【文章內(nèi)容簡介】 力量興辦的農(nóng)民工子女建議學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理。2007年國務(wù)院發(fā)文強調(diào)要保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。時至2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。然而難以在限制高考移民和促進教育公平兩者之間兼顧各方利益，使得異地高考政策不能一步到位。完善的勞動合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括這些條款：勞動合同期限；工作內(nèi)容和工作時間；勞動保護和勞動條件；勞動報酬；勞動紀律及違反勞動合同的責(zé)任等。簽訂勞動合同應(yīng)當(dāng)遵循自愿平等、協(xié)商一致的原則。2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》為外來務(wù)工人員明確了工資支付保障，強調(diào)用人單位必須以法定貨幣形式支付農(nóng)民工工資，不得以任何名目拖欠和克扣。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度。對拖欠和克扣農(nóng)民工工資的用人單位，要責(zé)令其及時補發(fā)，不能立即補發(fā)的，要制定清欠計劃，限期補發(fā)。推進建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機制。2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》指出要改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件：使用農(nóng)民工的單位，必須按照國家標準和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞動保護條件及職業(yè)病防治措施。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出：（1）依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。（2）切實保護女工和未成年工權(quán)益，嚴格禁止使用童工。（3）把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系。（4）加強農(nóng)民工疾病預(yù)防控制和適齡兒童免疫工作。為了保障我國低收入家庭的住房需求，1999年5月1日開始實施《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，政府提供和建設(shè)廉租房，提供給低收入家庭居住，僅收取微薄的租金，但是，并未惠及流動人口，明確規(guī)定“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供。”2005年10月實施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》在保障對象上做出了突破，原則上未把流動人口排斥在保障范圍之外，規(guī)定只要符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障。三、我國城市流動人口管理政策的不足城市化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程。然而我國外來人口與本地人口在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面的差別，以及對外來人口工作和生活的種種限制增加了流動人口遷移和在城市就業(yè)的成本，阻礙了農(nóng)村人口向城市人口遷移。造成了我國城市化滯后于工業(yè)化的局面。對照錢納里“標準模式”（錢納里，1976），可見我國城市化水平大大滯后于我國經(jīng)濟發(fā)展水平（見表31）。表31 中國人口城市化水平與錢納里標準模式對照表標準結(jié)構(gòu)（1964年美元）中國（換算成1964年美元）人均GDP城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）＜1001978 1001983 2001992 2501998 3002000 8002006 數(shù)據(jù)資料來源：，2008中國滯后的程度城市化的滯后造成我國大量的農(nóng)村剩余勞動力不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民的收入增長緩慢。我國城市化的任務(wù)十分艱巨，2010年，我國農(nóng)業(yè)勞動力剩余量達20298萬人，如何將其轉(zhuǎn)移出去，提高城市承載力是個難題。[17]要消除城市化的障礙因素就必須改革目前限制性的流動人口管理政策。市場經(jīng)濟要求勞動力隨市場需求自由流動，從未實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而我國人為分割的城鄉(xiāng)體制使得人力資源不能得到合理的利用。一方面，農(nóng)村存在大量的剩余勞動力，造成嚴重浪費，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之類的現(xiàn)象時常發(fā)生，勞動力層次不夠完善，不利于我國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，不利于人力資本的有效配置。另外，公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則。然而，現(xiàn)行就業(yè)政策對流動人口工種、行業(yè)等諸多限制，用人單位使用外來人口也是重重阻礙。這不能不說是市場經(jīng)濟的一種歧視和倒退。主要表現(xiàn)在流動人口引發(fā)的治安問題上。流動人口違法犯罪，有許多是出于生活所迫?！柏毨Р粫a(chǎn)生犯罪，但是因貧困而不滿卻會而且奇怪地足以產(chǎn)生犯罪?！狈缸锏霓r(nóng)民工并非天然就缺乏法律意識或道德素質(zhì)低，而是與城市居民經(jīng)濟收入的巨大反差造成的心理失衡；另外還有城鄉(xiāng)隔離制度、本地人口與外地人口的隔離制度、對農(nóng)民工的種種不公待遇引發(fā)農(nóng)民工的不滿，是滋生流動人口違法行為的重要原因。城市居民，包括政府管理部門，對流動人口的態(tài)度是不信任，認為流動人口加劇了城市環(huán)境惡化等城市病，并且往往將治安犯罪問題歸咎于流動人口。就是這種觀念上的歧視和誤解，使得了流動人口管理和服務(wù)的不到位，產(chǎn)生了嚴重的“重管理，輕服務(wù)”傾向。同時，也傷害了流動人口的尊嚴與人格，導(dǎo)致其對城市人的反感和疏遠，也降低了參與城市建設(shè)的積極性和主動性。并且新聞媒體對流動人口的宣傳報道也是負面占多數(shù)，經(jīng)常有各類流動人口不良新聞見諸報端，卻鮮有流動人口為城市所作貢獻的報道。這加深了城市居民對流動人口的誤解和歧視。目前，在我國缺乏全國統(tǒng)一的流動人口管理的政策法規(guī)，而以地方性政策法規(guī)、部門規(guī)章居多。各地在流動人口管理上存在較大的差異，沒有統(tǒng)一的標準，各類改革也是自行其是。即使是全國統(tǒng)一規(guī)定，也只是公安部、勞動和社會保障部、民政部等部門以部門規(guī)章的形式來制定的。這樣就難免造成政策法規(guī)繁雜，且不同效力等級的政策法規(guī)產(chǎn)生矛盾，不便執(zhí)行。近年來，隨著就業(yè)壓力的增加，政府出于保護本地人口就業(yè)的目的，給流動人口諸多就業(yè)限制，惡化了流動人口在城市的就業(yè)環(huán)境。農(nóng)村流動人口雖然進入城市社會，但是他們主要還是在不太成熟的市場層面與城市發(fā)生聯(lián)系，即使在市場層面，他們還只能在城市的“次級勞動力市場”實現(xiàn)就業(yè)，而難以進入城市主流勞動力市場。[18]流動人口就業(yè)的主要特點是以體力勞動為主，收入狀況低于總體工資水平，同工不同酬，工作不穩(wěn)定。而且，農(nóng)民工在城市工作的付出與回報與城市職工是不成比例的。事實上，這種行業(yè)、職業(yè)的嚴格限制會形成一種“悖論式循環(huán)”。[19]由于城市提高了外來人員就業(yè)的門檻，拒絕給他們應(yīng)有的保護，導(dǎo)致其生存環(huán)境的惡化和收入的減少。而這恰恰給國內(nèi)外資本榨取更大利潤的機會，吸引了更多的資本進入該地；進而這種收入低的就業(yè)崗位增多，本地人往往不愿意接受，這就導(dǎo)致更多的外來人口進入該地就業(yè)?？梢?，限制性措施并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而背道而馳。政府管理部門在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃公用設(shè)施布局，確定財政支出和公共服務(wù)規(guī)模，制定土地利用和住房建設(shè)計劃等方面都沒有充分考慮流動人口。社會公共服務(wù)體系并未惠及廣大的流動人口，流動人口難以分享城市經(jīng)濟增長帶來的成果。突出表現(xiàn)在以下3個方面：（1）住房：流動人口的居住問題是社會管理的一大難題。受戶口和收入的限制，流動人口無法購買公房和經(jīng)濟適用房，無法獲得土地自建房屋，只能租用房屋。許多低收入的流動人口在城郊租廉價房。這些廉價房規(guī)劃混亂，居住條件差，不少房子還是違章建筑，存在安全隱患。并且逐漸隔離化，無法進入城市公共生活，且空氣、水和噪音污染嚴重。（2）教育服務(wù)：長期以來，我國提供教育服務(wù)傾向于城市，農(nóng)民受教育水平普遍較低。這就造成大量流動人口勞動技能、素質(zhì)較低，只能從事較為簡單的體力勞動工作。（3）公共衛(wèi)生服務(wù)。第一，由于工作和居住性質(zhì)的緣故，農(nóng)民工是傳染病的易發(fā)人群，往往防范意識薄弱，缺乏基本的衛(wèi)生保健知識。第二，農(nóng)民工的心理健康問題比較嚴重。[20]農(nóng)民工進入到城市化，多數(shù)缺乏家庭生活，缺少家庭的溫暖，而生活和工作的巨大壓力容易導(dǎo)致心理疾病的產(chǎn)生。第三，在計劃生育方面，流動人口的生殖健康知識比較欠缺、意識淡薄、產(chǎn)前檢查率、醫(yī)院分娩率和產(chǎn)后訪視率都相對較低，對性病、艾滋病等傳染病的防范意識不強。[21] 農(nóng)民工因流動性較強而成為社會保障的一大難題，同時農(nóng)民工很多從事臟、累、差、險的工作，以體力勞動居多。尤其是建筑行業(yè)，事故多發(fā)。因此，農(nóng)民的社會保障問題不僅是個重點，也是難點。[22] 工作、生活無保障。從目前的狀況來看，很多流動人口在非正規(guī)部門就業(yè)，工作性質(zhì)決定了他們很難享受到正規(guī)部門就業(yè)者享有的各種權(quán)益保障和社會福利。同時政治權(quán)利被剝奪，流動人口沒有當(dāng)?shù)氐倪x舉和被選舉權(quán)，不能參與到規(guī)則的制訂中去，必然成為城市的弱勢群體。國教育的城鄉(xiāng)二元體制明顯，這就造成了農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資嚴重不足、教育水平低[23]下。流動人口舉家遷移的趨勢越來越明顯，進入城市的流動兒童逐漸形成一個龐大的群體。然而，流動兒童無法享受與當(dāng)?shù)貎和降鹊氖芙逃龣C會，我國并未建立完善的適應(yīng)社會人口流動的教育體制。表現(xiàn)在：（1）流動兒童失學(xué)比例相對較高同時受教育狀況存在性別差異。（見下表）表32 614歲兒童受教育情況類型識字率 在校 比例 未上過學(xué)比例輟學(xué) 比例 合計 全國兒童男 女 合計 96．6 全國流動兒童男 女 數(shù)據(jù)來源：——（2）教育經(jīng)費緊張。國家九年制義務(wù)教育階段財政實行“地方負責(zé)，分級管理”的體制。城市的義務(wù)教育經(jīng)費由區(qū)級政府負責(zé)，而農(nóng)村的經(jīng)費就由縣、鄉(xiāng)級政府負責(zé)。而國家撥款是按戶籍所在地來分配的，因此，流動兒童的教育經(jīng)費本應(yīng)由流出地政府承擔(dān)，但事實上卻很難做到。同時，流動兒童因為沒有流入地的戶口，所以無法享受義務(wù)教育經(jīng)費，就可能會造成失學(xué)。盡管后來國家出臺政策規(guī)定流動兒童的義務(wù)教育由流入地政府負責(zé)，公辦學(xué)校接收為主，但是由于流出地與流入地之間無法實現(xiàn)教育撥款的轉(zhuǎn)移，這對流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的財政負擔(dān)，難免會因流入地政府教育經(jīng)費緊張而造成流動兒童失學(xué)或者是借讀費過高的問題。特別是農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校，高額的借讀費很難承擔(dān)。所以如何轉(zhuǎn)移或籌集教育經(jīng)費是迫切需要解決的問題。（3）流入地與流出地政府工作銜接難度高。一方面，流出地政府如果不能準確掌握流出兒童的情況，并將信息提供給流入地政府，那么流動適齡兒童的教育就會處于失控的狀態(tài)，義務(wù)教育很難落實。流動兒童普遍存在的超齡上學(xué)的現(xiàn)象就是失控的一種表現(xiàn)。另一方面，流入地政府缺乏應(yīng)有的認識，職責(zé)不明確，管理不到位。（4）農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理也存在嚴重的問題，包括違法租房、安全隱患多、辦學(xué)條件簡陋、場地擁擠、教學(xué)質(zhì)量不能保證、教師隊伍不穩(wěn)定等問題。政府的審批檢查力度不夠，更多的是扶持力度不夠，簡單地勒令停辦只會造成大量流動兒童失學(xué)。 流入地和流出地政府之間協(xié)調(diào)管理政策缺位流入地與流出地政府之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機制，相互之間信息不對稱，政策不對應(yīng)，工作不對接。勞務(wù)輸出缺乏組織性，流動具有盲目性，帶給流入地管理困境，而信息不通暢也使得勞動力市場的供求不平衡。并且對流動人口管理上，重管理，輕服務(wù)，忽視流動人口的合法權(quán)益保障、人文關(guān)懷、健康心理關(guān)懷。這種協(xié)調(diào)管理不善集中體現(xiàn)在“農(nóng)民荒”和“農(nóng)民潮”相“錯位”上。[24]“民工荒”的同時，大量農(nóng)村剩余勞動力源源不斷地涌入大城市，從每年“春運”的擁擠場面可見一斑。造成這種“錯位”的原因就在于政府部門對農(nóng)民工的流向缺乏有效的引導(dǎo)。農(nóng)民工的流動具有自發(fā)性和盲目性，需要政府部門向他們提供就業(yè)信息服務(wù)，流入地與流出地之間相互配合，加強溝通協(xié)調(diào)才能平衡勞動就業(yè)市場。四、城市流動人口管理改革展望從改革的價值取向來看，必須明確人口自由流動的權(quán)利，并將自由的理念融入到整個改革的制度和政策設(shè)計中。第一，在條件成熟的時候修改憲法，以憲法修正案的形式確認“人口自由遷徙權(quán)”。這不僅是戶口和市民待遇的問題，更多的是體現(xiàn)國家權(quán)力對公民權(quán)利的尊重，反映了政府的意識和態(tài)度。第二，要維護流動人口基本權(quán)利，制定一部全國統(tǒng)一的《流動人口管理法》也是必不可少的。改變過去部門立法、地方立法雜亂無章、自行其是、互相沖突的狀況，提高立法層次。這樣可以避免政府部門從本部門、本地區(qū)的利益出發(fā)制定限制性、歧視性的流動人口政策。實現(xiàn)以法律維護社會公正。（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。以現(xiàn)居住地為依據(jù)登記戶口，改變戶口的二元結(jié)構(gòu)，使戶口真實地反映人口的居住和生活情況。通過立法來剝離與戶籍捆綁在一起的種種特權(quán)，包括就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房等方面。（2）建立身份證管理制度?？蓪⒃扔蓱艏?dāng)y帶的信息轉(zhuǎn)移到身份證上。鑒于我國戶籍檔案