【文章內(nèi)容簡介】 江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢 , 經(jīng)改革開放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定。總的來看 , 這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟、社會和政治文明的發(fā)展和進步 , 對城市化進程的推進 , 都起到 了一定的促進作用。但不可否認 , 其中仍然存在一些問題 , 有 微觀操作中失當?shù)?, 也有宏觀政治體制局限的 , 等等。本文即 在全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基 礎上 , 分析歸納其起到的作用 , 并進而對中國未來的行政區(qū)劃 走向進行分析 , 提出一些改革的政策建議。1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。面的分析主要以此展開 , 括地市級、縣(市、區(qū)表1年以來縣級以上行政 區(qū)劃調(diào)整變更代表性年份狀況T Adjustment of division of administrative areas 年份 地區(qū) 地級市 市轄區(qū) 縣級市 縣 自治縣 特區(qū)1978831006500 1979831056500 1980831356501 1981731366200 1982731366300 1983461636600 1984461736610 1985382036510 19922920204510 *** *** 資料來源 :據(jù) 《浙江省區(qū)劃地名實用手冊》 [6]665676整理。2003年 資料據(jù)浙江省民政廳區(qū)劃地名處提供 “浙江省行政區(qū)劃統(tǒng)計表 20031231”。從上表可以看出 , 浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整 , 大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意 義 , 即該階段占主導地位的政區(qū)改革模式 , 但并非僅局限于該 時段。此前此后都仍有該類政區(qū)設置方式出現(xiàn)?；謴碗A段(19791982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設市 恢復和新設市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟建設上來之后 , 中心城市的作用開始受到重視 , 便被 首先恢復設市。這時的設市模式還是沿用過去的 “ 切塊設市” 的方式 , 即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下 , 依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分 離”、“ 城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)” 的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu) , 以縣的中心城鎮(zhèn) 或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風景名勝點、邊 境口岸等地及其近郊析置市 , 市縣并存 , 城鄉(xiāng)分置。簡言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改 革開放以前一直是中國的主要設市模式 [2]。上述 5市均為 市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài) , 市區(qū)范圍狹小 , 周圍為縣域政區(qū)。該階段新設市也是采用 “ 切塊設市” 的方式 , 如直到 1981年在 海門特區(qū)基礎上設立的椒江市 , 仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設 立的。另外 , 還恢復了一些過去被合并的縣 , 如從平陽劃出蒼 南 , 從遂昌劃出松陽等。(19831985 :撤銷地區(qū)建制 , 實行 市(地級市 領導縣(縣級市 體制中國的市領導縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽縣 , 開市領導縣體制之先河。中華人民共和國成立初期 , 市領導 縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從 1958年開始 , 實行市領導縣體 制的范圍迅速擴大 , 但 1960 難 , , 市領導縣陷入低 潮。, []51號文件發(fā)出了改革市 , 年末首先在江蘇省試點 ,。從此 , 市領導縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全面推行 [2]。浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過 實行 , 如杭州 ,1950年代后期以來 , 一直領導了蕭山、臨安、桐 廬、富陽、余杭、建德和淳安 7縣。但當時并不普遍 , 也未成為 一種主要模式 , 至 1980年除杭州市以外 , 也只有寧波市領導 了鎮(zhèn)海 1縣。以 1981年溫州地、市合并為先導 ,1983年 , 寧波 撤地管縣。尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設 區(qū) , 同時領導原地轄各縣 , 標志著市領導縣的體制成為一種主 要方式。1985年 , 金華、衢州撤地升級 , 浙江省 11個地、市中 已有 8個實行市領導縣體制。以后 ,1987年設立地級舟山市 , 1994設立地級臺州市 ,2000年麗水市升為地級市 , 徹底完成 了地級政區(qū)管理方式的變革。(19851992 :從 “切塊設市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設市、市領導縣體制實行的同時 , 中國的設市模式也開始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個縣的范圍改設為市 , 或幾個縣合并為一個市 , 或撤銷市外 圍的縣并入市。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普 遍采用。1984年的溫州增設龍灣區(qū)、寧波新設濱海區(qū) , 已經(jīng)具有 了 “ 整縣改市” 的含義 , 但不屬于典型的 “整縣改市”。以 1985年蘭溪、余姚撤縣設市為標志 ,1986年麗水、臨海、海寧 ,1987年瑞安、蕭山、江山 ,1988年慈溪、奉化、東陽、義烏 ,1989年諸 暨、黃巖 ,1990年龍泉 ,1991年平湖 ,1992年建德、上虞、永康 , 短短 8年時間 , 浙江省的縣級市從 3個增加到 20個(還有縣 級市升格為地級市 , 占數(shù)量最多時(25 的 80%。可見這一階 段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。(19922001 :都市區(qū)政府 直轄范圍擴大 , 撤縣(市 設區(qū) , 市轄區(qū)數(shù)量增多 , 市區(qū)范圍大 幅擴張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位 , 其行政地位 一般相當于縣。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機組成部054經(jīng)濟地理24卷 分 , 是中等以上城市下面一個不可缺少的管理層次。由于市轄 區(qū)是出于為市分擔城市管理服務的需要而設置的 , 它實質(zhì)上 具有市的行政分治區(qū)的地位 , 是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu) , 因此市轄 區(qū)在行使其職權(quán)上 , 不具有一般地方行政單位那樣的獨立 性 [2]。隨著浙江省經(jīng)濟、社會的發(fā)展和城市化的推進 , 城市發(fā)展 從外延的數(shù)量擴張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變 , 培育經(jīng)濟中心、培 育特大都市 , 成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。適應這一轉(zhuǎn)變 , 首 先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間 , 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā) 展。在這種背景下 , 最早是寧波 , 為建設 “東方大港” ,1985年 就率先撤銷鎮(zhèn)海縣 , 設立鎮(zhèn)海區(qū)。但成為主流的是在 1990年 代。1992年 , 溫州撤銷甌?？h , 設立甌海區(qū)。1994年 , 在新設 立地級臺州市時 , 直接撤銷椒江市、黃巖市 , 設立椒江區(qū)、黃巖 區(qū)、路橋區(qū)。2000年 , 金華撤銷金華縣 , 與原婺城區(qū)重新劃分 設立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。進入 21世紀 , 這種方式出現(xiàn)一個 高潮 ,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設立蕭山區(qū)、余杭區(qū) , 溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍 , 衢州撤銷衢 縣 , 與原柯城區(qū)重新劃分設立新的柯城區(qū)和衢江區(qū) , 紹興也將 部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。2002年 , 和寧波市鄞州區(qū)的設立。更在 200年底 市轄區(qū)的數(shù)量 已達 32個 , 較之 1978年(102倍有余。(2001:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行 政區(qū)劃調(diào)整 , 撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn) , 增設街道 , 擴大鎮(zhèn)域范圍 , 培育中心 鎮(zhèn) , 鄉(xiāng)數(shù)量顯著減少與上述改革同時 , 縣級以下政區(qū)的改革也 一直在進行之中 , 如政社分離 , 撤區(qū)(區(qū)公所、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn) , 以 及縣級市內(nèi)部設立街道辦事處等。應該說 , 隨著縣級以上政 區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定 , 縣級以下政區(qū)的改革將 成為今后一段時期行政區(qū)劃改革的重點。在縣級以下基層政 區(qū)的改革中 , 則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出 , 也最具特 色。2001年 10月 26日 , 浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政區(qū)劃調(diào)整工作意見》 , 標志浙江省行政區(qū)劃改革的重點正式 轉(zhuǎn)向縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。隨即全省有 52個縣(市、區(qū) 進行了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整。各地在縣(市 域城鎮(zhèn)體系規(guī)