【導(dǎo)讀】建國以來，我國形成了由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府組成的政府體系。這五級(jí)政府均享有?；I措和分配部門。這些收支活動(dòng)要接受同級(jí)人民代表大會(huì)的。監(jiān)督并體現(xiàn)政府決策層的意志。預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和非規(guī)范（“非預(yù)算”或?！爸贫韧狻保┤笄?。財(cái)政收入是指一國政府為滿足其財(cái)政支出的。需要而參加社會(huì)產(chǎn)品分配所取得的收入。廣義的財(cái)政收入包括政府的一切進(jìn)款或收入。故應(yīng)比照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國家的慣例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。按財(cái)政收入有無繼續(xù)性可分為經(jīng)常收入和臨時(shí)收。經(jīng)常收入是指在每個(gè)財(cái)政年度連續(xù)、反復(fù)獲得的。收人和國有企業(yè)收入等。主要是公債收入。公法權(quán)的強(qiáng)制收入是指國家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制地。財(cái)政政策性收入是指國家通過征收現(xiàn)有購買力的。一是強(qiáng)制收入類，包括稅收收入目、戰(zhàn)爭(zhēng)賠償收。費(fèi)收入目、發(fā)行鈔票收入目和捐獻(xiàn)收入目。金框定為政府為履行職能而取得的收入。因此，預(yù)算外資金的收入可能性邊界比較。預(yù)算外資金名義上大都是因事立項(xiàng)，

　　

【正文】 ８～１０%。美、英、法、日等國家的償債率均在１０ %以內(nèi)。中國在１９９４年前 ,由于國債發(fā)行規(guī)模不大 ,國家財(cái)政收入用于債務(wù)支出不多 ,償債率較低 ,如１９９０年不過是６ .５ %。但從１９９４年起 ,國債的發(fā)行規(guī)模劇增 ,由此導(dǎo)致債務(wù)支出總額迅速上升 ,國債償債率從１９９４年的９ .６ %迅速攀升到１９９７年的２１ .１ %和１９９８年的２２ .４ %,大大超出了國際公認(rèn)的安全線。 ? [參考文獻(xiàn)：中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2020年第１０期 ● 財(cái)金經(jīng)緯 國債規(guī)模國際比較 中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所課題組的執(zhí)筆 :夏杰長(zhǎng)趙志耘 。課題負(fù)責(zé)人 :劉溶滄 ] 99 （三）中外國債比較結(jié)論 ? 西方國家國債依存度較低 ,國債負(fù)擔(dān)率較高 ,而我國的情況正好相反 。 ? 這有兩方面原因 :一是西方發(fā)達(dá)國家年度國債規(guī)模發(fā)行絕對(duì)量較大 ,但與其年度巨額財(cái)政收入相比 ,相對(duì)量顯得較小 。 例如 ,美國１９９３年財(cái)政收入高達(dá)１１５３５億美元 ,而同期我國財(cái)政收入只有４３９８億元人民幣 。 若按現(xiàn)行匯率計(jì)算 ,相當(dāng)于我國財(cái)政收入的２２倍 。 二是西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史比較長(zhǎng) ,因此國債發(fā)行時(shí)間也早 ,尤其是西方發(fā)達(dá)國家主要以發(fā)行中長(zhǎng)期（ １０～２０年 ） 的國債為主體品種 ,因而歷年累計(jì)額較大 ,比較起來 ,其國債負(fù)擔(dān)率自然比較高 。 100 ２ .不能簡(jiǎn)單照搬發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。 ? 要具體分析發(fā)達(dá)國家多年來保持較高國債水平的條件 ,如這些發(fā)達(dá)國家有較為發(fā)達(dá)成熟的證券市場(chǎng)、規(guī)范的法律制度 ,有科學(xué)高效的發(fā)行方式和合理的政府債務(wù)持有者結(jié)構(gòu)及期限結(jié)構(gòu)等 ,而這些基礎(chǔ)性條件我們目前尚不完全具備 ,創(chuàng)造這些基礎(chǔ)性條件還需要有一個(gè)過程。 ? 而且 ,我國居民大量?jī)?chǔ)蓄存款在很大程度上帶有替代社會(huì)保障功能 ,所以 ,僅依據(jù)我國的國債負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平及居民儲(chǔ)蓄率較高這些指標(biāo)來判斷我國國債規(guī)模的走勢(shì)是不全面的。 101 ? ３ .從上面判斷國債規(guī)模的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看 ,很難簡(jiǎn)單地說中國國債規(guī)模是大了還是有較大的回旋空間。中國國債規(guī)模處于國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力寬松而財(cái)政債務(wù)重負(fù)的矛盾之中。 ? 中國的國債形勢(shì)有寬松的一面 ,也有嚴(yán)峻的一面。問題的關(guān)鍵是如何解決這一矛盾。既要充分發(fā)揮國債對(duì)國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的反周期調(diào)節(jié)作用 ,又要防止國債規(guī)模過大對(duì)財(cái)政收支造成難以承受的壓力 ,避免像某些發(fā)展中國家那樣因政府債務(wù)問題而陷入信用危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。 102 ? ４ .從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)看 ,中國國債發(fā)行規(guī)模自１９９４年以來每年以３０ %多的速度急劇擴(kuò)張 ,正面臨著巨大的壓力及與日俱增的風(fēng)險(xiǎn)。今后若干年內(nèi) ,只要國內(nèi)國際政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不發(fā)生大的變化 ,對(duì)國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)行增長(zhǎng)中的 “ 微調(diào) ” 或許是有效的政策選擇?？紤]到國債總量政策的慣性作用 ,未來幾年要壓縮國債發(fā)行規(guī)模是不現(xiàn)實(shí)的 ,也不符合當(dāng)前繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的要求 ,但是國債發(fā)行規(guī)模要連續(xù)保持這幾年的增長(zhǎng)勢(shì)頭也是難以為繼的。 ? 所以 ,現(xiàn)實(shí)的選擇只能是增長(zhǎng)中 “ 微調(diào) ” ,而且這種 “ 微調(diào) ” 只能建立在 “ 振興財(cái)政 ” 和 “ 優(yōu)化國債結(jié)構(gòu) ” 的基礎(chǔ)上 ,即要在提高 “ 兩個(gè)比重 ” 或國家可支配財(cái)力水平的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大國債規(guī)模。同時(shí) ,要繼續(xù)調(diào)整國債政策 ,規(guī)范國債市場(chǎng) ,優(yōu)化國債結(jié)構(gòu) ,使國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力得到較好的釋放。 103 四、國債的負(fù)擔(dān)和限度 ? 國債的負(fù)擔(dān)是指在發(fā)行期舉借的國債，到期便要進(jìn)行的還本付息金額。 ? 認(rèn)購者的負(fù)擔(dān)能力 ? 政府在推銷國債時(shí)，首先面臨的一個(gè)重要問題便是國債發(fā)行的一些基本條件，如債券的票面額、發(fā)行價(jià)格、利息率等的規(guī)定。債券票面額的大小，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國債的發(fā)行對(duì)象、人民生活水平、日常的交易習(xí)慣及國債的發(fā)行數(shù)額加以確定。 ? [資料 ]我國居民人民幣儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)超過 7萬億。 104 財(cái)政的償還能力和納稅人的承受能力 ? 國債的還本付息是需要政府來償還的，理論上講，利息應(yīng)該從經(jīng)常項(xiàng)目來支付。因?yàn)榻?jīng)常項(xiàng)目的資金來源主要是稅收，國債的增加，最終是納稅人負(fù)擔(dān)的。這就必須考慮到納稅人將來的承受能力。 ? 如果將利息與本金合并計(jì)算，那么由于每一筆債券都要支付利息，所需要發(fā)行的債券會(huì)越滾越大。所以利息應(yīng)該通過稅收所籌集到的資金來支付，列入“經(jīng)常性預(yù)算”。對(duì)于本金的支付，國際上通行的做法是發(fā)新債還舊債，按照這種方法來償還國債，則可能有一筆債務(wù)是終生不用償還的，這會(huì)影響政府的債信。 ? 借債是要還的，如果還不了，將會(huì)使各級(jí)財(cái)政背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān) 。 105 五、國債的管理 ? 公債管理是指對(duì)公債運(yùn)行過程的管理，包括對(duì)公債的發(fā)行、調(diào)換、整理、流通、償還等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。 ? 公債管理的主要原則 包括： ? (1)實(shí)現(xiàn)公債的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和良好的經(jīng)濟(jì)效果；(2)保持良好的公債信譽(yù)和公債市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，以利于公債的吸收； ? (3)盡可能減少公債的利息負(fù)擔(dān)和籌資成本。 106 （一）國債的分類（見教材 P4849） ? 國債可以從不同的角度進(jìn)行分類 ? 按照發(fā)行區(qū)域的不同 ? 可分為國內(nèi)的國債和國外的國債，簡(jiǎn)稱“內(nèi)債”和“外債” ? 如我國于 1998年發(fā)行“內(nèi)債” ，發(fā)行外債 80億元，那么發(fā)行的國債總額即為 億元。 107 按照償還期限的不同 ? 按照償還期限的不同可以分為短期國債和中期國債和長(zhǎng)期國債 ? 108 （ 1）短期國債期限一般為一年以內(nèi)。 ? 短期國債一般稱為國庫券，是政府短期國債的最主要形式，期限有 3個(gè)月、 6個(gè)月、 9個(gè)月，最長(zhǎng)不超過一年。一般采取不記名形式，不按期計(jì)息，債券上只有票面金額而不載明利率。但出售時(shí)按票面金額打一定折扣發(fā)行（折扣率按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)利率靈活確定），到期按票面金額十足還本，等于預(yù)扣利息。 ? 國庫券是各國資金市場(chǎng)上（短期金融市場(chǎng)）上的主要流通工具，在貨幣和信貸資金的融通活動(dòng)中占有重要地位。是 政府用于調(diào)節(jié)季節(jié)性資金余缺的重要手段 。這是由于國庫券兼?zhèn)浒踩煽啃院透叨攘鲃?dòng)性的特征，同時(shí)又是一種可以帶來利潤的資產(chǎn)，而且國庫券的面額多樣，可大可小，為認(rèn)購主體的多樣化提供了方便。 109 （ 2）中期國債和長(zhǎng)期國債 ? 中期國債和長(zhǎng)期國債它們的期限一般為一年至十年及十年以上。中長(zhǎng)期債券的特點(diǎn)是期限長(zhǎng)，一般要注明利率，本息要分別計(jì)算。與國庫券的發(fā)行不同的是，中長(zhǎng)期債券的發(fā)行不是用于彌補(bǔ)預(yù)算年度內(nèi)各級(jí)借間財(cái)政收入的淡旺差額，而實(shí)實(shí)在在是為了彌補(bǔ)整個(gè)預(yù)算年度內(nèi)的財(cái)政赤字。 ? 中長(zhǎng)期債券的主要認(rèn)購者有儲(chǔ)蓄銀行、保險(xiǎn)公司以及有養(yǎng)老基金和靠養(yǎng)老基金生活的人。因?yàn)橹虚L(zhǎng)期國債的購買者都不是創(chuàng)造貨幣的機(jī)構(gòu)，所以也就減少了貨幣供給量增加的可能性，不會(huì)造成銀行信用的擴(kuò)大。從其與利息率的關(guān)系看，在市場(chǎng)資金供給量一定的條件下，大量發(fā)行較長(zhǎng)期的債券，會(huì)使長(zhǎng)期資金需求相對(duì)大于供給，而短期資金供給相對(duì)大于需求，從而抬高長(zhǎng)期利率，因而造成投資和消費(fèi)的下降。所以，總的來講， 中長(zhǎng)期債券的發(fā)行對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響一般是緊縮性的，或者說是中性的。 ? 110 按照流通與否 ? 可以分為公債分為上市公債和非上市公債 ? 上市公債 是指可以在證券市場(chǎng)上自由買賣和自由轉(zhuǎn)讓的公債，其公債價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。 ? 不上市公債 是指公債債權(quán)人不能在證券市場(chǎng)上自由買賣和自由轉(zhuǎn)讓，只能持有到期由政府償還的公債。 111 4．按照利率變動(dòng)情況的不同，公債分為固定利率公債和浮動(dòng)利率公債 ? 固定利率公債 是指利率在公債發(fā)行時(shí)就確定下來，不管今后市場(chǎng)利率和物價(jià)水平如何變動(dòng)，公債利息都按原定的利率來支付的公債。 ? 浮動(dòng)利率公債 是指利率事先不確定，隨著市場(chǎng)利率和物價(jià)水平的變動(dòng)而變動(dòng)的公債。 ? 浮動(dòng)利率公債通常在市場(chǎng)利率波動(dòng)幅度較大、通貨膨脹勢(shì)頭較猛的情況下采用，對(duì)于保護(hù)投資者利益、促進(jìn)公債的銷售有一定的作用。 ? 例如，我國曾經(jīng)發(fā)行的保值貼補(bǔ)國債 112 （二）國債的發(fā)行 ? 國債的發(fā)行條件 ? 國債的發(fā)行規(guī)模一旦確定，那么不管其種類如何，都必須經(jīng)歷一個(gè)推銷的過程。推銷的順利與否取決于一系列的條件。政府在推銷國債時(shí)，首先面臨的一個(gè)重要問題便是國債發(fā)行的一些基本條件，如債券的票面額、發(fā)行價(jià)格、利息率等的規(guī)定。 ? 國債的發(fā)行價(jià)格應(yīng)力爭(zhēng)等于或接近票面價(jià)值，即要力爭(zhēng)平價(jià)發(fā)行，而避免按低于或原理票面價(jià)值的價(jià)格發(fā)行；國債的利息率應(yīng)當(dāng)參照金融市場(chǎng)利率水平、政府信用狀況和社會(huì)資金供給量等因素加以確定，同時(shí)還要考慮到政府在不同時(shí)期執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策的需要。 113 公債發(fā)行方法 ? 國債發(fā)行方式多種多樣，各有特色，大體上可以歸納為四種 ? 見教材 P5051 ? (1)直接發(fā)行法。 ? 政府財(cái)政部門或由財(cái)政部門委托其他部門如銀行、郵局等，直接向社會(huì)各界發(fā)行公債，其發(fā)行費(fèi)用與損失皆由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，受委托部門發(fā)行公債可獲得一定的手續(xù)費(fèi)。 ? 采用直接發(fā)行法發(fā)行公債多采用招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行。 投標(biāo)可分為競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)和非競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo) 114 競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo) ? 在競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)中，政府根據(jù)認(rèn)購者自報(bào)的價(jià)格和利率，或是從高價(jià)開始或是從低利開始，依次確定中標(biāo)者名單，直至完成預(yù)定發(fā)行額為止。 ? 非競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo) ? 在非競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)下，政府規(guī)定公債的價(jià)格和利率，由投資者決定購買的數(shù)量，政府按照認(rèn)購者的認(rèn)購時(shí)間順序，確定各個(gè)投資者的認(rèn)購數(shù)額，直至完成預(yù)定發(fā)行額為止。直接發(fā)行法具有發(fā)行面廣，可以普遍吸納社會(huì)閑置資金的優(yōu)點(diǎn)，但也存在銷售時(shí)間長(zhǎng)、不能很快取得所需資金的弊病。 115 (2)間接發(fā)行法。 ? 間接發(fā)行法又稱銀行承受法，是指政府將公債發(fā)行數(shù)額、發(fā)行價(jià)格、發(fā)行費(fèi)用等條件與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，先由金融機(jī)構(gòu)將政府發(fā)行的公債全部承購下來，再轉(zhuǎn)向社會(huì)銷售。 ? 如果不能把全部承銷的公債轉(zhuǎn)售出去，其余額部分由金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)。間接發(fā)行法具有減少直接發(fā)行中許多繁雜的手續(xù)，降低發(fā)行費(fèi)用，迅速籌集大量資金的優(yōu)點(diǎn)，但也存在如果銀行不能把公債全部推銷出去，則自身承擔(dān)的公債過多，會(huì)導(dǎo)致貨幣發(fā)行量增加過多，引發(fā)通貨膨脹的弊病。一些國家為避免這一弊病的出現(xiàn)，一般規(guī)定中央銀行不得承購公債。 116 (3)銷售發(fā)行法。 ? 銷售發(fā)行法又稱出賣法，是指政府委托經(jīng)紀(jì)人在證券市場(chǎng)上代為銷售公債。 ? 銷售發(fā)行法與直接發(fā)行法不同之處在于，發(fā)行價(jià)格是由證券市場(chǎng)上資金的供求狀況所決定的，而不是像直接發(fā)行法那樣其價(jià)格由國家確定或選定。銷售發(fā)行法具有較大的靈活性，政府可以根據(jù)財(cái)政上的需要，隨時(shí)到證券市場(chǎng)上推銷公債而獲得所需資金，并且可比前兩種事先發(fā)行的公債少付部分利息的優(yōu)點(diǎn)。但也存在公債發(fā)行易受證券市場(chǎng)資金的限制，有時(shí)難以如數(shù)發(fā)行，或受某些證券投機(jī)商的操縱，壓低公債價(jià)格，抬高發(fā)行費(fèi)用，使政府受到損失的弊病。因而許多國家一般不采用這種方式發(fā)行公債。 117 (4)交付發(fā)行法。 ? 交付發(fā)行法是指在對(duì)債權(quán)人支付欠款或支付某些經(jīng)費(fèi)時(shí)，不付給現(xiàn)金，而是以公債來支付。如政府用新公債換回到期舊公債、政府用公債購買私人產(chǎn)業(yè)或土地使用權(quán)等。 ? 采用交付發(fā)行法如果不影響債權(quán)人的當(dāng)前消費(fèi)水平，又會(huì)給其帶來一定的利息收人，則是可行的；但若違背債權(quán)人意愿，影響債權(quán)人資金的使用，則會(huì)導(dǎo)致債權(quán)人的不滿和反抗，對(duì)國家產(chǎn)生不利影響。因而交付發(fā)行法不能成為發(fā)行公債的主要方法。 118 公債發(fā)行價(jià)格 ? 公債發(fā)行價(jià)格是指政府在公債發(fā)行時(shí)所定的價(jià)格。公債發(fā)行價(jià)格一般受公債期限、公債票面利率和市場(chǎng)利率等因素的影響。 119 (1)平價(jià)發(fā)行。 ? 平價(jià)發(fā)行是指公債發(fā)行價(jià)格和公債票面價(jià)值大體相同 ，發(fā)行收入的數(shù)額與以后償還的本金數(shù)額相等 。 平價(jià)發(fā)行的前提條件是公債利率與市場(chǎng)發(fā)行利率相等 。 (2)折價(jià)發(fā)行 。 折價(jià)發(fā)行是指公債發(fā)行價(jià)格低于公債票面價(jià)值 ， 而償還本金時(shí)卻要與票面價(jià)值相等 ， 即發(fā)行公債得到的收入要少于將來還本的數(shù)額 。 折價(jià)發(fā)行的前提條件是公債發(fā)行利率低于市場(chǎng)利率 。 在這種情況下 ， 只有折價(jià)發(fā)行以彌補(bǔ)投資者所造成的損失 ， 否則公債就難以發(fā)行 。 ? (3)溢價(jià)發(fā)行。 溢價(jià)發(fā)行是指公債發(fā)行價(jià)格高于公債票面價(jià)值，而償還本金時(shí)卻只需按票面價(jià)值支付，即發(fā)行公債得到的收入要高于將來還本的數(shù)額。溢價(jià)發(fā)行的前提條件是公債發(fā)行利率高于市場(chǎng)利率。投資者雖然用較高的價(jià)格購買面額較低的公債，但由于可以得到較一般投資項(xiàng)目更多的利息收入，則本金上的損失可以由利息的額外收入得到補(bǔ)償。 120 (三 )公債的調(diào)換 ? 公債的調(diào)換是指公債在尚未償付之前，政府用法令的形式對(duì)原來規(guī)定的公債發(fā)行條件 (如公債的利率、償還期限等 )加以改變的做法。公債調(diào)換一