾年的時間，但它已成為博茨瓦納于 1966 年獨(dú)立以來的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)之一。雖然只是作為一個后續(xù)發(fā)展計劃的目標(biāo)，但它的意義已經(jīng)擴(kuò)大到反映多年來不斷變化的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。 南非的土地發(fā)展 南非城市的形狀和形式是過去種族隔離造成的結(jié)果。當(dāng) 1994 年南非的第一位民主選舉產(chǎn)生的政府上臺時，它繼承了，在種族隔離制度下發(fā)展形成的支離破碎的、不平等、不連貫的規(guī)劃系統(tǒng)。在種族隔離時代，按照許多不同法律、條例等的規(guī)定，當(dāng)時的四個省和十個鄉(xiāng)土進(jìn)行了土地發(fā)展的規(guī)劃和種族區(qū)域的劃 分。但是由于缺乏協(xié)調(diào)和資源分配不均以及大量存在的 “繁文縟節(jié) ”使發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施的很緩慢。 一個國家發(fā)展計劃委員會被設(shè)立為土地事務(wù)部長和住房部長就規(guī)劃和發(fā)展提供建議。另外，該委員會還被要求編寫一份對種族隔離變動進(jìn)行立法和對南非的土地開發(fā)過程進(jìn)行反思并提出建議的綠皮書。委員會決定將重點(diǎn)放在了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間規(guī)劃體系上。一個被稱 為重建和發(fā)展計劃（ RDP）的土地發(fā)展政策獲得了通過，該政策是一個建立在取消了種族隔離并建立了一個民主、無種族和無性別歧視的發(fā)展基礎(chǔ)上的綜合性和部門性的社會經(jīng)濟(jì)政策框架。這項(xiàng)政策的根據(jù)是一個旨在減少稀缺資源和有限容量影響的綜合發(fā)展規(guī)劃。這項(xiàng)政策的主要目的是是要建立一個程序以便釋放適當(dāng)?shù)墓餐恋赜糜谧》?、公共服?wù)和生產(chǎn)以及娛樂目的。但在偏遠(yuǎn)地區(qū)已經(jīng)建立的居民點(diǎn)仍沒有正式規(guī)劃計劃以及土地開發(fā)涉及的原位升級服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。 南非過去和現(xiàn)在的規(guī)劃是根據(jù)各省的城市規(guī)劃條例制定的。雖然遠(yuǎn)期規(guī)劃機(jī)制早已存在，但該條例規(guī)定制 定的城市規(guī)劃方案是城市規(guī)劃體系的核心。在這個制度在大多數(shù)白人、印度人和有色人種區(qū)域嚴(yán)格執(zhí)行的同時，只有簡體版本后來才引入到城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)一步復(fù)雜化了土地管理制度。結(jié)果南非城市和農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏效率、分散和不便。在很大程度上，這是歷史與空間規(guī)劃的政策和做法和實(shí)施的種族隔離思想相互作用的結(jié)果。盡管如此，幾個自 1994 年以來在地方設(shè)置并沒有重大和廣泛達(dá)成改善的跡象?！赌戏菓椃ā酚嘘P(guān)于該如合作治理，程序和參與權(quán)，以確保決策，對促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任的新憲法規(guī)定的制度創(chuàng)造必要條件，規(guī)劃軸承深刻影響的規(guī)劃 。在規(guī)劃方面，立法已經(jīng)轉(zhuǎn)移，隨著發(fā)展促進(jìn)法，它是第一個通過國家立法規(guī)劃后，于 1994 年頒布的第一次民主選舉被控制，邁向規(guī)范性為基礎(chǔ)的導(dǎo)向。它是通過開始改造規(guī)劃，以滿足新的民主進(jìn)程的需要。 《發(fā)展促進(jìn)法》提出了土地開發(fā)目標(biāo)的概念。這些計劃由確立一個地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)的政治決策者來批準(zhǔn)。土地發(fā)展目標(biāo)的意圖是要創(chuàng)造一個清晰的區(qū)域空間格局，創(chuàng)造一個積極的而不是被動的規(guī)劃制度。要求《地方政府過渡第二修正法》市政當(dāng)局必須制定綜合發(fā)展計劃。綜合發(fā)展計劃是一項(xiàng)旨在轄區(qū)的綜合開發(fā)和管理的計劃，并在編制時考慮到《開發(fā)促進(jìn)法》中 的一般原則。綜合發(fā)展規(guī)劃和土地開發(fā)目標(biāo)的共同目的是為了配合公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算計劃。在制定土地發(fā)展目標(biāo)和綜合發(fā)展計劃時，地方當(dāng)局必須努力實(shí)現(xiàn)《發(fā)展促進(jìn)法》原則的意圖。如果一個土地開發(fā)申請與任何土地發(fā)展目標(biāo)或綜合發(fā)展計劃都不一致，該申請可能不會獲得批準(zhǔn)，然而如果土地所有者和開發(fā)者能通過用途轉(zhuǎn)變使之既符合綜合發(fā)展計劃和土地發(fā)展目標(biāo)又符合《發(fā)展促進(jìn)法》的原則，則他們便可以提出建議改變土地用途，事實(shí)證明這是對的。 南非的土地產(chǎn)權(quán)及所有權(quán) 土地所有權(quán)在后種族隔離時期的南非是一個有爭議的問題，長期以來一直是沖突的根源。正如在 許多過渡性政治局勢的情況下，對于所有權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)利的角色和定義也一些不同的觀點(diǎn)?！赌戏菓椃ā吩诘?25章第 1節(jié)中使不同的財產(chǎn)權(quán)利得到了確認(rèn)。很明顯，不僅是所有權(quán)，還有其他不動產(chǎn)權(quán)利也是得到承認(rèn)和保護(hù)的。在憲法第 25 章第 6 節(jié)規(guī)定國家有責(zé)任通過立法手段確保由于立法和種族隔離政策使之不安全的其他形式土地所有權(quán)的安全。 為了糾正過去的不公正，土地事務(wù)部通過恢復(fù)原狀、重新分配和制度改革的形式啟動了一個土地改革方案。該方案導(dǎo)致下法案的頒布：《土地權(quán)利法》（恢復(fù)由于 1913 年種族歧視性立法而使其土地被剝奪的人們的土地權(quán)利 ），《開發(fā)促進(jìn)法》（關(guān)于更快和更便宜的規(guī)劃和發(fā)展的方法），《土地改革（勞動租戶）法》（關(guān)于住房保障、放牧和勞動住戶培育權(quán)），《公有財產(chǎn)協(xié)會法案》（關(guān)于建立協(xié)會來擁有、控制和處理共同財產(chǎn)），《非正式土地權(quán)利法》（臨時保護(hù)農(nóng)村地區(qū)人民的權(quán)利），《所有權(quán)延期抵押法案》（擔(dān)保延期關(guān)于勞動者比在其他農(nóng)村地區(qū)的勞動保障租戶）和《防止非法驅(qū)離及占用土地法》（關(guān)于防止非法占用土地的措施以及對住戶和居民的保護(hù)）。 南非土地政策的設(shè)想和戰(zhàn)略政策只是建立協(xié)調(diào)和穩(wěn)定有利于經(jīng)濟(jì)增長，這一政策出于《南非土地政策白皮書》。政府土地改革方 案是由土地歸還注冊（涉及退耕還林損失），土地重新分配（可以使窮人和弱勢群體在居住 /土地征用補(bǔ)助金的幫助下購買土地）和土地制度改革（目的是使所有的人占用的土地處在一個統(tǒng)一的、具有法律確認(rèn)了的土地占有制度之中）。此方案將制定土地所用權(quán)取得方式，幫助解決所有權(quán)糾紛和為在這個過程中流離失所的人提供選擇。從長遠(yuǎn)來說，作為土地制度改革方案的一部分，政府對土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批，即在國家的名義擁有所有權(quán)，是其真正的主人。白皮書強(qiáng)調(diào)了地方參與在決策、性別平等、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境可持續(xù)性在土地改革方案的執(zhí)行中的重要性。這份白皮書不僅著 眼于城市地區(qū)，也針對于農(nóng)村地區(qū)。 南非的契約注冊制度不同于博茨瓦納的制度，它只有一個契約注冊制度，而且這個制度沒有提供對所有不同的土地使用權(quán)的法定權(quán)利進(jìn)行公認(rèn)的注冊。很大一部分的人口，特別是生活在非正式聚居區(qū)及公共財產(chǎn)制度仍然存在的農(nóng)村地區(qū)的人們被排除在契約注冊制度之外?！赌戏峭恋卣甙灼分型恋卣叩囊徊糠忠呀?jīng)充分利用注冊制度的發(fā)展來使得對城市和農(nóng)村地區(qū)的非正式土地權(quán)利的登記成為可能。 雖然現(xiàn)時政府的政策提出對規(guī)劃和發(fā)展的一系列投入計劃，但《當(dāng)?shù)卣灼穼ζ鋵楦玫娜司舆M(jìn)行規(guī)劃作為政府計劃的中心提 出了批評。新的市政規(guī)劃制度是建立在 “發(fā)展當(dāng)?shù)卣?”概念基礎(chǔ)之上的，它強(qiáng)調(diào)把綜合發(fā)展規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣l(fā)展的理想工具。由房屋署出版的《城市發(fā)展框架 .考察了南非城市地區(qū)當(dāng)前面臨的困境和現(xiàn)實(shí)，而《農(nóng)村發(fā)展框架》則介紹了如何實(shí)現(xiàn)使農(nóng)村絕對貧困人口迅速持續(xù)減少的政府目標(biāo)。 結(jié)論 具體規(guī)劃者使用土地開發(fā)這個詞來形容識別的過程，獲取和釋放土地和資源用于發(fā)展。發(fā)展的目的是試圖克服我們的城市中存在的問題，而規(guī)劃目標(biāo)就是要將我們的城市由無序擴(kuò)張的分散型城市變?yōu)榧s的緊湊型城市。 自古代文明形成以來，城市一直是經(jīng)濟(jì)增長的動力和 科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的中心，城市也一直