【文章內(nèi)容簡介】 建。 政府便于監(jiān)督與管理，以政府機構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，有些合理的變更易于實現(xiàn)，代建收費可以相對較低 要新設(shè)機構(gòu)，且政府機構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。非贏利型機構(gòu)設(shè)計缺乏必要的競爭和激勵機制，一旦項目多、任務(wù)重、人員和技術(shù)力量支持困難時，機構(gòu)的管理效率將降低。
項目管理公司競爭代建模式 政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，核準(zhǔn)若干具較強經(jīng)濟技術(shù)實力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并能承擔(dān)投資風(fēng)險的項目管理公司參與項目代建競爭，由政府招標(biāo)選擇較好條件的公司承擔(dān)代建任務(wù) 引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)性，并可進一步降低工程造價和投資。 政府主管部門必須具較強專業(yè)技術(shù)能力，方可與專業(yè)公司進行代建談判，避免代建公司的索賠和追加。政府工作量較大，一些使用單位合理的變更通過行政審批手段難于實現(xiàn)。
從2020年起，北京作為試行代建制的先行地區(qū)，按照投資、建設(shè)、管理、使用相互分離和市場競爭、專業(yè)管理的原則，開始推行政府投資項目代建制。2020年5月，首先對北京回龍觀醫(yī)院病房樓項目進行了代建制試點。2020年，北京市發(fā)展改革委先后發(fā)布了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》和《北京市政府投資建設(shè)項目委托代建合同（示范文本）》。此后，按照“社會事業(yè)推廣、其他領(lǐng)域試行”的思路，對教育、衛(wèi)生、文化、體育、公檢法司、黨政工團、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保等多個領(lǐng)域的政府投資非經(jīng)營項目逐步推行代建管理。
北京市的代建制工作，以公開招標(biāo)選擇代建人為主要形式。如在奧運場館及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推行代建制，經(jīng)過公開招標(biāo)投標(biāo)，確定了奧運工程的代建單位，由具有項目綜合管理職能的專業(yè)化代建單位代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項目的建設(shè)。如北京建工集團、北京鵬森工程項目管理有限責(zé)任公司、中國建筑技術(shù)集團有限公司、中國航天建筑設(shè)計院分別成為中國科學(xué)技術(shù)館新館、奧林匹克森林公園網(wǎng)球場和曲棍球場、沙灘排球場、豐臺壘球場的代建單位。
在奧運工程代建制實施過程中，通過成立代建工程高層領(lǐng)導(dǎo)小組——08工程建設(shè)指揮部解決了多頭管理問題；將履約擔(dān)保形式多樣化以及較低的費率，保證了工程建設(shè)的順利進行；通過創(chuàng)新代建制稅務(wù)及審計辦法，解決了代建制工程項目的財務(wù)問題。
通過推行項目代建制，北京市政府有效地控制了奧運場館及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、工期和成本，提高了建設(shè)管理水平和投資效益，為代建制的進一步推廣應(yīng)用做出了良好示范。同時，推行項目代建制也提升了代建單位的競爭力，如北京建工集團，是最先啟動的奧運工程代建項目——中國科學(xué)技術(shù)館新館的代建單位，成為奧運工程實施代建制的開拓者，這使其積累了豐富的經(jīng)驗，提升了綜合實力，為開拓建筑領(lǐng)域前端業(yè)務(wù)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
然而，“社會公司”代建制也有其弊端：
1）代建公司屬于贏利性企業(yè)，除收取代建管理費外，還收取不同比例的提成。這樣一來，代建公司為賺取“提成”或追求利潤最大化，極有可能出現(xiàn)壓低投資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問題，既影響政府投資質(zhì)量和效益，又造成政府投資的流失或浪費。
2）代建公司屬于社會性機構(gòu)，不穩(wěn)定，一旦撤銷或改行，根本無法落實“質(zhì)量責(zé)任終身制”。另外，代建公司承接政府投資項目，透明度不高，難以避免“暗箱操作”等人為因素，極易產(chǎn)生腐敗問題，不利于反腐倡廉。
3）目前大多數(shù)地方的代建公司盡管數(shù)量不少，但發(fā)展很不平衡，絕大多數(shù)力量薄弱，局限性強，尚不具備真正從事大型工程項目管理的綜合實力。同時，在市場經(jīng)濟條件下，代建公司之間從自身利益出發(fā)必定出現(xiàn)盲目“搶飯吃”現(xiàn)象，導(dǎo)致不規(guī)范競爭行為愈演愈烈，給招標(biāo)投標(biāo)和日常工程管理造成被動影響。
在政府投資工程管理方式改革時，要嚴(yán)格區(qū)分政府投資工程與非政府投資工程，將政府投資工程進一步區(qū)分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩大類，實行不同管理方式。
（1）政府投資非經(jīng)營性項目管理
政府投資非經(jīng)營性項目是非贏利的、公益性的項目，這個性質(zhì)決定了政府投資非經(jīng)營性項目應(yīng)該集中由一個專業(yè)化的、非贏利的常設(shè)專門機構(gòu)，作為唯一的業(yè)主全權(quán)代表政府進行工程建設(shè)管理。在這方面，我們可借鑒國外政府投資工程的管理經(jīng)驗。國外對于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。例如：美國的密蘇里州，其政府投資工程主要由州運輸局和設(shè)計建設(shè)處負責(zé)管理。日本政府主管工程建設(shè)的部門為國土交通省。香港特區(qū)政府設(shè)立環(huán)境運輸及工務(wù)局主要負責(zé)非經(jīng)營性政府投資工程的管理。
參照香港模式，深圳成立了國內(nèi)第一個建筑工務(wù)署，統(tǒng)一管理政府投資項目，并實施40余項廉政制度。深圳建筑工務(wù)署在管理政府投資工程的幾年時間內(nèi)，沒出現(xiàn)一宗腐敗案件，被人譽為“破解了政府工程腐敗的世紀(jì)難題”。
為了克服“社會公司”代建制的弊端，按照投、建、管、用分離的指導(dǎo)思路，北京地區(qū)也應(yīng)設(shè)立類似于“建筑工務(wù)局”這樣的政府專門機構(gòu)，專司政府工程建設(shè)管理，對政府投資工程的實施全面負責(zé)，與計劃主管部門和財政主管部門分工合作。在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”，并充分爭借助社會中介機構(gòu)的力量。
“建筑工務(wù)局”編制數(shù)及屬性可由各級政府自行決定，可以作為事業(yè)單位，也可列入公務(wù)員序列。工務(wù)局是政府指定的完成政府工程的技術(shù)性組織，其人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)主要是工程技術(shù)管理人員，主要應(yīng)是工程概預(yù)算編制、招投標(biāo)管理安全控制、合同管理、設(shè)計施工技術(shù)管理人員。各級政府建立政府投資工程專門管理機構(gòu)后，相應(yīng)取消相關(guān)部門中設(shè)立的基建處室，結(jié)束千家萬戶搞基建的狀況。
“建筑工務(wù)局”由政府授權(quán)作為非經(jīng)營性政府投資項目責(zé)任人，代表政府行使業(yè)主職能，負責(zé)組織政府投資項目的建設(shè)實施，工程項目竣工驗收后，移交有關(guān)部門使用或管理。這種管理方式業(yè)主身份明確，它在投資上對政府負責(zé)，在使用功能上對使用方負責(zé)；投資、建設(shè)、管理、使用分開的體系，利于監(jiān)督，能夠有效地扼制腐敗行為的產(chǎn)生；同時，它解決了外行業(yè)主、分散管理、機構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題，體現(xiàn)了專業(yè)化的現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律要求。
在建立新機構(gòu)的時候，要特別注意研究建立有效激勵機制，強化對新管理機構(gòu)的內(nèi)、外部監(jiān)督，防止建筑工程權(quán)力集中容易產(chǎn)生的新的腐敗。“工務(wù)局”必須接受政府對于工程建設(shè)的統(tǒng)一管理，遵行現(xiàn)行建筑市場管理的法律法規(guī)，尤其是建設(shè)程序、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則、質(zhì)量安全管理法規(guī)及政府投資工程的專門規(guī)則。同時還要接受財政、建設(shè)、紀(jì)律檢查的審計監(jiān)督，調(diào)整完善政府投資工程建設(shè)實施過程的部門制衡及協(xié)調(diào)機制。
（2）政府投資經(jīng)營性項目管理
對經(jīng)營性政府投資工程如供水、供電、供暖、排污、機場、城市軌道、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公共企業(yè)，采用項目法人責(zé)任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司（含國有獨資公司）和股份有限公司，由項目法人充當(dāng)項目業(yè)主，自己擔(dān)負起項目法人在項目策劃、資金籌措、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還、資產(chǎn)保值增值，包括建設(shè)管理等方面的功能。項目法人不能由同時具有政府公務(wù)員身份的人員擔(dān)任或兼任。
對經(jīng)營性的政府投資工程，其公共支出的供給方式應(yīng)該實行以市場為主，政府資助為輔的原則。可采用 “融資設(shè)計建設(shè)經(jīng)營移交”一體化、政府授予私人企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)等投融資建設(shè)方式，擴大經(jīng)營性政府投資工程的規(guī)模，提高投資建設(shè)效益，更好地滿足社會公眾的需求。
經(jīng)營性建設(shè)項目宜由建設(shè)法人委托競爭性工程建設(shè)組織進行建設(shè)，同時，也不排除委托工務(wù)局進行建設(shè)管理經(jīng)營性建設(shè)項目。在工程的建設(shè)方式上，可以更多地選擇”代建制”的方式，即充分利用工程管理市場，委托造價咨詢公司、工程建設(shè)項目管理公司、建設(shè)監(jiān)理公司等社會專業(yè)化的工程管理組織承擔(dān)相關(guān)工作，最大可能地提高建設(shè)和管理水平，同時項目法人也可以委托工務(wù)局代為管理。
以北京城市軌道交通發(fā)展與軌道建設(shè)為例，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施重要組成部分的城市軌道交通行業(yè)，與其他行業(yè)一樣，其建設(shè)管理模式，隨著國家經(jīng)濟及基本建設(shè)模式的發(fā)展而發(fā)展。
1969年建成通車的北京地鐵一期工程及1984年建成的北京地鐵環(huán)線，其建設(shè)模式是20世紀(jì)70年代所廣泛采用的“建設(shè)指揮部制”。1989年，北京地鐵復(fù)八線動工，1999年9月28日建成通車。2020年以前，北京地鐵建設(shè)運營的特點是：國有獨資、政企不分；建設(shè)和運營合一，高度集中；執(zhí)行低票價政策，運營虧損政策補貼。
2020年初，北京市對地鐵建設(shè)與運營體制進行了改革，同時成立了“北京地鐵集團有限責(zé)任公司” ——負責(zé)北京地鐵規(guī)劃及建設(shè)資金籌措；“北京地鐵建設(shè)管理有限責(zé)任公司”——負責(zé)北京全部城市軌道交通線的建設(shè)；“北京地鐵運營有限責(zé)任公司”——負責(zé)建成后的城市軌道交通的運營管理。
2020年11月，為更加適用社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適用北京市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不斷發(fā)展的需要，北京城市軌道交通領(lǐng)域又進行了改革。原“北京地鐵集團有限責(zé)任公司”，轉(zhuǎn)制變更成“北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司”，其主要職責(zé)為：承擔(dān)包括城市軌道交通在內(nèi)的市重大基礎(chǔ)設(shè)施的融資還貸，并參與市重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。相應(yīng)地，“ 北京地鐵建設(shè)管理有限責(zé)任公司”變更為“北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司”，與基礎(chǔ)設(shè)施投資公司的關(guān)系為合同契約關(guān)系，具體負責(zé)軌道交通新建線路的初步設(shè)計、施工設(shè)計、施工隊伍、車輛設(shè)備的招標(biāo)、評標(biāo)和決標(biāo)；組織軌道交通新建線路的土建結(jié)構(gòu)、建筑裝修和設(shè)備安裝工程的實施；組織軌道交通新建線路的系統(tǒng)調(diào)試、開通、驗收直至交付運營。而“北京地鐵運營有限責(zé)任公司”則變更為“北京市地鐵運營有限公司”，根據(jù)與基礎(chǔ)設(shè)施投資公司所簽訂的委托運營協(xié)議及相關(guān)合同，具體負責(zé)對北京地鐵線路進行運營管理。基礎(chǔ)設(shè)施投資公司與“城鐵公司”、“八通公司”等新線項目公司的關(guān)系是：基礎(chǔ)設(shè)施投資公司作為市一級重大基礎(chǔ)設(shè)施投資平臺，為新線項目公司的主要股東，依股權(quán)對新線項目公司實施管理。
北京市的城市軌道建設(shè)，本質(zhì)上是由政府組建或指定具較強經(jīng)濟和技術(shù)實力的國有投資公司、國有建設(shè)公司或項目管理公司，對指定項目實行“代建”，按企業(yè)經(jīng)營管理。其優(yōu)勢是政府意愿可以較好地通過兩家國有企業(yè)——基礎(chǔ)設(shè)施投資公司、軌道交通建設(shè)管理有限公司來實現(xiàn)，投資公司、建設(shè)管理公司自然積極性高。然而這種模式具壟斷性，如政府把關(guān)不嚴(yán)，投資單位易與建設(shè)管理單位及運營單位串通，造成概算不科學(xué)，同時也會造成參見單位內(nèi)部管理效益降低，在項目較多的情況下，管理力度和水平會下降。另外，城市軌道建設(shè)涉及的主管委辦局多、審批手續(xù)多、涉及到的利益主體多、工程建設(shè)過程中的阻礙多，這些因素都會對軌道建設(shè)起制約作用。
為了落實“安全、質(zhì)量、工期、功能、成本”五統(tǒng)一，有必要設(shè)置相應(yīng)的政府監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。北京重大辦這一重點工程建設(shè)管理機構(gòu)的設(shè)置，正是體現(xiàn)了北京市政府對重點工程項目的高度重視和直接領(lǐng)導(dǎo)，強化了政府對公共事業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管責(zé)任。在我掛職實踐期間，重大辦在軌道建設(shè)過程中多次召開協(xié)調(diào)會專題研究軌道工程推進問題，發(fā)揮了強有力的行政能力和協(xié)調(diào)能力，很好地解決了拆遷、園林伐移、交通導(dǎo)改、管線改移、公交站場遷建、臨電報裝等涉及的各利益方矛盾等大量突出問題，及時協(xié)調(diào)解決影響工程建設(shè)的各類困難和問題，為工程建設(shè)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，保證了工程各階段目標(biāo)的按期順利完成。
3．三大理念體現(xiàn)在城市建設(shè)過程中
2020年1月，當(dāng)時的北京奧申委向國際奧委會遞交了北京《申辦報告》?！渡贽k報告》長達600頁，突出了“新北京，新奧運”的主題和“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”的理念。
幾年來，北京市政府將落實“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”三大理念與提升城市的規(guī)劃、發(fā)展、建