【文章內(nèi)容簡介】 的綱領性意見，其中以周小川等人的《企業(yè)社會保障職能獨立化》和《社會保障：經(jīng)濟分析和體制建議》為主的兩大研究報告得到了中央政府的肯定認同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發(fā)表了兩大研究報告：《中國養(yǎng)老保險制度》和《中國如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國：老年保障》一書中提出了建立“三支柱”養(yǎng)老保險體系的建議。19971999 年中國社會科學院與德國阿登納基金會合作完成了“中國社會保險制度研究”課題，對我國養(yǎng)老保險制度改革提出了政策建議。2000年，國務院發(fā)展研究中心在“中國發(fā)展論壇”上提交的“分離體制轉(zhuǎn)軌成本，建立可持續(xù)發(fā)展制度”的報告中針對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題，提出了進一步改革的思路。20002001 年，原勞動和社會保障部社保所、法制所完成了“中國養(yǎng)老保險基金測算與管理”的大型課題，其中對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題提出了改革建議。從理論研究方面來說，20 世紀 90 年代以來，我國學術界對社會養(yǎng)老保險的研究開始初見成果，主要有：鄭功成的《中國社會保障 30 年》立足改革開放 30 年理論與實踐中的一系列重點、熱點、難點問題進行理論分析和學術探討，具有較強的思想性、學術性、針對性和現(xiàn)實性。韓大偉等人合著的《養(yǎng)老金體制國際比較、改革思路、發(fā)展對策》一書中較全面地介紹了國外養(yǎng)老保險制度的運行；宋曉梧教授的《中國社會保障體制改革與發(fā)展報告》中對美國、日本、加拿大、德國、中國香港等國家和地區(qū)的養(yǎng)老保險制度進行了考察；鄧炳文教授的《當代社會保障制度研究叢書》一書對英、美、法等國家和地區(qū)的社會保障制度進行了詳細介紹。關于“統(tǒng)賬結(jié)合”社會養(yǎng)老保險制度的收支平衡問題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會養(yǎng)老保險的平衡問題》和《論社會養(yǎng)老保險基金的管理與收支平衡》。論文對“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會養(yǎng)老保險制度的資金平衡關系作了詳細分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統(tǒng)賬”制度收支平衡的關系；關于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管職能》一文，他們認為由于市場失靈的存在，必須有政府對養(yǎng)老基金進行監(jiān)管，提出政府要設計合理的監(jiān)管制度，合理界定政府監(jiān)管機構對養(yǎng)老基金的監(jiān)管權限，這對我國養(yǎng)老保險制度健康有序的發(fā)展具有十分重要的意義。從我國實踐來看，對于養(yǎng)老保險制度改革和模式選擇的爭論，從來沒有停止過，雖然取得一些共識，但仍有很多問題需要進一步研究和探討。如何選擇一個適當?shù)酿B(yǎng)老保險制度，如何構造一個高效率的管理體制，以及如何對養(yǎng)老金進行有效的投資運營等，已成為我國面臨的突出問題。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分。養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要險種越來越受到各級政府的關注。人人“老有所養(yǎng)”是我國國家發(fā)展的重要民生目標。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區(qū)社會保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設的。我國的養(yǎng)老保險制度在經(jīng)歷了20 多年的改革后進入了全面建設時期，人人“老有所養(yǎng)”成為我國國家發(fā)展的重要民生目標，并載入了黨的十七大報告。社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關系到國民經(jīng)濟的發(fā)展，對構建和諧社會具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。養(yǎng)老保險作為社會保險的重要組成部分，不僅涉及人數(shù)眾多、基金規(guī)模龐大，且制度安排和資金積累的時間周期長，對國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的影響舉足輕重。社會養(yǎng)老保險制度與國家政體、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構、法制環(huán)境及文化背景等密切相關，是一個與政治和經(jīng)濟都緊密相連的復雜系統(tǒng)，因此，世界各國理論界和學術界對其制度建設與發(fā)展、制度改革與創(chuàng)新十分重視。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關系到國民經(jīng)濟發(fā)展，如何能在保持國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的同時，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險制度是一項“關乎國運，惠及子孫”的重要國策。因此對我國養(yǎng)老保險制度的變遷及其創(chuàng)新研究對和諧社會的構建以及對我國繼續(xù)探索構建具有中國特色的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度都具有重要的意義。研究內(nèi)容社會養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要的組成部分，是當今世界普遍實行的一種社會保障制度，具有以下主要特點：，凡符合法律要求的企業(yè)和個人強制實施參加；；，由國家、企業(yè)和個人按不同比例共同承擔；；，實行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。只有同時具備這五個特點，才能構成完備的國家養(yǎng)老保險制度體系。本文從我國的基本國情出發(fā)，充分考慮了我國所處的人口環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、文化環(huán)境及社會發(fā)展等諸多因素；立足于國家、社會急劇變革的關鍵時期，養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以我國養(yǎng)老保險制度的基本理論和國家政策為指導原則，在回顧我國養(yǎng)老保險制度改革進程的基礎上，重點探討經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型下的我國養(yǎng)老保險制度，評估改革的得失，提出一些觀點及其與之相應的政策建議，繼續(xù)探索構建可持續(xù)發(fā)展的中國養(yǎng)老保險制度。二、我國養(yǎng)老保險制度的改革一個普遍適用的完美的養(yǎng)老保險制度是不存在的。每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險制度模式也不盡相同。由于社會養(yǎng)老保險制度和經(jīng)濟發(fā)展之間相互影響，隨著一個國家的經(jīng)濟、人口結(jié)構和政治情況的變化，養(yǎng)老保險制度也需要與時俱進，進行改革。新中國社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國的社會經(jīng)濟及其發(fā)展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國勞動保險條例》正式頒布實施，標志著我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度在全國第一次創(chuàng)建。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體實踐方面來看，改革開放以來，我國社會政治、經(jīng)濟發(fā)展等各個層面發(fā)生的急劇變化。在短短二十多年間，從經(jīng)濟體制的變革而言，我國經(jīng)歷了三個階段：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、國有企業(yè)改革以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最終確立社會主義市場經(jīng)濟體制。同時，政治體制改革也逐步展開，整個中國社會不論是鄉(xiāng)村還是城市，都經(jīng)歷了全面而深刻的變革。我國養(yǎng)老保險制度的真正發(fā)展從20世紀80年代中后期開始，到目前已有近30年。這期間經(jīng)歷了我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度模式的創(chuàng)建、社會統(tǒng)籌的初步改革和統(tǒng)賬結(jié)合的完善，不同的經(jīng)濟體制下的社會養(yǎng)老保險制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實施的是與社會主義計劃經(jīng)濟相適應的“國家/企業(yè)保險模式”的養(yǎng)老保險制度，之后實施的是與社會主義市場經(jīng)濟相適應的保險保障型的社會統(tǒng)籌模式的養(yǎng)老保險制度，與現(xiàn)在不斷適應我國歷史文化的多支柱型的保險保障型的養(yǎng)老保險制度。三、我國養(yǎng)老保險的變遷我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度及其弊端（1951——1984）我國的養(yǎng)老保險制度始建于建國初期，在建國后長達三十多年的時間里，我國所建立的養(yǎng)老保險制度在保障職工基本養(yǎng)老方面起到了積極的作用。但改革開放以來，尤其是 20 世紀 80 年代中期我國所進行的經(jīng)濟體制改革以來，原有的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)越來越不適應新形勢的發(fā)展。1984 年開始我國養(yǎng)老保險制度進行了改革和探索，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會覆蓋面窄；（2）養(yǎng)老保險待遇與勞動貢獻基本無關；（3）社會化程度低；（4）養(yǎng)老金計發(fā)不能適應新的工資制度；（5）養(yǎng)老金未與物價指數(shù)掛鉤；（6）退休條件和待遇標準不夠科學化。養(yǎng)老保險試點改革（1984——1991）我國養(yǎng)老保險進入社會統(tǒng)籌階段——20 世紀 80 年代初到 90 年代初。退休費用的社會統(tǒng)籌在這一階段得以進行，把原來的“企業(yè)保險”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU，邁出了養(yǎng)老保險改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的觀念，明確認識社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟?！币髧衅髽I(yè)獨立核算、自負盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負擔輕重不一的矛盾。一方面，職工的各項社會保險待遇在國有經(jīng)濟內(nèi)部、在新企業(yè)和老企業(yè)、虧損企業(yè)和盈利企業(yè)之間出現(xiàn)了較大差別。如紡織、糧食等老行業(yè)企業(yè)的退休費用相當于工資的50%以上，甚至有的企業(yè)超過工資總額，致使負擔過于沉重。而電子、化工企業(yè)的退休費用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業(yè)根本就沒有退休職工一說；另一方面，不同企業(yè)間養(yǎng)老保險的負擔不均衡，甚至一些虧損企業(yè)的退休職工生活失去保障。據(jù)河南省1986 年社會統(tǒng)籌前的調(diào)查反映，曾對 9000 名職工停發(fā)了退休金， 萬名職工暫時減發(fā)了退休金。在這樣一個背景下，退休費社會化統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)試點推廣。從1984 年開始，在國有企業(yè)中進行退休費用社會統(tǒng)籌的試點，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個市、縣進行了試點，以平衡國有企業(yè)負擔，并于一年多后全國推廣。養(yǎng)老保險改革推廣（1991——1998）我國在經(jīng)歷了十年的經(jīng)濟體制改革之后，理論界對市場經(jīng)濟體制已經(jīng)形成了較為深入的研究，與此相適應的養(yǎng)老保險制度的研究也更為深入。在理論準備充分和實踐的要求下，促使了養(yǎng)老保險制度需要進行結(jié)構改革，以推動養(yǎng)老保險制度和市場經(jīng)濟體制改革的推廣。從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進行了養(yǎng)老金計發(fā)辦法的改革，開創(chuàng)了個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會保障體系的三項基本原則：、多層次的建立；社會保障政策實行全國統(tǒng)一，但具體保障辦法對于城鄉(xiāng)居民有所區(qū)別。，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。統(tǒng)一制度、統(tǒng)一受益規(guī)則逐步實現(xiàn)，并在統(tǒng)賬結(jié)合的框架內(nèi)實現(xiàn)分設行政管理與基金管理、執(zhí)行機構與監(jiān)督機構。養(yǎng)老保險改革深化及其完善（1998——至今）從 90 年代末到現(xiàn)在，這一階段的改革在統(tǒng)賬模式不變的前提下，對相關制度和辦法作了一些局部的調(diào)整，做實了個人賬戶，改革了養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，進而完善養(yǎng)老金的社會化發(fā)放和退休人員的社會化管理，使改革不斷深化、完善。四、我國養(yǎng)老保險制度改革的成就及其存在的問題我國養(yǎng)老保險制度改革的成就十四屆三中全會以來，我國社會保障事業(yè)取得了較快發(fā)展，社會保障基本框架已建立，進行了多方面的改革和建設，取得了實質(zhì)性進展。如確立了基本養(yǎng)老保險制度模式，覆蓋范圍逐步擴大，保費征繳金額及基金規(guī)模逐年擴大，社會化管理水平逐步提高，養(yǎng)老保險基金管理逐步加強等等。確保了勞動者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國離退休職工人數(shù)只有370 萬人，至 2006 年，我國養(yǎng)老保險所覆蓋的離退休職工總數(shù)達到 4635 萬人，社會改革之初的 13 倍，養(yǎng)老保險所覆蓋的勞動者超過 2 億人。新中國成立后的人口膨脹與改革開放后的計劃生育政策使我國的人口老齡化問題凸顯出來，這給我國的養(yǎng)老保險制度造成了巨大壓力，迫使養(yǎng)老保險制度必須進行系統(tǒng)性的改革。經(jīng)過堅持不懈的改革努力，1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度正式建立，后又經(jīng)過探索，使得養(yǎng)老保險制度日趨得到完善，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險使人口老齡化社會的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計劃經(jīng)濟體制時期養(yǎng)老保險的全部責任由國家承擔，而市場經(jīng)濟體制中，形成了養(yǎng)老保險需求的多樣化，同時也形成了養(yǎng)老保險責任的多樣化。這也是建立多層次養(yǎng)老保險制度理論基礎。1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度建立后，明確了政府、企業(yè)、個人在養(yǎng)老保險制度中的責任，通過多層次的養(yǎng)老保險制度解決了不同階層的養(yǎng)老保險需求，使得養(yǎng)老保險制度體系更為科學化、合理化。我國養(yǎng)老保險制度中存在的問題（1）資金問題隨著對外改革開放的進展，我國人口老齡化進程加快，增大了養(yǎng)老金的支付壓力。我國盡管經(jīng)過了這么多年的養(yǎng)老保險制度改革，也積累了一些資金，且各級政府的支持也在加大，但是個人賬戶上的“空賬”問題依然十分突出?！翱召~”問題也可以說是國家對“中人”的養(yǎng)老保險的歷史欠債問題?！爸腥恕奔丛诮y(tǒng)賬結(jié)合或制度統(tǒng)一之前參加工作、之后退休的職工的個人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問題。個人賬戶基金“空賬”運行。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，要求社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分賬管理，但改革之初國家沒有支付“轉(zhuǎn)軌成本”，而是由地方和企業(yè)負擔“轉(zhuǎn)軌成本”，結(jié)果就導致各地當期支付的統(tǒng)籌基金壓力過大，因此，為應付統(tǒng)籌基金當期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒有按照規(guī)定從企業(yè)繳費基金中向個人賬戶基金中劃入應該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個人繳費(4%)形成的個人賬戶基金用于支付當期養(yǎng)老金，從而致使個人賬戶變成了“空賬”。我國養(yǎng)老保險制度無法從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，制度設計的初衷無法實現(xiàn)是個人賬戶“空賬”運行的直接后果。（2）管理問題工作人員的素質(zhì)雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關系：原來的人事部、勞動部以及民政部對養(yǎng)老保險都各管一塊。由于部門的不同就會有不同的意見分歧，部門之間的分歧則會導致效率低下。而在縱向上的組織體系：養(yǎng)老保險的利益機制和管理責任還不清晰。因此基金管理也存在很多問題。我國目前沒有建立起全面、完善的養(yǎng)老基金保值、增值的有效機制，對養(yǎng)老金的管理也沒有健全的法律制度或管理辦法，在養(yǎng)老金的使用、投資、運營等方面缺乏監(jiān)督機制，養(yǎng)老金的挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象普遍存在。創(chuàng)新我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的可行性（1）養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的客觀條件我國的經(jīng)濟改革包含體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟發(fā)展兩個命題，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡。養(yǎng)老保險制度是工業(yè)社會的產(chǎn)物，經(jīng)濟發(fā)展不僅是經(jīng)濟增長，同時也是社會福利的改善。經(jīng)濟發(fā)展狀況決定養(yǎng)老保險制度的規(guī)模結(jié)構和水平，而科學合理的養(yǎng)老保險體系也必然推動和促進經(jīng)濟發(fā)展。改革開放后，我國的經(jīng)濟取得了很大的進步，而我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度卻明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展。如此，經(jīng)濟進步就為養(yǎng)老保險制度改革提供了經(jīng)濟前提，新建立的市場經(jīng)濟體制構成了養(yǎng)老保險制度的體制基礎。改革初期，養(yǎng)老保險制度改革良好的政策環(huán)境是政治體制改革為其創(chuàng)造的，養(yǎng)老保險制度改革被政府重視并積極支持。經(jīng)濟結(jié)構和政治結(jié)構變革的必然結(jié)果是社會結(jié)構的變革，經(jīng)濟成分的多元化在社會結(jié)構轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)并帶來社會分層的變化，要求對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的社會化改革日益迫切，也為養(yǎng)老保險制