【文章內(nèi)容簡介】 內(nèi)部管理不善使得危機爆發(fā)的“火藥庫”不斷增大，外部環(huán)境某一方面的突然變化，則成為危機爆發(fā)的直接導火索。此時，危機具有內(nèi)外雙生型危機的性質(zhì)。（二）按公共安全危機發(fā)生的層次分類按照公共安全危機發(fā)生的層次劃分，公共安全危機可分為全球危機、國際危機、國家危機、地區(qū)危機、組織危機等。（三）按公共安全危機中的不同利益主體分類在危機情境中，當所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時，就屬于一致性危機；當各相關(guān)的利益主體具有不同的要求時，或者說存在著兩個或兩個以上不同要求的利益主體時，就屬于沖突性危機。一致性危機較為典型的例子是自然災害，沖突性危機的例子如軍事沖突。當然，在一致性危機和沖突性危機之間并不具有不可逾越的界限，由于看問題的角度不同，同一危機可能具有不同的分類。如面對洪水侵害，受災區(qū)的群眾共同的愿望是抗洪救災，洪災顯然具有典型的一致性危機的性質(zhì)；但為減少洪災損失，面對瀉洪地點的抉擇時，瀉洪地區(qū)和其他地區(qū)又具有一定的沖突，洪災又具有沖突性危機的特征。（四）按公共安全危機發(fā)展的速度分類 1．龍卷風型危機這種危機來得快、去得也快，比較典型的是一些劫機或者劫持人質(zhì)危機。1977年在摩加迪沙機場的劫機事件是這類危機的典型，此后世界各國領(lǐng)導人普遍認為，采用突擊隊攻擊的辦法解決劫機事件，使劫機事件成為龍卷風型危機是最好的選擇。因為公眾一般認為面對這類事件，行動失敗也比不采取行動好。此外，空難等事故也屬于龍卷風型危機，事故突然發(fā)生后很快又會平息，不會給社會帶來長久的影響。2．腹瀉型危機危機逐漸發(fā)展醞釀，但爆發(fā)后很快結(jié)束。這種危機的典型案例是美國得克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教派邪教危機。該教派在此之前已經(jīng)存在很長時間，逐漸走向非法教派，在與FBI發(fā)生對峙和對抗后大多數(shù)教徒葬身火海，危機迅速結(jié)束。3．長投影型危機危機突然爆發(fā)，其后續(xù)影響深遠，長時間不能平息。荷蘭的羅森塔爾認為形成長投影型危機有兩種原因：一是未能充分理解危機原因。如1965年美國洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，事件雖然很快平息，但是騷亂后人們意識到危機的真正原因是種族問題，而解決這一問題是極其困難的，果然到1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生**。二是危機處理失當，使一個小危機產(chǎn)生深遠影響。例如2001年2月9日，美國核潛艇撞沉了日本漁業(yè)實習船“愛媛號”，當時的日本首相森喜朗聞訊后卻仍在打高爾夫球，對危機置若罔聞，此事被媒體曝光后，成為促使森喜朗下臺的原因之一。4．文火型危機這類危機開始緩慢，逐漸升級，甚至沒有爆發(fā)的過程，但是結(jié)束也很緩慢。比較典型的文火型危機是越南戰(zhàn)爭。由于“崇高”目標的吸引，同時對戰(zhàn)爭困難估計不足，美國逐漸卷入越南戰(zhàn)爭。隨著真正的代價逐漸增大，美國決策者騎虎難下，只能繼續(xù)向越南增兵，企圖贏得戰(zhàn)爭。等到認識到?jīng)Q策的失誤時，美國決策者開始從越南抽身，但是這個過程在心理上、政治上都是十分困難的，因此撤軍也拖了很久才完成。（五）我國政府對突發(fā)公共事件的類型劃分突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的規(guī)定，主要突發(fā)公共事件可劃分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類：一是自然災害。主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質(zhì)災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。二是事故災難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。思考題：1．公共安全危機的概念、突發(fā)公共事件的概念。2．公共安全危機的基本特征有哪些？ 3．公共安全危機分哪幾類？ 4．突發(fā)公共事件可分哪幾類？5．公共安全危機與突發(fā)事件、緊急狀態(tài)的區(qū)別與聯(lián)系是什么？ 6．如何避免公共安全危機產(chǎn)生連帶效應？第三章 公共安全危機管理中的政府責任（一）教學目的及要求：使學生了解和掌握政府在公共安全危機管理中應承擔的政治、道德、社會和法律責任（二）重點和難點： 我國政府在公共安全危機管理中應承擔的政治、道德、社會和法律責任（三）教學方法及課時安排：課堂講授；2學時（四）主要參考書：郭太生主編，《事故對策學》，中國人民公安大學２００２年版。郭太生主編：《治安災害事故社會防范研究》，中國人民公安大學出版社2005年版；《災難性事故與事件處置》，中國人民公安大學出版社２００６年版。（五）課程主要內(nèi)容：在我國，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、政治體制改革的滯后性以及道德文化體系的失穩(wěn)，各種天災人禍不斷，已進入了一個危機頻發(fā)期。各種公共安全危機事件嚴重的危害了社會公共安全，損害到公共利益，政府作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權(quán)力的行使者，在公共安全危機管理中必須承擔起應有的責任。以責任制約政府，以責任制約權(quán)力，塑造一個講信用、值得信賴并對自己的各種行政行為或制度設(shè)計負責的政府是各國公共安全危機管理的經(jīng)驗總結(jié)。第一節(jié)政府責任概述“政府責任”，是一種責任形式，它以“人民主權(quán)”作為其政治信念，以“法治”治理政務，推崇“負責任的政府”。作為責任主體，政府對自己的各種行為或制度設(shè)計承擔相應的責任形式。一、政府職能理論“政府” 一詞有狹義和廣義兩層含義。廣義的政府泛指各類國家權(quán)力機構(gòu)，包括一切依法享有制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應用法律的公共權(quán)力的機構(gòu)，即我們通常所謂的立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)。而狹義的“政府”即指其中的國家行政機構(gòu)。職能是指組織或者個人具有的職責和功能。所謂政府職能就是指政府作為社會中最大的公共組織在維持社會穩(wěn)定、保護社會公平、促進社會發(fā)展諸方面所應該擔負的職責和能夠發(fā)揮的功能。政府職責是指政府這種特殊組織所應肩負的責任，比如價值導向責任、安全保衛(wèi)責任、維持秩序責任。政府功能是指政府將其所肩負的社會寄托的責任付諸行動時對社會產(chǎn)生的作用，比如政治統(tǒng)治功能、經(jīng)濟管理功能、社會協(xié)調(diào)功能。前者是后者的前提，決定后者的特征；后者是前者的表現(xiàn)，是責任性付諸行動的結(jié)果。兩者合成一體就構(gòu)成了政府職能的內(nèi)涵。政①府職能在實踐中被規(guī)定的合理程度反映了政府行為的合法性（legitimacy）水平。職能規(guī)定得合理，合法性就高，政府效能也會提高；反之，職能規(guī)定得不合理，合法性就低，政府執(zhí)行政策時就會遇到社會不合作或者抵抗帶來的阻力。政府職能理論認為，政府對危機事件進行管理，以保護公民的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責任，屬于政府的基本職能。②二、政府責任的基本價值與主要內(nèi)容一般來說，責任在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與某個特定的職 位或機構(gòu)相聯(lián)系的職責。在我國，政府責任應是指政府及其行政人員積極有效地回應社會需求，維護社會秩序和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，并對政府及其行政人員的失職行為和不作為行為承擔相應的責任。其含義包括:一是政府對公民的責任。政府的責任首先表現(xiàn)為對國家權(quán)力主體的公民或代議機構(gòu)的責任。從根本上說，政府的一切行為，都必須符合公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。這種責任實質(zhì)上履行的是“公仆的責任”。二是政府在不履行其職責或沒有很好的履行職責，而損害人民群眾的根本利益時所承擔的否定性后果。三是政府及其組成人員必須對他們的行政行為做出合理的解釋。三、政府責任的主要形式（一）政治責任。所謂政治責任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責和沒有履行好職責時應承擔的政治后果。民主政治與傳統(tǒng)政治的最大區(qū)別之一在于政府要承擔政治責任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官員的行為必須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建立在被統(tǒng)治者認同的基礎(chǔ)之上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在。（二）道德責任。道德責任是指政府及其公務員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務帶理時必須承擔的道德意義上的責任。所謂道德意義上的責任，也就是指雖然政府及其公務員不違法也不違憲，但如果行為明顯與社會善良風俗有悖，就應承擔的道德責任。行政機關(guān)及其官員的行為若不能適合人民及社會所要求的道德標準和規(guī)范，將會失去其統(tǒng)治的正當性，因此，即使在君主專制時期，皆對行政的道德規(guī)范有明確要求。在民主社會，作為公務人員，不僅應嫻熟于政策執(zhí)行技巧，更應有高尚的行政道德。（三）法律責任。在民主政體下，政府作為為公共利益服務，為人民利益服務的法人，具有權(quán)力能力和行為能力，是法律關(guān)系上權(quán)利義務的主體。當政府機關(guān)行為侵害人民權(quán)利時，人民有權(quán)起訴，司法機關(guān)有權(quán)通過司法程序處理，并對由此產(chǎn)生的損害予以相應的補償，同時應追究政府的違法責任，這已成為責任政府不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)和制度。（四）社會責任?！翱冃А钡葐栴}的充分暴露，政府履行社會責任被提到應有的位置。因此，政府責任的核心價值發(fā)生了改變，即更加強調(diào)政府對社會的服務及促進社會公平等方面的社會責任。因為，政府是社會公共權(quán)力的行使者，有著特殊的角色地位；社會良性運行，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進社會有序互動，是政府應盡之責。相應的,政府在公共安全危機管理中也負有政治責任、社會責任、道德責任以及法律責任。第二節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）政治責任政治責任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責和沒有履行好職責時應承擔的政治后果。政府政治責任的承擔是基于其取得政治合法性，從而樹立政府權(quán)威、維護政權(quán)穩(wěn)定的需要。一、轉(zhuǎn)型期強調(diào)政府在公共安全危機管理中政治責任的重要意義在當今社會，政府在公共危機管理中的責任首先是一種政治責任。由于現(xiàn)代社會危機頻發(fā)，并且破壞力巨大，因此公共危機管理往往成為社會輿論關(guān)注的焦點，政府往往要承擔巨大的政治風險。公共危機管理是否成功，已經(jīng)對政府的公共管理能力形成巨大挑戰(zhàn)，公共危機管理失敗，會直接影響到人們對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的懷疑和對政府公共管理能力的認同，也就是說，會直接影響政府的合法性。首先，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責任有利于維護社會政治穩(wěn)定。公共安全危機管理中政府的應急處置工作與社會穩(wěn)定的關(guān)系也具有兩面性。在公共安全危機事件發(fā)生后，如果由于政府的應急處置工作不力而造成群眾生命、財產(chǎn)的損害范圍擴大，則其效果往往具有很強的擴展性。例如，媒體曝光、群眾上訪、沖擊政府機關(guān)，甚至可能裂變?yōu)閷ι鐣a(chǎn)生劇烈震蕩和破壞性的局部騷亂和**事件，成為影響社會穩(wěn)定的催化劑。另一方面，如果政府采取及時、有效的應急處置措施，則能夠起到安定民心、振奮精神、鼓舞士氣、提高政府的凝聚能力，從而達到有利于社會穩(wěn)定的作用。從此意義上說，有效地應對公共安全危機事件是安國利民的大事。其次，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責任有利于樹立政府權(quán)威，維護政府公信力。對公共安全危機事件的有效管理，是對政府工作能力和公信力的一個嚴峻考驗。如果政府對公共安全危機事件的預警機制差，應急準備不足，應急反應組織機制不健全、決策失誤，甚至基于政績方面的考慮而報喜不報憂，在公共安全危機事件發(fā)生后，本著“內(nèi)部處理”、“大事化小”的原則，進行隱瞞、謊報，不積極、妥善地開展應急處置和善后工作，從而導致國家和個體的生命財產(chǎn)遭受不應有的損失，這樣不僅會降低政府在國內(nèi)社會的公信度和政治信譽，也會降低政府在國際社會上的形象和普遍支持力，甚至會被國外少數(shù)媒體或敵對分子大肆渲染，以達到詆毀國家形象的目的。二、我國政府在公共安全危機管理中所負有的主要政治責任政治責任的內(nèi)容有兩個層面。其一，政府要制定符合民意的決策。在民主政治下，政府的決策必須合理，必須代表人民的意志和利益。盡管決策過程會有不同意見、利益和要求的影響，但政府作為決策的負責人和最終決定者，有責任通過綜合協(xié)調(diào)和平衡，最終做出明智的決斷。如果決策失誤或違背民意，雖不一定受法律追究，但要承擔政治責任。其二，政府要負責決策得到有效的貫徹執(zhí)行。政府官員并不一定直接去執(zhí)行每一項決策，也不可能全部知曉其下屬的具體行為，但他有責任拿出有效措施，推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策得到很好的貫徹。如果政府官員對其所管轄的部門用人不當、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔政治責任。目前一般認為我國政府在公共安全危機管理中的政治責任主要應包括:（一）保持社會穩(wěn)定恢復正常秩序的責任。在公共危機得到基本遏制的情況下，政府的主要責任就是盡快恢復正常秩序。（二）采取應急措施控制危機發(fā)生和蔓延的責任。應急措施是非常規(guī)措施，不可能按照現(xiàn)行的行政組織體制和程序以及形式發(fā)布指令。應急措施的產(chǎn)生機制主要有二，一是針對常見的各類危機進行研究，提出有針對性的危機處理預案，防范于未然，二是在危機剛剛發(fā)生時，在反應敏捷的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，提出有針對性的緊急決策，并且迅速部署和傳達，控制危機的蔓延。如果平時沒有對各類危機的應急措施（即危機管理預案），在危機發(fā)生后又沒有有效的應急措施的決策機制和能力，而且，缺乏應急措施傳達和貫徹的通道，應急措施就會落空，僅靠采取常規(guī)措施就無法控制危機的發(fā)生和蔓延。（三）對公共安全危機事件的后果所負的政治責任。具體來說某級政府因在公共安全危機事件管理中嚴重失職，導致特別重大公共安全事件的發(fā)生，給國家、集體、人民群眾的生命財產(chǎn)造成巨大損失時應承擔集體引咎辭職的責任。公務人員在突發(fā)性公共危機事件中失職也應承擔相應的政治責任。世界許多國家或地區(qū)有成文或不成文的“高官問責制”，而這種責任一般歸入政治責任，即具有領(lǐng)導職務的政府官員，即使在突發(fā)性公共危機事件中對造成的損失沒有直接責任，也要承擔間接的政治責任，如引咎辭職、調(diào)離現(xiàn)職。應該提到的是“引咎辭職”不是強制性的，嚴格的制度盡可以追究官員的責任，卻不能強制公務員主動請辭。當然，對于那些有咎不辭的官員，則完全可以啟動不信任、罷免和彈劾程序，責令其辭職。引咎辭職含有的非強制與主動性，是要求官員對認為自己應該對某些事故負責作出的自覺表態(tài)。我國的政府公務員是由人民代表選舉產(chǎn)生的，因此應對人民負責，“引咎辭職”理應成為我國政治生活中官員自責的一種慣例。在公共安全危機管理中履行政治責任，要作到以下幾點：第一，必須建立和完善政府與公眾的對話、溝通機制，給予社會知情權(quán)。一旦發(fā)生重大的突發(fā)事件或出現(xiàn)棘手的社會難題，我們的各級政府部門及行