【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 定規(guī)范型村的主要依據(jù)是國(guó)家民政部制定的村民自治示范村標(biāo)準(zhǔn)。自1990年國(guó)家民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開展村民自治活動(dòng)的通知》以后，在政府推動(dòng)和村民自我創(chuàng)造的雙重行為下，全國(guó)出現(xiàn)了一批規(guī)范型的村。這些村主要是各地的村民自治示范村，其數(shù)量不是太多。非規(guī)范型是指《村民委員會(huì)組織法》在形式上得以實(shí)行，但在實(shí)際上沒(méi)有得到有效貫徹執(zhí)行，村民自治的運(yùn)作沒(méi)有達(dá)到村民自治示范村的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的計(jì)劃目標(biāo)，到2000年，爭(zhēng)取使全國(guó)15％左右的村成為村民自治示范村，即達(dá)到村民自治運(yùn)作的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著，在現(xiàn)階段，盡管《村民委員會(huì)組織法》作為國(guó)家法律已在全國(guó)普遍實(shí)行，全國(guó)農(nóng)村都已建立了村民委員會(huì)，但是大多數(shù)村的村民自治尚未達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，處于非規(guī)范運(yùn)作狀態(tài)。這一類型的情況較為復(fù)雜，主要有以下兩種類型：一是行政化的村，這類村在形式上建立了村民委員會(huì)這一群眾性自治組織，但村的治理基本上沿襲著傳統(tǒng)的行政命令管理模式。在相當(dāng)一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度層面，人民公社時(shí)期遺留下來(lái)的行政化管理模式居主導(dǎo)地位。這類村估計(jì)占全國(guó)村莊總數(shù)的60％以上。行政化村的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系方面：一是鄉(xiāng)與村的關(guān)系。在行政化的村，鄉(xiāng)和村的關(guān)系依然沿襲著人民公社時(shí)期的公社與大隊(duì)間的命令－服從關(guān)系模式，村民委員會(huì)只是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，缺乏相對(duì)獨(dú)立性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的自治功能。二是村民委員會(huì)與村民群眾的關(guān)系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是村民群眾性自治組織，村民群眾是自治主體，村民委員會(huì)只是村民群眾行使自治權(quán)的組織載體。但在行政化的村，村民委員會(huì)主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，村民群眾難以通過(guò)村委會(huì)行使自治權(quán)，仍然居于傳統(tǒng)的政治被動(dòng)地位。二是失控村，在這一類的村，由國(guó)家法律制度認(rèn)可的村民委員會(huì)等正式基層組織不健全，或不能履行法律賦予的職責(zé)，村民自治處于放任狀態(tài)，甚至扭曲變形。根據(jù)80年代后期的一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查，當(dāng)時(shí)全國(guó)有15％～20％的村，基層領(lǐng)導(dǎo)軟弱渙散，不起作用，工作落后。1990年后，包括村民委員會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織癱瘓、半癱瘓狀況有所改變，但并不理想。據(jù)有關(guān)部門1994年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各省。市、自治區(qū)大都有3％～8％的村委會(huì)處于軟弱渙散甚至癱瘓狀態(tài)，廣西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，達(dá)到10％左右。農(nóng)村基層組織軟弱渙散和癱瘓的情況依然存在，嚴(yán)重地削弱了黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，已危及到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。此外，其他專家學(xué)者的研究和調(diào)查也都證實(shí)，真正按照《村民委員會(huì)組織法》要求實(shí)行村民自治的農(nóng)村只占一少部分，大概介于10－20之間，一般不會(huì)超過(guò)25?？傊覈?guó)農(nóng)村的村民自治目前仍然處在一個(gè)從不規(guī)范走向規(guī)范的時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程中還存在很多的困難和問(wèn)題。二、當(dāng)前村民自治中存在的困難和問(wèn)題由上可知，從村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，只有很少一部分農(nóng)村從形式到內(nèi)容都達(dá)到了《村民委員會(huì)組織法》的要求，絕大部分都是僅僅具有了一種形式，建立了村民委員會(huì)，但是村民自治并沒(méi)有真正地發(fā)生。那么在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的村民自治中究竟是哪些困難和問(wèn)題羈絆著村民自治的實(shí)現(xiàn)呢？我認(rèn)為以下幾個(gè)方面是困擾當(dāng)前我國(guó)村民自治的難點(diǎn)問(wèn)題，它們也將會(huì)在今后繼續(xù)影響我國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展深化。1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題盡管對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》作了專門的明確規(guī)定，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但在村民自治的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系很難達(dá)到這種理想的狀態(tài)，在很多地方二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在表面上不干預(yù)村內(nèi)的事務(wù)，可是仍然對(duì)村干部發(fā)號(hào)施令，甚至在村民自治已經(jīng)推行了10余年的時(shí)候，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居然用紅頭文件任免村委會(huì)的干部，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于村民自己推選的村委會(huì)候選人動(dòng)用警力。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此，就連村干部也認(rèn)為“指導(dǎo)”就是“領(lǐng)導(dǎo)”，沒(méi)有太大區(qū)別。這其中最主要的原因還在于村民自治是一種全新的制度安排，在從來(lái)沒(méi)有自治基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村，人們并沒(méi)有真正理解它的精神實(shí)質(zhì)。新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)村一直實(shí)行行政控制的制度，尤其是人民公社時(shí)期對(duì)村一級(jí)的控制更加嚴(yán)密，在公社和大隊(duì)之間是一種非常強(qiáng)的行政關(guān)系。而村民自治作為人民公社解體的替代制度，卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農(nóng)民很難適應(yīng)這種變化，真正領(lǐng)會(huì)村民自治所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的精神實(shí)質(zhì)。其次，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)略，使文化水平相對(duì)不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效地把握。如對(duì)于“指導(dǎo)”關(guān)系，由于漢語(yǔ)本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說(shuō)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民了，可能漢語(yǔ)專家也會(huì)犯難。2．村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題在村民自治的實(shí)踐中，村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系是一個(gè)更為難以把握的問(wèn)題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)此的規(guī)定是：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！笨墒鞘裁词恰鞍l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)疑是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來(lái)。可是在村一級(jí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農(nóng)村黨支部書記就認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨支部書記還是村里的一把手，村委會(huì)主任應(yīng)該聽黨支部書記的。甚至在一次調(diào)查中，天津市某郊縣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村的黨支部書記竟說(shuō)，村民委員會(huì)是村黨支部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。我國(guó)農(nóng)村很多地方的農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行黨支部“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來(lái)，大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家，甚至村支書幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作，有的甚至連財(cái)務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來(lái)。這些情況都造成了村委會(huì)與村黨支部關(guān)系緊張，職責(zé)不清。如審批房基地這類問(wèn)題，黨支部認(rèn)為，珍惜土地是國(guó)策，該由他們管；村委會(huì)則認(rèn)為，建房屬村鎮(zhèn)規(guī)劃，是村委會(huì)的職責(zé)范圍，黨支部不應(yīng)干涉。農(nóng)村基層黨組織和村民委員會(huì)之間的權(quán)限如何明確劃分，才能既保證村民自治權(quán)得到實(shí)現(xiàn)、又能保證在農(nóng)村堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是村民自治中必須要解決好的一個(gè)問(wèn)題，否則它會(huì)一直困擾村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。3．村委會(huì)自治職能與其它職能的關(guān)系問(wèn)題村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，其主要職能應(yīng)該是自治職能，即村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。當(dāng)然，由于它還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù)，因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運(yùn)行中，村民委員會(huì)的自治職能卻讓位于行政職能和經(jīng)濟(jì)職能，使村民委員會(huì)的自治職能發(fā)生了異化。不少地方的村民委員會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作，而沒(méi)有精力去履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務(wù)之外，還有一些村民委員會(huì)把自己的主要精力用于直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展本村的經(jīng)濟(jì)、管理村集體的資產(chǎn)是村民委員會(huì)的職責(zé)，也是村民委員會(huì)自治職能的組成部分，但是村民委員會(huì)直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則是重犯了類似于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政企不分”、“政府辦經(jīng)濟(jì)”的錯(cuò)誤。盡管村民委員會(huì)不是政府，但它是一個(gè)自治組織而不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，其主要職能是管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)際上主要是如何籌錢、如何花錢辦事，而不應(yīng)是如何掙錢。明確村民委員會(huì)的主要職能，理順村民委員會(huì)自治職能與其它職能之間的關(guān)系，也是村民委員會(huì)今后發(fā)展中要解決的一個(gè)問(wèn)題。4．自治權(quán)的異化問(wèn)題根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的精神，村民自治的自治權(quán)應(yīng)該是由全體村民行使、為全體村民服務(wù)的。村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。也就是說(shuō)，村民自治應(yīng)是“村民”的自治而不應(yīng)是“村民委員會(huì)”的自治。但是在實(shí)際運(yùn)行中，由于村民委員會(huì)是村民行使自治權(quán)的自治組織，這就使得行使自治權(quán)的主體卻往往演變成了村民委員會(huì)，而村民委員會(huì)的權(quán)力又往往集中于村委會(huì)主任一人手中，“村民的自治”實(shí)際上異化成了“村委會(huì)主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委會(huì)的權(quán)力，便為所欲為、為非作歹，不僅肆意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵吞集體資產(chǎn),而且還橫行鄉(xiāng)里、欺男霸女，成了為害村民的“村霸”。村霸的產(chǎn)生絕對(duì)不是村民自治的初衷，那么村民自治為什么會(huì)產(chǎn)生出村霸來(lái)呢？我認(rèn)為目前的《村民委員會(huì)組織法》在這個(gè)問(wèn)題上至少存在著兩個(gè)缺陷：一是對(duì)村民委員會(huì)成員的資格問(wèn)題沒(méi)有做出嚴(yán)格規(guī)定，二是對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督和制約缺乏嚴(yán)格規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十二條規(guī)定，選舉村民委員會(huì)時(shí)，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。普遍而平等的選舉權(quán)，是社會(huì)主義民主的特色和優(yōu)越性；但是對(duì)于被選舉權(quán)，也就是候選人的資格問(wèn)題，如果沒(méi)有相對(duì)嚴(yán)格的要求，恐怕社會(huì)主義民主是沒(méi)有辦法保證的。因?yàn)檎賳T也好，自治組織的負(fù)責(zé)人也好，他們要行使的都是公共權(quán)力而不是個(gè)人權(quán)力，而行使公共權(quán)力的人則必須要有個(gè)人品行的保證的，他們?cè)趥€(gè)人品行方面應(yīng)該優(yōu)于其他人、或者至少不能低于平均水準(zhǔn)。發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于候選人資格通行的做法是，在法律上對(duì)候選人的財(cái)產(chǎn)狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求，而在實(shí)際選舉過(guò)程中，由于選民的相對(duì)成熟，個(gè)人品行不好的人作為候選人是很難被選民所接受的，因而實(shí)際也形成了對(duì)候選人資格的另外一重限制。而在我國(guó)目前農(nóng)民政治素質(zhì)普遍不高的情況下，如果法律上再?zèng)]有對(duì)候選人資格的相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定，就很難保證不選舉出一些村霸來(lái)當(dāng)村委會(huì)的干部。到目前為止，我國(guó)只有為數(shù)不多的省市對(duì)于村民委員會(huì)侯選人的資格作出了相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定。福建省在全國(guó)較早地對(duì)村委會(huì)候選人資格作出了較為嚴(yán)格和具體的規(guī)定，1988年它在村委會(huì)換屆選舉時(shí)限定了七種人不得成為候選人：選舉前三年內(nèi)本人或直系親屬違反計(jì)劃生育正在處理期限的；村主要干部、計(jì)劃生育專職干部在任期內(nèi)沒(méi)有完成計(jì)劃生育任務(wù)的；選舉前三年內(nèi)有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題已結(jié)案的；因經(jīng)濟(jì)或其他問(wèn)題正在立案審查的；部門確定的幫教對(duì)象或治安重點(diǎn)人員；長(zhǎng)期外出不能回村擔(dān)任工作的；選舉前三年內(nèi)受勞教以上（包括免于訴訟）處分的等。1999年在正式的《村民委員會(huì)組織法》頒布后，廣東省也首次對(duì)于村民委員會(huì)成員的資格問(wèn)題做出了嚴(yán)格規(guī)定，因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或其它問(wèn)題受黨紀(jì)政紀(jì)處分不滿兩年，或正被紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?，不宜提名為候選人，更不能進(jìn)入村委會(huì)。盡管這些規(guī)定還是過(guò)于寬松、或是還有不合理之處，但是畢竟是有意識(shí)地邁出了第一步，這在這個(gè)問(wèn)題上是一個(gè)可喜的開端。關(guān)于對(duì)村委會(huì)成員的監(jiān)督問(wèn)題，《村民委員會(huì)組織法》把它主要訴諸于村民，主要通過(guò)村務(wù)公開以及村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)成員的罷免權(quán)。這確實(shí)是村民自治的內(nèi)涵以及民主的當(dāng)然要求，但是在我國(guó)農(nóng)民目前政治上還不很成熟的情況下，把對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督主要交給村民恐怕是要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)的。并且，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督，從程序上講也存在著一定的問(wèn)題，因?yàn)椴徽撌谴迕裎瘑T會(huì)向村民會(huì)議報(bào)告工作也好，還是罷免村委會(huì)成員也好，村民會(huì)議都是由村民委員會(huì)來(lái)召集的，這就增加了村民監(jiān)督村民委員會(huì)的難度。三、村民自治的成就和意義村民自治在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)施，無(wú)疑具有不可估量的歷史意義，正如張厚安教授和辛秋水教授所共同評(píng)價(jià)的那樣：村民自治在中國(guó)的意義，無(wú)論人們?cè)鯓痈吖酪膊粸檫^(guò)?；仡櫞迕褡灾?0余年的實(shí)踐歷程，我認(rèn)為村民自治的成就和意義可以表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，村民自治制度改變了數(shù)千年來(lái)農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運(yùn)作的方向由過(guò)去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級(jí)任命，而是要經(jīng)過(guò)村民的選舉產(chǎn)生；并且更重要的是，村干部是要對(duì)下向村民負(fù)責(zé)，而不再是對(duì)上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說(shuō)，村一級(jí)的政治精英的政治權(quán)威不能再依靠自上而下的強(qiáng)制性的政府命令，而是必須要依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在中國(guó)的基層社區(qū)制度中是一個(gè)亙古未見的根本性的變革，因而具有劃時(shí)代的重大意義。第二，村民自治的實(shí)踐，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)和掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，并且明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序，不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動(dòng)者的角色推向了政治的主動(dòng)者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹?